Protokoll der Landratssitzung vom 27. November 2008

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2008-052 vom 4. März 2008
Vorlage: Finanzkontrollgesetz (1. Lesung)
- Bericht der Finanzkommission vom 13. November 2008
- Beschluss des Landrats am 27. November 2008: < 1. Lesung beendet >

Nr. 873

Kommissionspräsident Marc Joset (SP) berichtet, die Kantonale Finanzkontrolle Basel-Landschaft solle eine moderne gesetzliche Grundlage erhalten. Das neue Gesetz berücksichtigt die nationalen und internationalen Entwicklungen im Revisionswesen und übernimmt die bewährten praktischen Erfahrungen der Finanzkontrolle Basel-Landschaft. Der Unabhängigkeit der Finanzkontrolle wird im Gesetz grosse Bedeutung beigemessen. Um diese Unabhängigkeit weitestgehend zu verwirklichen, soll die Finanzkontrolle neu dem Landrat zugeordnet werden.


Die Stärkung der Unabhängigkeit der Finanzkontrolle und die neue Zuordnung zum Landrat werden von allen Fraktionen begrüsst. Die bisherige Lösung führte zwar aus Sicht der Finanzkommission und der Finanzkontrolle zu keinerlei Konflikten, hatte aber den Nachteil, dass die Finanzkontrolle von aussen als Teil der Finanz- und Kirchendirektion wahrgenommen worden ist.


Durch die neue Zuordnung werden das Parlament und die Finanzkommission stärker in die Verantwortung genommen. Der Landrat wird durch einen Begleitausschuss von vier bis sechs Mitgliedern vertreten. Zudem gehört der Vorsteher oder die Vorsteherin der FKD dem Ausschuss an.


Mit dem neuen Gesetz erhält die Finanzkontrolle ausdrücklich die Kompetenz, Managementprüfungen durchzuführen. Damit soll die Motion der GPK aus dem Jahr 2005 umgesetzt werden, welche die gesetzlichen Voraussetzungen für die Einführung von Managementprüfungen bis auf Direktionsstufe verlangte. Bei der Prüfung von Führungsentscheiden erfasst und beurteilt die Interne Revision, inwiefern geschäftspolitische und führungsmässige Funktionen wahrgenommen und sichergestellt werden. Die Baselbieter Finanzkontrolle hat in ihrer bisherigen Tätigkeit im Rahmen von Projekt- und Systemprüfungen bereits ansatzweise Managementprüfungen durchgeführt. Im Blickfeld stehen die Prozesse und die Systeme der Führung und nicht die Führungsentscheide selbst. Es wird lediglich überprüft, ob die vom Regierungsrat und die vom Landrat gesetzten Vorgaben für die Verwaltungsführung (Ziele, Prozesse, Standards) eingehalten werden.


Die Stärkung der Managementprüfungen zieht keine Aufstockung des Personalbestandes nach sich. Es sind 1 bis 2 eigenständige Managementprüfungen pro Jahr vorgesehen. Die Mehrkosten der neuen Aufgabengewichtung betragen 100'000 Franken jährlich. Dieser Betrag ist für die gezielte Weiterbildung der Mitarbeitenden der Finanzkontrolle und für allfällige externe Unterstützung eingestellt.


Unter dem Titel "Orientierung des Landrates" in § 12 des Gesetzes wird das Einsichtsrecht in die Revisionsberichte der Finanzkontrolle geregelt. Die Finanzkommission hat eingehend darüber diskutiert, wer Einsicht in die Revisionsberichte der Finanzkontrolle erhalten soll. Sie möchte die bisherige - bewährte - Praxis beibehalten. Ergänzt wurde sie durch die Regelung, dass Mitglieder von interparlamentarischen Kommissionen Einsicht erhalten, falls der Bericht ihre Geschäftsbereiche betrifft.


