Protokoll der Landratssitzung vom 14. Oktober 2010

Nr. 2148

Laut Landratspräsidentin Beatrice Fuchs (SP) ist der Regierungsrat nicht bereit, die Motion entgegenzunehmen.


Regierungsrat Adrian Ballmer (FDP) begründet die ablehnende Haltung mit einer ausführlichen Antwort, weil das Thema schwierig sei.


Die Schweizerische Steuerkonferenz (SSK) ist ein Verein im Sinne von Art. 60 ZGB und besteht seit 1919. Ihr gehören als Mitglieder alle 26 kantonalen Steuerverwaltungen und die eidgenössische Steuerverwaltung an. Immer ein Vorsteher einer kantonalen Steuerverwaltung hat das Präsidium inne. Organe der SSK sind die Mitgliederversammlung, der Vorstand und die Rechnungsrevisoren. Die SSK ist in verschiedene Kommissionen und Arbeitsgruppen gegliedert.


Die SSK unterstützt u.a. die Harmonisierung des Vollzugs im Bereich des Steuerharmonisierungsrechts (horizontale Harmonisierung) und im Bereich der vertikalen Harmonisierung von direkter Bundessteuer und kantonalen Steuern. Dies geschieht durch gemeinsame Erarbeitung von Empfehlungen, die in Form von Kreisschreiben, Richtlinien und Wegleitungen veröffentlicht werden.


Die von der SSK verabschiedeten Empfehlungen - in welcher Form auch immer - sind für die Kantone nicht bindend. Die Kantone sind frei, diese zu übernehmen und die darin enthaltenen Regelungen nachzuvollziehen. So schliesst sich auch der Kanton Basel-Landschaft nicht jeder Empfehlung an: Es besteht z.B. bei der Vermögensbesteuerung des Rückkaufswerts von Rentenversicherung eine andere Praxis, indem ab Beginn der Rentenzahlung entgegen der Empfehlung der SSK kein Rückkaufswert mehr besteuert wird.


Jeder Kanton ist für die rechtlich korrekte Umsetzung der eidgenössischen und kantonalen Steuerordnungen selber verantwortlich. Die SSK hat klarerweise keine gesetzgeberischen Kompetenzen und hat bisher auch nie Erlasse im Sinne eines Gesetzes oder einer Verordnung erlassen. Für die Gesetzgebung ist die Legislative, resp. im Referendumsfall, das Volk zuständig.


Die Empfehlungen der SSK enthalten ausschliesslich abgestimmte Praxisregeln zu geltenden Gesetzesbestimmungen. Empfiehlt die SSK zur einheitlichen Durchführung des Harmonisierungsrechts eine Praxisänderung, ist es Sache der kantonalen Steuerverwaltung - und im Streitfall der Gerichte -, die Vereinbarkeit mit dem Gesetz zu prüfen.


Der Regierungsrat hat für die in der Motion vorgebrachten Argumente ein gewisses Verständnis, ist man doch in der jüngsten Vergangenheit seitens der SSK nicht immer geschickt vorgegangen. Insbesondere muss in Zukunft bei der Erarbeitung von Empfehlungen die Kommunikation verbessert werden, und namentlich die interessierten Wirtschaftsverbände sind früher in den Willensbildungsprozess einzubinden. Der zu Beginn dieses Jahres von den grossen Wirtschaftsverbänden und der SSK getroffene Beschluss, ihren Dialog zu intensivieren, ist ein erster wichtiger Schritt in diese Richtung. Die Umsetzung der Anliegen der Motion würde hingegen über das Ziel hinaus schiessen.


Gemäss dem in der Kantonsverfassung verankerten Gewaltenteilungsprinzip ist der Vollzug von Gesetzen Sache der Exekutive. Daher wäre es ein Einbruch in das Gewaltenteilungsprinzip, wenn der vom Motionär geforderte Genehmigungsvorbehalt eingeführt würde, wonach der Landrat über die Übernahme von nicht verbindlichen Praxisempfehlungen der SSK zu entscheiden hätte. Hinzu kommt, dass auch die Gerichte nicht an die Kreisschreiben der SSK gebunden sind, sondern diese vielmehr frei überprüfen und gegebenenfalls für rechtswidrig erklären können. Damit ist die Rechtskontrolle durch das in der Verfassung vorgesehene Organ sichergestellt.


