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Protokoll der Landratssitzung vom 11. November 2010

Nr. 2233

Landratspräsidentin Beatrice Fuchs (SP) erklärt, dass die parlamentarische Initiative direkt an die Finanzkommission zur Überarbeitung überwiesen werden soll.


Regierungsrat Adrian Ballmer (FDP) erklärt, dass der Regierungsrat die parlamentarische Initiative ablehnt. Begründung ist, dass die schweizerische Staats- und Verfassungsordnung im wesentlichen durch vier tragende Grundelemente als verfassungsgestaltende Leitprinzipien geprägt ist: Dem rechtsstaatlichen, dem demokratischen, dem föderalistischen und dem sozialstaatlichen Element. Zum rechtsstaatlichen Element gehören die Gewaltenteilung, die Gesetzmässigkeit der Verwaltung, die Verwaltungs- und Verfassungsgerichtsbarkeit und die Garantien der Rechtsgleichheit und der Freiheitsrechte. Die Kantonsverfassung schreibt in § 4 die Bindung an Recht und Gesetz vor. Der Landrat ist gemäss § 61 der Kantonsverfassung die gesetzgebende Behörde des Kantons, der Regierungsrat ist gemäss § 71 die leitende und oberste vollziehende Behörde. Unter Berücksichtigung der Gesetzmässigkeit der Verwaltung dürfen und sollen Regierung und Verwaltung nur im Rahmen von Recht und Gesetz tätig sein. Die Leistungsseite definiert der Landrat im Gesetz, wobei er alle grundlegenden und wichtigen Bestimmungen festlegt. Ausführende Bestimmungen kann der Landrat in Form von Dekreten erlassen, soweit ihn das Gesetz dazu ausdrücklich ermächtigt. Die Finanzierungsseite definiert der Landrat über Budgetkredite, Verpflichtungskredite und gegebenenfalls mittels Globalbudget. Ein ausserordentliches Element ist der Budgetantrag. Früher gab es ein Budgetrecht mit ausgedehnter quantitativer und qualitativer sowie zeitlicher Spezifikation, dass heisst, die Mittel mussten im Budgetjahr für die spezifische Kontobezeichnung und in der bewilligten Höhe verwendet werden. Der Landrat lockerte das Budgetrecht mit der Möglichkeit der Kreditverschiebung und -übertragung, um den haushälterischen Umgang mit den Mitteln zu fördern und das sogenannte Dezemberfieber zu unterbinden. Das Budgetpostulat greift punktuell aber massiv ins Budget ein und schliesst Kreditverschiebung und -übertragung aus und führt die starre qualitative, quantitative und zeitliche Spezifikation der Mittel wieder ein. Das Erteilen von Leistungsaufträgen an Dienststellen gemäss Dekret zum FHG ist ein Instrument des Gesetzesvollzugs und liegt damit im Kompetenzbereich der Regierung. Eine Leistungsmotion gemäss der parlamentarischen Initiative liegt in der Schnittstelle zwischen legislativer und exekutiver Kompetenz. Je nach Ausprägung der Leistungsmotion und deren Detaillierungsgrad gehört sie noch zur legislativen oder schon zur exekutiven Zuständigkeit. Tatsächlich gibt es Kantone, welche dieses Instrument kennen. Aber die Instrumente auf der Leistungs- und der Finanzierungsseite sind von Kanton zu Kanton unterschiedlich. Sie müssen derart aufeinander abgestimmt sein, dass das System mit der Gesetzgebung, den Budgetanträgen und der Leistungsmotion nicht überdeterminiert wird. Nach Ansicht der Regierung wäre das im Kanton Basel-Landschaft der Fall, weil das heutige System bereits die notwendigen Checks and Balances enthält und durch ein weiteres Element in ein Ungleichgewicht käme. Der Regierungsrat spricht sich aufgrund dieser Erwägungen gegen die parlamentarische Initiative aus und fordert eventualiter bei einem Staatsrechtsprofessor ein Gutachten über die Ausgestaltung in Auftrag zu geben, damit die verschiedenen Instrumente vernünftig aufeinander abgestimmt werden können. Im übrigen muss man beachten, dass daraus nicht eine Trockenübung wird. Globalbudgets gibt es nur bei den Spitälern, zu denen - ohne ein Geheimnis preiszugeben - als Folge des KVG ein Antrag zur Ausgliederung aus der Verwaltung vor der Tür steht. Die Einführung des Instruments wäre somit auf absehbare Zeit ohne praktischen Nutzen.