Die Finanzkommission befasste sich auch mit der Entlöhnung des Vorstehers bzw. der Vorsteherin der Finanzkontrolle. Nach Anhörung der Personalchefin des Kantons und in Kenntnis der neuen Vorlage 2008/245 betreffend Änderung des Dekrets zum Personalgesetz, welche die Lohnregelung für den Ombudsman, die Datenschutzaufsichtsstelle und für den Vorsteher bzw. die Vorsteherin der Finanzkontrolle beinhaltet, kam die Finanzkommission zum Schluss, dass eine ausdrückliche Regelung im Finanzkontrollgesetz nicht nötig sei.


Die Finanzkommission beantragt dem Landrat einstimmig mit 11:0 Stimmen,


Ferner beantragt die Finanzkommission, auf die Dekretsänderung gemäss Beilage 5 zur Vorlage Finanzkontrollgesetz zu verzichten, da diese obsolet geworden ist (Ziffer 5 der regierungsrätlichen Anträge).


Ruedi Brassel (SP) betont, bereits im Rahmen der Überweisung des Vorstosses, welcher dem neuen Finanzhaushaltsgesetz zugrunde liegt, sei deutlich gemacht worden, dass es einzig darum gehe, die Unabhängigkeit der Finanzkontrolle zu stärken. Dies nicht auf Verdacht hin, sondern aus Vorsicht und Voraussicht und aus grundsätzlichen Überlegungen zur Optimierung der Gewaltentrennung in unserem Kanton. Mit dem neuen Finanzkontrollgesetz werde ein wichtiger Schritt unternommen, welcher die Finanzkontrolle in eine ihr angemessene Position bringe. Die Unterstellung unter den Landrat gewährleiste die grösstmögliche Unabhängigkeit und stärke die parlamentarische Kontrollfunktion sowie das gute Zusammenspiel zwischen Finanzkontrolle und Landrat. Gleichzeitig werde die Verbindung zur Verwaltung nicht geschwächt. Beim Begleitausschuss handle es sich um ein sinnvolles Instrument und die SP-Fraktion könne dieser Konstruktion sicher zustimmen.


Betreffend Einsicht in die Berichte der Finanzkontrolle ändere sich die bisherige Praxis nicht. Die gute Arbeit der Finanzkontrolle und das gute Einvernehmen zwischen der Finanzkommission und dem Landrat, aber auch der Direktion, werde durch die nun geschaffene, adäquate gesetzliche Grundlage ausgezeichnet.


Seit der Vernehmlassung habe die aktuelle Vorlage einen grossen Wandel durchgemacht. Die Regierung erkannte, dass der mit der Überweisung des bereits erwähnten Vorstosses verbundene Wille des Parlaments breit abgestützt sei. Die Form der Vorlage verdiene nun die Zustimmung der SP-Fraktion, insbesondere die Management-Audits, welche trotz der Vorbehalte der Regierung ein sinnvolles Instrument darstellen. Schon bisher wurden solche Audits immer wieder durchgeführt, es mache jedoch auf jeden Fall Sinn, dafür eine klare rechtliche Grundlage zu schaffen.


Die SP-Fraktion betrachtet auch die Regelung der Löhne als richtig und bittet den Landrat daher, auf die Vorlage einzutreten und den Kommissionsanträgen zuzustimmen.


Peter Brodbeck (SVP) spricht sich seitens der SVP-Fraktion ebenfalls für Eintreten auf das Geschäft aus, welches schliesslich auch auf ein Postulat der SVP-Fraktion ( 2003/234 : Die Finanzkontrolle muss von der Verwaltung unabhängig werden) zurückgeht. Anlässlich der Behandlung des Vorstosses am 6. Mai 2004 äusserte sich Regierungsrat Adrian Ballmer wie folgt dazu: Es bestehe kein Zusammenhang zwischen der nicht sofortigen Erledigung der von der Finanzkommission aufgezeigten Mängel und der administrativen Zuordnung der Finanzkontrolle zur Finanz- und Kirchendirektion. Formal möge dies stimmen, trotzdem sei es sicher positiv, dass der Landrat heute die aktuelle Vorlage beraten könne.