Es widerspräche der zweckmässigen Aufgabenteilung, wenn der Regierungsrat über die Anwendung von Empfehlungen und Wegleitungen zu entscheiden hätte, die reine Praxisempfehlungen beinhalten. Dies ist Aufgabe der kantonalen Steuerverwaltung als der vom Steuergesetz vorgesehenen Vollzugsbehörde.


Aufgrund des Empfehlungscharakters der Kreisschreiben und der mangelnden Gesetzgebungskompetenz konnte die SSK weder in der Vergangenheit noch wird sie in der Zukunft Entscheide mit Gesetzes- oder Verordnungscharakter fällen. Entsprechend ist es auch nicht notwendig, dem Landrat solche zur Genehmigung zu unterbreiten.


Der Motionär erwähnt die zwei Beispiele, die zu Missstimmung zwischen der SSK und den Wirtschaftsverbänden sowie den Letzteren nahestehenden politischen Parteien geführt haben. Sowohl bei der Einführung des neuen Lohnausweises als auch bei der Neufassung der Wegleitung zur Bewertung von Wertpapieren ohne Kurswert für die Vermögenssteuer wurden die betroffenen Interessenverbände zu wenig einbezogen. Dies ist auch die Meinung des Votanten wie auch der Finanzdirektorenkonferenz. Beide Male ging es aber lediglich um die Umsetzung und Auslegung von steuergesetzlichen Bestimmungen, die vom zuständigen Organ, nämlich vom Gesetzgeber, erlassen wurden. Ob der Gesetzgeber gute Arbeit geleistet hat, ist eine Frage, die der Landrat beantworten darf. Dass die Auslegung von Steuergesetzen nicht immer nur zur Freude aller herauskommt, liegt im Übrigen in der Natur der Sache.


Daneben hat die SSK in den letzten Jahren z.B. folgende Kreisschreiben erlassen:


Gemäss Redner «alles Geschäfte, die sicher nicht Sache des Landrats sind.»


Bei all diesen Kreisschreiben geht es um sehr komplexe steuerliche Fragestellungen; sie dienen als Empfehlung der harmonisierungskonformen Umsetzung des Steuerharmonisierungsrechts und können im Streitfall von den Gerichten überprüft werden. Abgesehen von den eben erwähnten Bedenken bezüglich Gewaltenteilung wäre es völlig unangebracht und unverhältnismässig, solche Praxisempfehlungen vom Regierungsrat oder gar Landrat prüfen zu lassen.


Die SSK berät auf Anfrage auch die Finanzdirektorenkonferenz (FDK) in Fragen des Vollzugs der Steuergesetzgebung, im Vernehmlassungsverfahren zu Steuervorlagen des Bundes und in weiteren steuerrechtlichen Belangen. Sie ist der FDK als solches nicht unterstellt, und die FDK verfügt auch nicht über ein Vetorecht gegenüber der SSK. Hingegen sind die einzelnen kantonalen Mitglieder der SSK, d.h. die Vorsteher der kantonalen Steuerverwaltungen, den jeweiligen kantonalen Finanzdirektoren unterstellt.


Ein Weisungsrecht der FDK gegenüber der SSK wäre angesichts der dargelegten Verantwortlichkeiten und politischen Kontrolle der Kantone sowie der Kontrolle durch die Justiz bis hin zum Bundesgericht auch nicht erforderlich. Der Vorstand der FDK hat sich klar gegen ein Weisungsrecht ausgesprochen.