Peter Schafroth (FDP) gibt bekannt, dass sich die FDP intensiv mit dieser parlamentarischen Initiative befasst hat. Der Landrat ist in verschiedenen Punkten "frustriert" über seine Handlungsmöglichkeiten. Die heutigen Instrumente brauchen viel Zeit. Von einer Intervention bis zu einer Umsetzung können bis zu zwei Jahren verstreichen. Im ganzen Spannungsfeld zwischen Exekutive (und im Hintergrund die starke Verwaltung) und Parlament und Justiz braucht es künftig stärkere Mittel. In einer Trockenübung sieht die FDP-Fraktion aber keinen Sinn. Globalbudgets gibt es eigentlich nur in den Spitälern, welche in die unternehmerische Freiheit entlassen werden sollen. Insofern wird es auch nicht als zweckdienlich gesehen, die parlamentarische Initiative gutzuheissen, die FDP lehnt diese ab.


Klaus Kirchmayr (Grüne) kann einiges, was der Finanzdirektor erläutert hat, nachvollziehen. Tatsächlich ist eine Gefahr, Instrumente auf Vorrat zu definieren. Auch wäre es nicht gut, Instrumente zu schaffen, welche sich gegenseitig konkurrieren und damit ihre Wirkung aufheben. Bei dieser parlamentarischen Initiative trifft das aber nicht zu. Sie verlangt nämlich eine Beschränkung des Instruments auf jene Bereiche mit Globalbudget. Eine Überdeterminierung ist damit nicht gegeben. Globalbudgets machen im Kanton Basel-Landschaft rund 550 Mio. Franken jährlich oder knapp ein Viertel des Budgets aus. Vernachlässigbar sind sie nicht. Die Spitäler sollen zwar ausgegliedert werden. Diese Ausgliederung wird einerseits Kosten für den Kanton verursachen. Die Spitäler müssen zudem kapitalisiert werden. An der Börse kann man nachschauen, was es dafür braucht, gängig sind Sätze von 30-40% des Umsatzes, was in etwa 200 - 300 Mio. Franken ausmacht. Geld, was der Kanton eigentlich nicht hat. Klaus Kirchmayr hegt Zweifel, ob das Parlament zu diesem Schritt bereit wäre, wenn eine Steuererhöhung die Konsequenz wird. Auch das Argument, ausser den Spitälern gäbe es keine Bereiche mit Globalbudgets trifft nicht zu. Entstanden ist die Idee zu diesem Vorstoss im Rahmen der letztjährigen Budgetdebatte, wo über Zehntelstellen in der Archäologie zuerst in der Finanzkommission, dann im Landrat gestritten wurde. Unisono war aber klar, dass die Finanzdiskussion eigentlich auf der falschen Ebene läuft. Die richtige Ebene muss wieder gefunden werden und der Weg dahin ist über eine verstärkte moderne Finanzführung in der Verwaltung, es sollen mehr Globalbudgets geschaffen werden. Andere Kantone haben diesen Schritt vorgemacht, auch einige Gemeinden. Unbefriedigend bleibt, dass bei der Bewilligung von hohen Beträgen für ein Globalbudget nur über komplizierte und langwierige Verfahren auf der Leistungsseite etwas geändert werden kann.


Abschliessend bemerkt Klaus Kirchmayr, dass das Anliegen nicht eine Kopfgeburt seiner Person ist, sondern bereits in anderen Kantonen zur Anwendung gelangt und als bewährt gilt. Deshalb soll auch im Kanton Basel-Landschaft dieser Weg angestossen werden. Dabei muss sorgfältig vorgegangen und das ganze System aufeinander abgestimmt werden. Dem Finanzdirektor sei aber versichert, dass die Finanzkommission und ihre Mitglieder dieses Fingerspitzengefühl aufbringen können. Klaus Kirchmayr bittet um Überweisung.


