Protokoll der Landratssitzung vom 30. Januar 2014

Nr. 1729

Kommissionspräsident Werner Rufi (FDP) erläutert den Bericht der Justiz- und Sicherheitskommission vom 7. Januar 2014. Er stellt eingangs fest, das Gutachten von Prof. Bernhard Waldmann, auf das sich die Kommission gestützt hat, datiere vom November 2012, nicht November 2013, wie im Bericht angegeben. Es geht darum, ob die Verfassungsinitiative rechtsgültig ist, also insbesondere darum, ob sie nicht einen unmöglichen oder offensichtlich rechtswidrigen Inhalt hat. Die Kommission hat sich zum Einen auf den Bericht der Regierung vom 18. Juni 2013 gestützt. Sie hat ferner den Experten Prof. Waldmann angehört und zusätzliche Fragen an ihn gerichtet. Vertreter der Komitees Pro Baselbiet und EinBasel erhielten Gelegenheit, schriftlich Fragen an Prof. Waldmann einzureichen; dessen Antworten wurden ihnen anschliessend zugestellt. Die Kommission kam am Ende zum Schluss, dass die Initiative rechtsgültig ist. Es geht vorliegend nur um die formale Rechtsgültigkeit und nicht um inhaltliche Fragen. Man hat auch überlegt, ob noch ein zweites Gutachten eingeholt werden sollte; dies wurde mit 8:4 Stimmen bei 1 Enthaltung abgelehnt. Aus Sicht einer grossen Mehrheit der Kommission entspricht die Initiative den massgeblichen Gültigkeitsanforderungen sowohl des kantonalen wie auch des Bundesrechts. Es waren verschiedene Kriterien zu prüfen, so der Grundsatz der normativen Einheit, also die Einheit der Form und die Einheit der Materie. Dies ist erfüllt. Die Initiative hat auch keinen unmöglichen oder offensichtlich rechtwidrigen Inhalt. Deshalb kann man sie so zur Abstimmung bringen. Dabei ist auch die Koordination mit Basel-Stadt bezüglich des zeitlichen Ablaufs wichtig.


Die JSK kann sich den Erwägungen der Regierung in deren Vorlage anschliessen, ebenso den Schlussfolgerungen, die in Basel-Stadt getroffen wurden. Am Ende kam sie mit 9:3 Stimmen bei 1 Abwesenheit zum Ergebnis, dass man die formulierte Verfassungsinitiative für rechtsgültig erklären kann. Der Kommission erscheint es wichtig, dass die Angelegenheit nun zügig behandelt wird, damit das Volk bald - möglichst im September 2014 - darüber abstimmen kann.


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- Eintretensdebatte


Dominik Straumann (SVP) stellt fest, die SVP-Fraktion habe von Anfang an Zweifel an der Rechtsgültigkeit der Initiative geäussert, dies vor allem im Zusammenhang mit der paritätischen Zusammensetzung und mit den Kompetenzen des Verfassungsrats. Dabei geht es insbesondere um den Erlass von Ausführungsgesetzen. Diese sollen zum einen nicht dem Referendum unterliegen, zum anderen trägt die paritätische Ausarbeitung nicht den unterschiedlichen Stimmstärken der beiden Kantone Rechnung. Dies hat die SVP auch in die Kommissionsberatung eingebracht und Antrag auf ein neues Gutachten gestellt. Diesen Antrag wird sie heute nicht wiederholen, aber sie ist nach wie vor der Meinung, dass die Initiative so, wie sie vorliegt, nicht rechtskonform ist. Diese Auffassung wird von mehreren Rechtsgelehrten geteilt. Die SVP wird sich grossmehrheitlich enthalten oder sogar gegen die Rechtsgültigkeit stimmen.


Regula Meschberger (SP) hält fest, die Rechtsgültigkeit einer Initiative - oder die Nichtrechtsgültigerklärung - sei immer ein ganz schwieriges Thema, das sehr sorgfältig geprüft werden muss. Letztendlich geht es darum, dass eine Meinungsäusserung der Stimmberechtigten nicht einfach verhindert wird. Im vorliegenden Fall ist die SP, in Übereinstimmung mit der Regierung und dem Gutachten Waldmann, der Auffassung, dass die Rechtsgültigkeit klar gegeben ist. Die formellen Anforderungen - normative Einheit, also die Einheit von Form und Materie - sind klar erfüllt. Aber auch bei den materiellen Anforderungen zeigt sich keine offensichtliche Rechtswidrigkeit - und nur eine offensichtliche wäre von Belang -, und schliesslich ist auch nicht ersichtlich, dass es unmöglich wäre, die Initiative umzusetzen.


