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Ausführliche Informationen über Initiativen

Ausführliche Informationen über Initiativen
 
Volksinitiativen
Formulierte und nichtformulierte Volksinitiativen (1)

1'500 Stimmberechtigte können auf kantonaler Ebene das formulierte oder nichtformulierte Begehren auf Erlass, Änderung oder Aufhebung von Verfassungs- und Gesetzesbestimmungen stellen. Das formulierte Begehren enthält einen ausgearbeiteten Vorschlag. Es wird ausdrücklich als Verfassungs- oder Gesetzesinitiative eingereicht. Ein Begehren ist formuliert, wenn sein Inhalt redigiert ist und ohne weiteres in die Rechtsordnung inkorporiert werden kann. Mit dem nichtformulierten Begehren wird dem Landrat beantragt, eine Vorlage im Sinne des Begehrens auszuarbeiten. Das Begehren auf Totalrevision der Verfassung darf weder Richtlinien noch einen Entwurf enthalten.
Das Recht der Stimmberechtigten, Initiativbegehren in den Gemeinden einzureichen, wird im Gemeindegesetz und den jeweiligen Gemeindeordnungen geregelt. Von Bedeutung sind Volksinitiativen vor allem in Gemeinden mit ausserordentlicher Gemeindeorganisation. In den anderen Gemeinden ist das Instrument "Volksinitiative" auf die Initiative zur Einführung der ausserordentlichen Gemeindeorganisation und auf Gründung einer Bürgergemeinde beschränkt. (2) Unterschiede zwischen formulierter und nicht formulierter Volksinitiative ergeben sich bei deren Behandlung. (3) Die kantonalen Regelungen zur Volksinitiative gelten sinngemäss auch für die Gemeinden.
Das Initiativrecht ist durch das Bundesrecht (4) inhaltlich begrenzt. Volksinitiativen dürfen keinen bundesrechtswidrigen Inhalt aufweisen und haben den Grundsatz der Einheit der Materie zu beachten. Im selben Begehren dürfen nicht sowohl formulierte als auch nicht formulierte Passagen aufgeführt werden. Der Grundsatz der Einheit der Form verbietet die Mischung von formulierten und unformulierten Volksbegehren.
 
Vorprüfung (5)
Vor Beginn der Unterschriftensammlung ist der Landeskanzlei bzw. der Gemeindeverwaltung die Unterschriftenliste zur formellen Vorprüfung einzureichen. Diese stellen fest, ob die Unterschriftenbogen, -blätter oder -karten Angaben enthalten zur politischen Gemeinde, in welcher der Unterzeichner stimmberechtigt ist, den Wortlaut der Initiative enthalten und das Datum der Veröffentlichung im Amtsblatt (6) , eine vorbehaltlose Rückzugsklausel, den Hinweis, dass sich strafbar macht, wer das Ergebnis einer Unterschriftensammlung für eine Volksinitiative fälscht und die Namen und Adressen von mindestens 7 Mitgliedern des Initiativkomitees. Bei den Unterschriftenlisten muss der Name handschriftlich und leserlich eingetragen werden können und es müssen alle weiteren Angaben gemacht werden, welche zur Feststellung der Identität nötig sind, wie Vornamen, Jahrgang und Adresse.
Der Titel einer Initiative darf nicht offensichtlich irreführend sein, keine kommerzielle oder persönliche Werbung enthalten oder zu Verwechslungen Anlass geben. Sollte das der Fall sein, so wird er durch die Landeskanzlei nach Rücksprache mit dem Initiativkomitee geändert. Initiativkomitees können sich bei der Abfassung einer Volksinitiative von der Landeskanzlei formell- und materiellrechtlich beraten lassen.
 