Marc Joset (SP) verweist auf die Schilderungen von Adrian Ballmer über das geltende System, welches historisch gewachsen ist. Dieses befindet sich an der Grenze der Determinierung, weil man bei der Einführung des New Public Management mit Globalbudget und Leistungsauftrag auf halbem Wege stehen blieb. Anders sieht es bei einigen Gemeinden aus, welche diesen Weg konsequent bis zu Ende beschritten haben und für alle Bereiche Globalbudgets definierten. In dieser Situation macht es Sinn, jährlich bei den Leistungsaufträgen mit strategischer Zielsetzung eingreifen zu können, was auch entsprechende Wirkung auf das Budget hat. Budgetanträge gibt es dann aber keine. Auch gibt es nicht viele Anträge auf Änderung der Leistungsaufträge, weil die Hürde hoch ist. Das Parlament ist zudem damit auch aufgefordert, strategisch zu denken. Was vorliegt ist eine halbwegs befriedigende Lösung, welche Korrekturen, wie von Klaus Kirchmayr dargelegt, erlaubt. Darüber kann diskutiert werden. Die SP-Fraktion spricht sich aber gegen das Instrument der parlamentarischen Initiative aus. Das Thema soll - wenn überhaupt - in einer Vorlage erarbeitet werden, auch wenn der Regierungsrat dafür nicht sehr empfänglich ist. Neben den Spitälern verfügen im übrigen auch Uni und FHNW über Globalbudgets. Immer wieder kommen die Diskussionen auf, dass innerhalb einer solchen Periode von meist vier Jahren Einflussmöglichkeiten bestehen sollten. Die SP-Fraktion lehnt die vorliegende parlamentarische Initiative ab, der Stossrichtung ist sie aber wohlgesinnt. Klaus Kirchmayr wird dazu eingeladen, eine Motion zum gleichen Ziel einzureichen, damit auf einer solchen Basis die Verwaltung sorgfältig eine Vorlage dazu ausarbeiten kann. Hiernach kann auch die Kommission eine fundierte Beratung führen.


Für das Protokoll:
Pascal Andres, Landeskanzlei


Peter Brodbeck (SVP) erwähnt, dass die Finanzkommission der Idee von Klaus Kirchmayr anfänglich sehr wohlwollend gegenübergestanden sei. Man hat sich aber vertieft mit dem Thema auseinander gesetzt. Nicht zuletzt handelt es sich eine Parlamentarische Initiative, die noch viele Fragen, wie sie von Regierungsrat Adrian Ballmer erwähnt worden sind, unbeantwortet zurücklässt. Eines der Probleme ist das vorgeschlagene Instrument der Leistungsmotion selbst, welche allenfalls zu Eingriffen in Kompetenzen des Regierungsrats führen könnte, wie ein Beispiel aus dem Kanton Zürich beweist. Wie vom Regierungsrat deutlich erwähnt, bestehen hierzu rechtsstaatliche Bedenken, welche durch den Vorstoss zu wenig geklärt werden. Mit dem vorgesehenen Instrument könnte nämlich die Glaubwürdigkeit des Landrats als gesetzgebende Behörde und Oberaufsichtsorgan über sämtliche Zweige der kantonalen Verwaltungsorganisation in Mitleidenschaft gezogen werden. Auch könnte mit diesem Instrument je nach Inhalt der jeweiligen Motion die Gewaltentrennung durchbrochen werden, was dann zu Kompetenzstreitigkeiten zwischen Landrat und Regierungsrat und zu unerfreulichen und unergiebigen Diskussionen im Landrat selbst führen könnte.


Deshalb ist die Parlamentarische Initiative so, wie sie derzeit vorliegt, nicht zu unterstützen. Vor einem weiteren Schritt in die vorgeschlagene Richtung müssen die erwähnten Fragen auf der Basis eines politischen Vorstosses anderer Art geklärt werden, um dann allenfalls tatsächlich mit der Baselbieter Gesetzgebung konforme Änderungen vornehmen zu können.


Klaus Kirchmayr (Grüne) erkennt, dass der Landrat eine Gesamtsicht der Fragen zum Thema wünscht und nicht ein einzelnes Instrument einführen will. Die Tendenz, vermehrt mit Globalbudgets zu arbeiten, könnte auf eine gewisse Gegenliebe stossen. Darum zieht er seine Initiative zurück und verweist auf die Motion im selben Sinn, die er einreichen wird.


://: Damit ist die Parlamentarische Initiative 2009/347 zurückgezogen.


Für das Protokoll:
Michael Engesser, Landeskanzlei



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