Ein strittiger Punkt, der soeben auch von Dominik Straumann angesprochen wurde, ist der Verfassungsrat. Die SP ist klar der Meinung - und diesbezüglich kann sie sich auf das Gutachten berufen - dass bei den Vorarbeiten zu einer allfälligen Fusion die beiden Kantone einander als gleichberechtigte Partner gegenüberstehen müssen. Dies bedeutet auch, dass der Verfassungsrat paritätisch zusammengesetzt sein muss; anderenfalls wäre ein Ungleichgewicht vorhanden.


Der nächste strittige Punkt ist die Gesetzgebungsarbeit. Da muss man sich über Folgendes im Klaren sein: Falls es zu einer Fusion kommen, also die neue Verfassung angenommen werden sollte, dann muss der neue Kanton vom ersten Tag an funktionieren, auch schon während des Schwebezustandes, bis die Gewährleistung durch den Bund erfolgt ist. Das bedeutet, dass die grundlegenden Gesetze vorhanden sein müssen. Hinterher können diese Gesetze vom Volk jederzeit abgeändert werden. Aber am Starttag müssen das neue Parlament, die Regierung, die Verwaltung und die Gerichtsbarkeit funktionsfähig sein. Die hierfür erforderlichen Gesetze werden im Verfassungsrat erarbeitet. Dass dies nicht möglich sein sollte, kann niemand sagen. Prof. Waldmann hat ebenfalls bestätigt, dass dies keine Verletzung von Bundesrecht darstellen würde und dass vor allem auch die geltende Kantonsverfassung von Basel-Landschaft nicht verletzt würde. Zu beachten ist auch, dass man in der Schweiz relativ wenig Erfahrung mit Kantonsfusionen hat. Es gibt darum auch kaum Rechtsprechung.


Jedenfalls ist klar, dass eine offensichtliche Rechtwidrigkeit vorliegen müsste, damit die Initiative für ungültig erklärt werden müsste, und dies ist sicher nicht der Fall. Aus all diesen Gründen ist die SP-Fraktion einhellig der Meinung, dass die Initiative gültig ist.


Siro Imber (FDP) greift die Äusserung von Regula Meschberger auf, dass man wenig Erfahrung mit Kantonsfusionen habe. Dies sei tatsächlich der Fall, und deshalb müsse man sich hüten zu sagen, die Initiative sei rechtswidrig oder sie sei nicht rechtswidrig. Es gibt aber sehr viele Fragezeichen.


Nach Annahme der Initiative voll ein Verfassungsrat gewählt werden mit je 60 Mitgliedern aus beiden jetzigen Kantonen. Dieser Rat soll eine Verfassung ausarbeiten, die dem Volk vorgelegt werden soll. Das Volk kann dann in getrennten Abstimmungen darüber entscheiden. Das ist unproblematisch. Problematisch ist jedoch der weitere Schritt. Gemäss Ziff. 10 der Verfassungsinitiative soll der gleiche Verfassungsrat in gleicher Zusammensetzung - wobei nicht klar ist, ob es eine Neuwahl gegen soll oder nicht - auch die wesentlichen Gesetze erlassen. Und dort spielt die Musik. Da geht um Dinge wie die Kompetenzen der Gemeinden, die Höhe der Steuern und weitere Fragen, über die grosse politische Kämpfe geführt werden. Darum ist es wichtig, dass der Anfangsgesetzgeber sauber zusammengesetzt ist. Der Verfassungsrat ist aber nicht sauber zusammengesetzt. Der Kanton Basel-Landschaft hatte Mitte 2012 187'000 Stimmberechtigte, der Kanton Basel-Stadt 114'000; das Verhältnis der Einwohnerzahlen ist ähnlich. Von diesem Zahlenverhältnis ausgehend sollte der Kanton Basel-Landschaft im Verfassungsrat nicht 60 Sitze haben, sondern 75, also 15 Sitze mehr. 15 Sitze mehr in solch einem Gremium, das entspricht der Grösse einer ganzen Fraktion. Das wäre alles auch kein Problem, wenn die vom Verfassungsrat erlassenen Gesetze dem Volk vorgelegt werden müssten. Aber das ist nicht der Fall. Sondern dieser nicht repräsentativ zusammengesetzte Gesetzgeber kann die Gesetze erlassen, ohne dass das Volk etwas dazu sagen könnte. So etwas kennt man in der Schweiz nicht. Im Kanton Basel-Landschaft seit 180 Jahren, im Bund seit 140 Jahren, gibt es das Referendumsrecht. Der Bund verlangt, dass die demokratischen Ordnungen der Kantone gewisse Mindestanforderungen erfüllen: Fällt das Referendumsrecht darunter oder nicht? Man sagt nun, es falle nicht darunter. Aber wieso sagt man das? Weil man das Problem 150 Jahre lang nie hatte. Es wäre ja kein Kanton jemals auf die Idee gekommen, das Volk einfach völlig auszuschliessen, und das bei wesentlichen Gesetzen.