Der Motionär verlangt auch, dass für Wegleitungen und Kreisschreiben der SSK ein ordentliches Vernehmlassungsverfahren durchzuführen sei. Diese Forderung kann aus rechtlichen Gründen gar nicht umgesetzt werden. Denn sowohl auf Bundes- als auch auf kantonaler Ebene ist der SSK ein formelles Vernehmlassungs- oder Anhörungsverfahren verwehrt, da es sich bei diesem Verein nicht um eine Bundesbehörde handelt.


Als zweiten Punkt verlangt der Motionär bei bestehenden Regelungen zu prüfen, ob diese von Entscheiden der SSK beeinflusst werden. Als Beispiel nennt er § 15 Abs. 2 des Dekrets zum Steuergesetz, der wie folgt lautet:


«Für die Schätzung des Verkehrswerts der nicht regelmässig vor- oder ausserbörslich gehandelten Wertpapiere sind in der Regel die im entsprechenden Kreisschreiben der Schweizerischen Steuerkonferenz aufgestellten Bewertungsrichtlinien anzuwenden.»


Gerade die Formulierung «in der Regel» zeigt auf, dass das genannte Kreisschreiben in unserem Kanton als Empfehlung verstanden wird und bei entsprechender Sachlage davon abgewichen werden kann. Es besteht somit kein Handlungsbedarf, das Dekret zum Steuergesetz zu ändern. Die im Kreisschreiben der SSK aufgestellten Bewertungsrichtlinien führen nämlich in der Regel zu angemessenen und von den betroffenen Personen auch anerkannten Vermögenssteuerwerten. Im Übrigen befinden sich keine weiteren direkten Verweise in der Baselbieter Steuergesetzgebung auf Kreisschreiben der SSK. Das ist weiter nicht verwunderlich, da es sich dabei ja um Auslegungsfragen und Praxisfestlegungen handelt, die für die Kantone nicht verbindlich sind.


Auf eidgenössischer Ebene wurde eine Motion mit gleicher Stossrichtung an den Bundesrat überwiesen. Zu deren Umsetzung hat der Vorstand der FDK folgende Massnahmen beschlossen:


Aus all den genannten Gründen, aber insbesondere unter Berücksichtigung der beschlossenen Massnahmen der FDK, lehnt der Regierungsrat diese Motion ab. Durch die Massnahmen der FDK wird die SSK eingebunden und kontrolliert, so dass die Hauptforderungen der Motion erfüllt sind. Weitere Massnahmen auf kantonaler Ebene sind weder notwendig noch sinnvoll.


Christoph Buser (FDP) hält die lange Begründung, mit welcher nun gegen die Überweisung der Motion argumentiert worden ist, für teilweise sehr gut nachvollziehbar. Es gibt in seinen Augen aber auch Gründe für Überweisung des Vorstosses. Aufgrund der bisher gemachten Erfahrungen wird dieser Vorstoss in mehreren Kantonen eingereicht werden. Nicht irgendwelche Bagatellfälle sind das Thema der Motion, sondern die Empfehlungen und Kreisschreiben, die die Praxis der Steuerverwaltung direkt und wesentlich ändern.


Die Umsetzung von Gesetzen etc. lässt Spielraum zu. Und es wurde richtig erwähnt: Die SSK ist ein Verein - und keine gewählten Personen -, welcher Empfehlungen abgibt. Und diese Empfehlungen fliessen teilweise direkt in Gesetze und Verordnungen ein, wobei hier und jetzt dafür kein Beweis erbracht werden kann. Die SSK hat sich in der Vergangenheit als Exekutiv- und auch Legislativgremium aufgespielt. Sie hat Entscheide getroffen, die unterm Strich Steuerfolgen nach sich gezogen hätten, wenn nicht im Nachhinein Beschlüsse abgeschwächt worden wären - zu erinnern ist an die ersten Überlegungen zum neuen Lohnausweis. Wenn ein Verein Dinge anstossen kann, zu denen die Politik dann nicht Stellung beziehen kann und die dann faktisch und vielleicht unbemerkt zu einer Steuererhöhung führen würden, ist dies eine schlechte Entwicklung. Die Motion will erreichen, dass der Regierungsrat den Umgang mit diesen Empfehlungen transparenter gestaltet, insbesondere bei jenen, die eindeutige Folgen nach sich ziehen.