Behandlung
Unterschriftenlisten einer Volksinitiative sind der Landeskanzlei gesamthaft einzureichen. Eingereichte Unterschriftenlisten werden nicht zurückgegeben und können nicht eingesehen werden. (7) Die Landeskanzlei prüft, ob eine Volksinitiative die vorgeschriebene Zahl der gültigen Unterschriften aufweist. (8) Für eine Unterschriftensammlung gibt es keine zeitliche Limite, wie z.B. beim Bund. Die Landeskanzlei stellt durch eine im Amtsblatt zu veröffentlichende Verfügung fest, ob eine Volksinitiative zustandegekommen ist. (9) Initiativen werden anschliessend einer federführenden Direktion zur weiteren Bearbeitung zugewiesen.
Für die Prüfung der Konformität von Initiativen mit höherstufigem Recht sind der bundesgerichtlichen Praxis folgende Grundsätze zu entnehmen (10) : Der Initiativtext ist aus sich selbst heraus zu interpretieren und nicht nach dem subjektiven Willen der Initianten. Initiativen sind bundesrechtskonform resp. verfassungskonform zu interpretieren, was bedeutet, dass im Rahmen anerkannter Auslegungsregeln eine für die Initianten günstige Auslegung Vorrang besitzt. Die materielle Rechtswidrigkeit einer Initiative darf nur angenommen werden, wenn diese den Grad einer gewissen Offensichtlichkeit erreicht hat. Die Ungültigerklärung eines Volksbegehrens steht in einem Spannungsverhältnis zwischen dem Grundsatz nach einer möglichst ungehinderten Ausübung der Volksrechte als einem Grundpfeiler der Demokratie einerseits und der Durchsetzung des Legalitätsprinzips als einer der Garantien des Rechtsstaates andererseits. Mit dem qualifizierenden Erfordernis, wonach sich die Ungültigerklärung auf offensichtlich rechtswidrige Initiativen beschränken soll, hat der Verfassungsgeber zum Ausdruck gebracht, dass das Recht des Stimmbürgers und der Stimmbürgerin, über Volksbegehren abzustimmen, nur in dem Ausmass beschnitten werden darf, als das politische Entscheidverfahren mit Sicherheit nur mehr dazu dienen wird, ein verfassungs- oder bundesrechtswidriges Gesetz entstehen zu lassen. Das Verfassungsgericht hat deshalb den Begriff der offensichtlichen Rechtswidrigkeit mit einer augenscheinlichen, sichtbaren und damit sofort erkennbaren Rechtswidrigkeit gleichgesetzt. (11) Ob eine Initiative offensichtlich rechtswidrig ist, misst sich grundsätzlich am Verständnis der Landrätinnen und Landräte. Diesen steht bei der Kontrolle der Rechtmässigkeit von Initiativen ein Ermessensspielraum zu, wobei sie allerdings den Grundsatz der Rechtsgleichheit zu beachten haben.
Der Regierungsrat erstattet zu gültig zustandegekommenen Volksinitiativen Bericht und stellt Antrag. (12) Der Landrat erklärt unmögliche oder offensichtlich rechtswidrige Volksbegehren für ungültig. (13) Dies führt regelmässig dazu, dass die entsprechenden Landratsbeschlüsse vom Verfassungsgericht überprüft werden.
Formulierte Begehren werden in Form und Inhalt unverändert innert 18 Monaten dem Volk zur Abstimmung vorgelegt (14). Innert drei Monaten seit der amtlichen Bekanntgabe des Zustandekommens unterbreitet der Regierungsrat dem Landrat eine Vorlage zur Rechtsgültigkeit der formulierten Initiative. In der Regel innert sechs Monaten seit der amtlichen Bekanntgabe des Zustandekommens unterbreitet der Regierungsrat dem Landrat eine Vorlage, worin beantragt wird, der formulierten Initiative zuzustimmen oder sie abzulehnen. Im Falle eines Gegenvorschlages entfällt das Vernehmlassungsverfahren. Im Einvernehmen mit dem Initiativkomitee kann der Landrat eine Verlängerung oder Unterbrechung der Behandlungsfrist anordnen. Der Beschluss des Landrates ist endgültig. Im Falle eines Säumnisses legt das Präsidium des Verfassungsgerichts auf Antrag des Initiativkomitees nach Anhören des Regierungsrates und des Landrates den Abstimmungstermin fest. (14)
Nichtformulierte Begehren werden innert zwei Jahren dem Volk zur Abstimmung vorgelegt, wenn der Landrat sie in der Sache ablehnt. (15) Hat das Volk oder der Landrat beschlossen, dem Begehren Folge zu geben, so arbeitet der Landrat innert zwei Jahren eine entsprechende Vorlage zuhanden des Volkes aus. (16) Bei diesen Fristen handelt es sich um Ordnungs- und nicht um Verwirkungsfristen. Deren Überschreitung stellt eine Rechtsverzögerung dar, wenn sie auf keine sachlich gerechtfertigten Gründe zurückzuführen ist. (17)