Im Weiteren: Diese wesentlichen Bestimmungen werden zwar «Gesetze» genannt; die Frage ist aber, ob es sich nicht eigentlich um Verfassungsbestimmungen handelt. Diesbezüglich gibt es auch einen Hinweis in einem Bundesgerichtsentscheid zur 1930er-Fusionsinitiative, wonach die Hauptzüge der Gesetzgebung Verfassungsrang hätten. Näher hat sich das Bundesgericht allerdings nicht zu dem Thema geäussert. Sollten die hier in Rede stehenden Gesetze jedoch Verfassungsrang haben, so müssten sie obligatorisch dem Volk vorgelegt werden.


Schlussendlich kann man sagen, das Volk wird bei dieser Verfassungsinitiative in wesentlichen Punkten umgangen. Zum einen hätte beispielsweise der Riehener Stimmberechtigte in diesem Verfassungsrat 64% mehr Stimmgewicht als ein Allschwiler. Zum anderen kann das Volk nicht mitbestimmen. Dass dies zulässig sein soll, wird in dem Gutachten Waldmann auf zwei Prämissen gestützt. Erstens: Es handle sich um ein interkantonales Organ, das es in dieser Form noch nie gab. Zweitens gehe es um einen Schwebezustand; und Gesetze, die noch gar nicht in Kraft getreten sind, könne man auch nicht anfechten. Diese Prämissen kann man aufstellen, aber es ist nicht sicher, dass sie vom Bundesgericht gestützt würden. Denn es entspricht nicht dem schweizerischen Demokratieprinzip, dass man vom Grundsatz «One man - one vote» abweicht.


Es gibt also sehr viele Fragezeichen bei dieser Fusionsinitiative. Die Feststellung einer offensichtlichen Rechtsungültigkeit sollte ultima ratio sein, die man nach Meinung der FDP hier aber nicht anwenden sollte. Wichtig ist, dass das Volk über die Initiative abstimmen kann, und dass es weiss, wo die fragwürdigen Punkte sind. Deshalb wird die FDP-Fraktion den Anträgen der JSK folgen.


Sara Fritz (EVP) stellt fest, die CVP/EVP-Fraktion sehe die nötigen Grundlagen für den Entscheid über die Rechtsgültigkeit der formulierten Verfassungsinitiative für die Fusion der Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft als gegeben an. Sie wird der Rechtsgültigkeit der Initiative einstimmig zustimmen. Nicht allein, aber auch das Gutachten von Prof. Bernhard Waldmann spricht eine, zumindest aus juristischer Sicht, deutliche Sprache. Die Votantin unterlässt eine ausführliche rechtliche Darlegung und verweist auf die Ausführungen des Kommissionspräsidenten und der Vorredner sowie auf die Regierungsvorlage. Fakt ist, dass eine offensichtliche Rechtswidrigkeit nicht vorliegt, so dass die Initiative im Einklang mit den bundesrechtlichen Vorgaben zu verwirklichen ist. Heute geht es einzig und allein darum, ob die Fusionsinitiative rechtsgültig ist oder nicht. Alle verfahrenstechnischen oder materiellen Fragen sind auszuklammern. Natürlich sollen und müssen die politischen Argumente für oder gegen die Initiative erörtert werden - aber nicht im Zuge der heutigen Debatte über die Rechtsgültigkeit. Wer die heutige Debatte für politische Meinungsäusserungen für oder gegen die Initiative missbraucht, der spielt weder ein faires Spiel, noch zeugt solches Verhalten von einem Interesse, Sachpolitik zu betreiben.