Weiter sind die Kompetenzen zu entflechten: Ein Verein soll nicht über Empfehlungen direkt Einfluss auf Gesetze haben, indem in einem Erlass auf solche Ratschläge verwiesen wird. Dies soll weiterhin Sache der Kantone bleiben.


Die Eigendynamik der SSK ist zu stoppen. Eine informelle Beratungsfunktion ist gefragt und nicht eine demokratisch nicht legitimierte Gesetzgebung: So etwas würde dem hiesigen Demokratieverständnis diametral entgegenstehen. Insofern ist auch die deutliche Ablehnung des Vorstosses erstaunlich, denn mit der SSK wird dem Regierungsrat ein Instrument in die Hand gegeben, mit welchem die Entwicklungen in der Finanzpolitik nur beschränkt beurteilt werden können. Wäre dies tatsächlich der Fall, bzw. würde die SSK gute Massnahmen vorschlagen, würde dieses Gremium auch nicht bekämpft werden. Aber gerade Steuererhöhungen, wie dies ohne erfolgreichen Widerstand zweimal eingetroffen wäre, müssen politisch diskutiert und gewollt sein und nicht «einfach so durch die Hintertüre» Tatsache werden. Deshalb wird darum gebeten, die Motion zu unterstützen.


Marc Joset (SP) spricht sich namens seiner Fraktion gegen die Motion aus. Das Thema ist vor zwei Jahren in der Finanzkommission eingehend behandelt worden, wobei man von der Steuerverwaltung entsprechend informiert worden ist und diese Aussagen in etwa den eben gemachten Äusserungen von Regierungsrat Adrian Ballmer entsprechen. Damals hat man keinen Handlungsbedarf erkannt.


Mit den Empfehlungen bewegt man sich auf einer informellen Ebene. Und die Steuerverwaltung hat darauf hingewiesen, dass bei mehreren Themen von Wirtschaftsverbänden massiv Druck gemacht worden sei, worauf Kreisschreiben zurückgezogen, bzw. nicht umgesetzt worden sind. Dies ist eben möglich auf der informellen Ebene. Das beweist, dass der Kanton Ermessensspielraum hat: Er muss nicht alles nachvollziehen, wie sich Baselland ja auch z.B. beim Bausparen um Regeln der Steuerharmonisierung «foutiert».


Sabrina Mohn (CVP) betont, dass ihre Fraktion die Problematik erkenne. Es ist störend, dass verwaltungsintern faktische Steuererhöhungen beschlossen werden können. Deshalb unterstützt sie die Motion einstimmig. Die Haltung der Fraktion soll aber nicht als Misstrauensvotum gegenüber der Steuerverwaltung verstanden werden.


Hanspeter Wullschleger (SVP) vermerkt die Unterstützung seiner Fraktion für die Motion. Diese soll überwiesen werden.


Klaus Kirchmayr (Grüne) hat eine gewisse Sympathie für das Anliegen, aber das Mittel sei eindeutig falsch. Das Thema ist mit der Einreichung der Motion und der Diskussion darüber erledigt. Die Sensibilität des Regierungsrats für dieses Thema ist vorhanden. Die FDP wird sich deshalb wohl kaum für eine neue Verordnung aussprechen, die dem Regierungsrat vorschreibt, wie er sich gegenüber einem Verein nicht zu verhalten habe. Die Grünen werden den «unsinnigen» Vorstoss ablehnen, da auf der Exekutivebene wohl sinnvoll gehandelt wird. Zudem wurde das Thema schon mehrfach in der Finanzkommission thematisiert und nachvollziehbar behandelt.


://: Der Landrat überweist die Motion 2009/225 mit 48:28 Stimmen bei 2 Enthaltungen. [ Namenliste ]


Für das Protokoll:
Michael Engesser, Landeskanzlei



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