Der Landrat kann jedem Begehren einen Gegenvorschlag gegenüberstellen. (18) Einer formulierten Initiative darf nur ein formulierter Gegenvorschlag gegenübergestellt werden, wobei sich der Gegenvorschlag auf eine andere Erlassstufe beziehen darf als die Initiative. (19) Einer nichtformulierten Initiative darf ein formulierter oder nichtformulierter Gegenvorschlag gegenübergestellt werden. (20) Die gleichzeitige Abstimmung über Initiative und Gegenvorschlag wird nach dem Verfahren mit bedingter Eventualabstimmung (Mehrfach-Ja mit Stichfrage) durchgeführt. (21) Zum gleichen Termin kann über zwei Vorschläge abgestimmt werden. Der Stimmberechtigte ist befugt, beide Vorschläge mit einem Ja zu versehen, was er tun wird, wenn er beide Vorschläge dem gegenwärtigen Rechtszustand vorzieht. Werden beide Vorschläge angenommen, so tritt derjenige in Kraft, der bei der Stichfrage mehr Stimmen auf sich vereinigt.
Schutz durch das Bundesgericht geniesst nicht nur das Initiativrecht der 1500, d.h. die korrekte Behandlung des Begehrens durch die Behörden, sondern auch das Recht einer Anzahl Initianten, die 1500 Unterschriften überhaupt zusammenzubringen. (22) So ist die Unterschriftensammlung nicht zuletzt auch auf die Benützung öffentlichen Grundes angewiesen. Die Behörden haben deshalb die Unterschriftensammlung grundsätzlich zu ermöglichen und dürfen Einschränkungen nur vornehmen, wenn dies zur Wahrung anderer, mindestens gleichwertiger Rechtsgüter unausweichlich erscheint.
Das basellandschaftliche Recht kennt keine Wartefrist für Initiativbegehren. Diese können jederzeit eingereicht werden.
Falls der Landrat eine Initiative für ungültig erklären will, hört er das Initiativkomitee vorher an.
Der Beschluss des Landrates über die formell- und materiellrechtliche Gültigkeit eines Volksbegehrens kann wegen Verletzung des Stimmrechts - oder bei Überschreitung der Behandlungsfristen, wegen Rechtsverzögerung - mit Beschwerde beim Verfassungsgericht (23) angefochten werden.
Von einer Totalungültigerklärung einer Initiative kann abgesehen und nur deren offensichtlich rechtswidrig erkannte Teile können für ungültig erklärt werden. (24) Die Voraussetzungen dafür gehen vom verbleibenden Inhalt der Initiative aus. Das Verfassungsgericht erachtet eine Teilungültigkeit dann als zulässig, wenn der verbleibende Inhalt nicht von gänzlich untergeordneter Bedeutung ist, dem ursprünglichen Sinn und Zweck der Initiative entspricht und aus sich selbst heraus ohne zusätzliche Erläuterungen verständlich ist.
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Fussnoten  
1. § 28 KV
2. § 49a GemG
3. § 29 KV
4. vgl. Rhinow René, Volksrechte, in: Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechtes des Kantons Basel-Stadt, Basel/Frankfurt a.M., 1984., S. 89 ff., S. 104; vgl. dazu auch VGE vom 23.10.1995 i.S. F.H., H.S., M.H., E.S., K.M., J.S. und P.G., in: BLVGE 1996, S. 37 ff.
5. § 68 GpR
6. Das Amtsblatt ist auch im Internet unter www.baselland.ch zu finden.
7. § 71 GpR
8. § 71 GpR
9. § 73 GpR
10. vgl. dazu Rhinow René, a.a.O., S. 147
11. VGE vom 29.3.1995 i.S. S.U. und P.H., in: BLVGE 1995, S. 19 (mit weiteren Hinweisen); vgl. auch VGE vom 23.10.1995 i.S. F.H., H.S., M.H., E.S., K.M., J.S. und P.G., in: BLVGE 1996, S. 39f.
12. § 78 Abs. 1 GpR
13. § 29 Abs. 1 KV, § 78 Abs. 2 GpR
14. Zu den Massnahmen des Regierungsrates zur Wahrung der Behandlungsfristen bei formulierten Initiativen, vgl. § 12a der Verordnung zum GpR.
15. § 29 Abs. 3 KV, § 78 Abs. 4 Satz 1GpR
16. § 78 Abs. 4 Satz 2 GpR
17. VGE vom 21.12.1994 i.S. G.B. und B.D., in: BLVGE 1994, S. 11ff.
18. § 29 Abs. 4 KV, § 78 Abs. 5 GpR
19. § 79 Abs. 1 GpR
20. § 79 Abs. 2 GpR
21. § 81 GpR
22. vgl. Rhinow René, a.a.O., S. 149
23. § 88 GpR
24. VGE vom 8.11.1989 i.S. H.B., F.K., G.H. und V.F., in: BLVGE 1989, S. 11

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