Abschliessend ist die Votantin der Meinung, jede Generation sollte die Gelegenheit haben, über die für die hiesige Region sehr entscheidende und weitreichende Frage, ob die beiden Basler Halbkantone fusionieren sollen, abzustimmen. Mit seiner Zustimmung zur Rechtsgültigkeit der Fusionsinitiative geben die Landrätinnen und Landräte - egal, ob sie für oder gegen die Fusion sind - auch der Generation der Votantin die Möglichkeit, sich zu dieser wichtigen Frage an der Urne zu äussern. Dafür dankt die Votantin im Voraus.


Florence Brenzikofer (Grüne) teilt mit, die grüne Fraktion sei glücklich, dass der Landrat heute in der Beratung der beiden Fusionsinitiativen einen nächsten Schritt gehen kann. «Rechtsgültig» bedeutet «nicht unmöglich und nicht offensichtlich gesetzeswidrig». Beide Voraussetzungen sind klar gegeben. Dementsprechend kann es heute nur einen Entscheid geben: Die Initiative ist gültig.


Es liegt ein sehr ausführliches Rechtsgutachten vor, das sich sehr eindeutig äussert. Kein namhafter Rechtsexperte mochte öffentlich eine Gegenposition vertreten, und das bei einem Berufsstand, der bekanntlich von gegensätzlichen Meinungen lebt. Die grüne Fraktion ist daher dezidiert der Meinung, dass das Volk die Gelegenheit erhalten soll, über diese wichtige Frage abzustimmen. Sie wird sich daher einstimmig für die Rechtsgültigkeit aussprechen.


Marc Bürgi (BDP) führt aus, die BDP/glp-Fraktion anerkenne die kritischen Fragen von SVP und FDP, die sie sich auch selbst gestellt habe. Unter Berücksichtigung des kantonalen und des Bundesrechts ist aber auch die BDP/glp zum Schluss gelangt, dass die Initiative rechtsgültig ist. Was die paritätische Zusammensetzung des Verfassungsrats angeht, so ist die Fraktion der Meinung, dass es hierbei nicht in erster Linie um eine Quotenregelung geht, sondern dass die besten Politikerinnen und Politiker und die besten Expertinnen und Experten in den Verfassungsrat entsandt werden sollen. Aufgrund des politischen Systems der Schweiz ist es so, dass die vom Verfassungsrat beschlossenen grundlegenden Gesetze von dem später zu wählenden neuen und dann paritätisch besetzten Kantonsparlament sowohl geändert wie auch dem Volk unterbreitet werden können. Die BDP/glp-Fraktion anerkennt daher die Rechtsgültigkeit der Initiative und bedankt sich für die von der Kommission geleistete Vorarbeit.


Oskar Kämpfer (SVP) hält fest, es gehe heute um die Rechtsgültigkeit einer Initiative, aber trotz allem sei dies ein Geschäft, das nicht ganz alltäglich ist. Es nicht alltäglich, weil es den ersten Artikel der Kantonsverfassung betrifft, auf welche alle Landrätinnen und Landräte - die einen schon vor etwas längerer, die anderen vor etwas kürzerer Zeit - geschworen haben. Insofern haben die Ratsmitglieder eine etwas andere Position, als sie das Volk und auch die Initianten haben dürfen. Wenn man heute über die Rechtsgültigkeit abstimmt, dann muss man sich bewusst sein, was in der Initiative drinsteht, egal, ob man dafür oder dagegen ist. Juristisch hat Siro Imber sehr treffende Ausführungen gemacht; er kommt allerdings nicht zum gleichen Schluss wie der Votant.


Alle Votanten haben von dem Gutachten als von einem Vollgutachten gesprochen, aber das trifft nicht zu. Der Titel lautet ganz klar «Kurzgutachten», und so muss man es auch betrachten. Es handelt sich um ein Gutachten, das einzelne Punkte der Initiative beleuchtet, aber nicht in die Tiefe geht.


Bis jetzt hat noch niemand erwähnt, dass die Initiative ganz nonchalant über einen in der Bundesverfassung, in den Artikel 34 Abs. 2 und 8, festgeschrieben Grundsatz hinweggeht, wonach bei jeder Gesetzgebung die Kopfgleichheit gilt. Der Votant kann angesichts dessen nicht verstehen, wie der Verfassung verpflichtete Parlamentarier zum Schluss gelangen, die Initiative sei rechtsgültig. Es ist ja auch überhaupt nicht so, dass die Rechtsgültigkeit von niemandem bestritten wird. Es ist einfach so, dass ein sauberes, definiertes Rechtsgutachten sehr viel Geld kostet; und dieses Geld wollte die Kommission leider nicht in die Hand nehmen. Darum stehen wir heute da mit Meinungen und Wahrnehmungen, die der Realität nur teilweise entsprechen. Das gilt auch für die Juristen hier im Saal. Zwar gilt tatsächlich das Wort «Zwei Juristen - drei Meinungen»; der Votant hat im vorliegenden Fall eine ganz dezidierte Meinung: Die Bundesverfassung geht vor, sie verlangt Kopfgleichheit, und die ist hier definitiv nicht gegeben.


Wer heute mit Ja stimmt, verstösst gegen Bundesrecht. Der Votant wird daher mit Überzeugung nein sagen.


Regierungsrat Isaac Reber (Grüne) hält fest, aufgrund der besonderen Bedeutung der Sache habe der Regierungsrat zur Beurteilung der Rechtslage einmal nicht den Rechtsdienst der Regierung eingesetzt, sondern eine unabhängige staatsrechtliche Kapazität von ausserhalb der Region mit dem Geschäft beauftragt. Der Gutachter Bernhard Waldmann ist ordentlicher Professor für Staats- und Verwaltungsrecht an der Universität Fribourg und Vizedirektor des Instituts für Föderalismus. Aus Sicht der Regierung hat er in seinem Gutachten alle wesentlichen Fragen klar beantwortet, wie dies ja auch die Kommission festgestellt hat. Deshalb braucht es weder ein ausführlicheres noch ein weiteres Gutachten. Bernhard Waldmann kam zu dem Schluss, dass bei der Fusionsinitiative weder eine qualifizierte noch eine einfache Rechtswidrigkeit vorliege und somit die Initiative den Gültigkeitsanforderungen sowohl des kantonalen wie auch des Bundesrechts entspreche. Insbesondere verstösst die Initiative weder gegen das Verbot der Selbstpreisgabe, das ja eine Kantonsfusion im Rahmen einer verfassungsmässigen Bestandesänderung nicht ausschliesst, noch verstosse die paritätische Besetzung des Verfassungsrats gegen den Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit. Die Kompetenz des Verfassungsrats, die unumgänglichen Gesetze eventuell ohne Referendumsmöglichkeit zu erlassen (er kann dies tun, muss aber nicht), widerspricht ebenfalls nicht der Bundesverfassung, weil diese das Gesetzesreferendum nicht zwingend vorschreibt. In den angesprochenen Punkten besteht also aus Sicht des Regierungsrats klar Konformität.


Ob man all dies materiell als richtig empfindet, ist eine andere Frage, die aber in eine andere Diskussion gehört, nämlich in die, bei der es um den Inhalt der Initiative geht. Zum dem Schluss, dass die Gültigkeitsanforderungen erfüllt sind, sind übrigens auch die Regierung und der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt in Bezug auf die gleichlautende dortige Fusionsinitiative gelangt. Es ist wichtig, dass diese für den Kanton so essenzielle Frage nicht formell, sondern inhaltlich diskutiert wird. Auch die Regierung beantragt daher dem Landrat, die Rechtsgültigkeit der Initiative festzustellen.


Kommissionspräsident Werner Rufi (FDP) verweist bezüglich der von Siro Imber und Oskar Kämpfer vorgebrachten Argumente auf Seite 13/14 der Regierungsvorlage, wo der Grundsatz der Wahlrechtgleichheit geprüft wurde. Die dortigen Ausführungen seien schlüssig, ebenso habe sich Prof. Waldmann, in der mündlichen Befragung darauf angesprochen, schlüssig geäussert. Daher hat die Kommission keinen Grund gesehen, in Bezug auf diesen Punkt ein weiteres Gutachten einzuholen. Die Kommission war der Meinung, dass Art. 34 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung korrekt eingehalten sind.


Mit diesem interkantonalen Organ beschreitet man zwar einen neuen Weg; aber der Ablauf ist klar definiert und in allen Teilen rechtskonform. Auch als Gegner einer Kantonsfusion sollte man respektieren, dass hier die formale Seite korrekt eingehalten ist. Der Inhalt ist später zu diskutieren.


Siro Imber (FDP) nimmt Bezug auf das Votum von Isaac Reber, wonach die angesprochenen Zweifel in der materiellen Vorlage zu prüfen seien. Es ist jedoch so, dass in der materiellen Vorlage auch nicht auf diese Punkte eingegangen wird. Die Regierung nimmt nicht wirklich Stellung dazu, dass die Stimmberechtigten des Kantons Basel-Landschaft in diesem Prozess untervertreten sein sollen. Sie macht auch nicht den Vorschlag, dass man diese Bestimmung in Ziff. 10 einmal ändern könnte, wie dies jedoch in den 1930er Jahren geschah. Der Votant erwartet schon, dass sich die Regierung seines Kantons für sein Stimmrecht einsetzt und dafür, dass er nicht weniger wert sein soll wie jemand, der von Riehen oder Bettingen kommt. Heute wird eigentlich nur über die offensichtliche Rechtswidrigkeit diskutiert. Dennoch müsste auch auf jene Punkte aus der materiellen Vorlage eingegangen werden, die zwar nicht offensichtlich, aber vielleicht eben doch rechtswidrig sind.


Oskar Kämpfer (SVP) stellt fest, er könne es nicht stehen lassen, wenn der Kommissionspräsident meint, das Bestimmungen aus der Bundesverfassung unwichtig seien. Es kann nicht sein, dass das Stimmrecht des Votanten beschnitten wird, wenn es um eine Abstimmung geht. Darum geht es hier.


Regula Meschberger (SP) erwidert, dass der Landrat, wenn er die Initiative für rechtsgültig erklärt, den Stimmberechtigten ja gerade die Chance gebe, über das ganze Verfahren abzustimmen. Sie sind dort nicht in ihrem Stimmrecht beschnitten, sondern sie entscheiden in vollem Bewusstsein der Folgen. Man muss die von Siro Imber und Oskar Kämpfer gestellten Fragen stellen, aber im Rahmen der materiellen Diskussion. Wenn die Stimmberechtigten dann ja sagen sollten, dann würden sie es im Bewusstsein der angeblichen Einschränkung ihres Stimmrechts tun. Dann erhielte die entsprechende Bestimmung Verfassungsrang und wäre demokratisch legitimiert.


Regierungsrat Isaac Reber (Grüne) stellt fest: Die Initiative sei, wie sie nun einmal sei; man könne sie gut finden oder nicht. Die Regierung hat sich diesbezüglich bereits positioniert, auch das Parlament kann dies tun. Jedenfalls geht es im Moment nur um die formale Rechtsgültigkeit. Wenn Siro Imber in diesem oder jenem Punkt nicht mit der Initiative einverstanden ist, dann kann er sie ja ablehnen, wenn dann inhaltlich über sie abgestimmt wird.


://: Das Eintreten ist unbstritten.


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- Detailberatung


Es gibt keine Wortbegehren.


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- Rückkommen


Es wird kein Rückkommen beantragt.


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- Beschlussfassung


://: Der Landrat erklärt die Verfassungsinitiative «Für die Fusion der Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft» mit 60:24 Stimmen bei 2 Enthaltungen für rechtsgültig. [ Namenliste ]


Für das Protokoll:
Jörg Bertsch, Landeskanzlei



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