Mit der heutigen Vorlage werde die Finanzkontrolle nicht nur unabhängig, die Vorlage bringe auch sonst einen echten Mehrwert mit sich. Die Aufgaben und Kompetenzen werden sauber aufgelistet, das Einsichtsrecht wird festgeschrieben und ebenso die Managements-Prüfungen. Neu kann die Finanzkontrolle die Finanzkommission informieren, wenn Feststellungen nur zögerlich umgesetzt werden. Die Finanzkontrolle wird neu einen jährlichen Geschäftsbericht erstellen und die Arbeitsqualität und Leistung der Finanzkontrolle wird durch einen Begleitausschuss periodisch überprüft. Es werde eine aussenstehende Revisionsstelle eingesetzt, welche eine jährliche Prüfung der Rechnung der Finanzkontrolle und eine periodische Beurteilung der Arbeitsqualität vornimmt.


Neuland werde insofern betreten, dass die Management-Prüfungen nun im Gesetz verankert werden. Unterscheiden müsse man zwischen Management-Audits und der Internen Revision. Die Management-Prüfungen stellen neu nicht nur einen Teil des Revisionsmandates dar, die Finanzkontrolle kann solche selbständigen Prüfungen in ihrem Programm aufnehmen, was positiv zu werten sei.


Die Regierung selbst steht dieser Neuerung skeptisch gegenüber. Die Finanzkommission und der Begleitausschuss werden auf jeden Fall darauf zu achten haben, dass nicht die Leistung einzelner Mitarbeitender oder gar vom Volk gewählter Behördemitglieder beurteilt werden. Wenn aber der Regierungsrat festhält, die Prüfungen zuhanden des Landrates müssten sich auf die Einhaltung elementarer Führungsgrundsätze beschränken, deren Verletzung sehr schwer wiegt und einem Gesetzesverstoss gleichkäme, zeigt sich Peter Brodbeck mit dieser Interpretation nicht einverstanden. In einer Dienststelle oder einem Projekt können sich durchaus Fehlentwicklungen einschleichen, welche mittels spezieller Managementprüfungen festgestellt und behoben werden können, ohne dass bereits eine Verletzung von Führungsgrundsätzen oder ein Gesetzesverstoss vorliegt.


Beim Rückblick auf die Worte von Regierungsrat Adrian Ballmer zur Überweisung der Motion 2003/234 müsse heute festgestellt werden, dass Schwachpunkte, Missstände und Fehlleistungen mittels Managementprüfungen viel früher hätten festgestellt und behoben werden können, wenn das heute diskutierte Gesetz damals bereits existiert hätte.


Die SVP-Fraktion wird auf das vorliegende Gesetz eintreten und diesem auch zustimmen.


Daniela Schneeberger (FDP) zeigt sich im Namen der FDP-Fraktion mit dem vorliegenden Gesetz mehrheitlich zufrieden, wenn auch nicht begeistert. Sie erachtet die beiden parlamentarischen Vorstösse 2003/234 und 2005/080 damit als erfüllt. Es sei erfreulich, dass es sich um ein schlankes neues Gesetz handle. Dass sich die Finanzkommission für die Beratung genügend Zeit nahm, habe sich ausbezahlt. Dies gehe auch aus dem Antrag der Kommission betreffend Beilage 5 der Vorlage zur Entlöhnung hervor.


Die Bedenken des Finanzdirektors betreffend Unabhängigkeit und Unterstellung unter den Landrat seien verständlich. Die vorgeschlagene Lösung mit dem Begleitausschuss stelle jedoch den nötigen Informationsaustausch sicher, auch wenn damit das Parlament und die Finanzkommission stärker in die Verantwortung genommen werden. Es wird also noch mehr Arbeit auf die Finanzkommission zukommen.


Die FDP-Fraktion kann mehrheitlich mit den Management-Prüfungen leben. Diese sollten grundsätzlich positiv bewertet werden, da sie die Regierung unterstützen und stärken sowie auf dem eingeschlagenen Weg bestätigen können. Die Finanzkontrolle sei sich sehr wohl bewusst, dass es sich hier um einen sensiblen Bereich handle, sie bringe in der Vorlage aber auch klar zum Ausdruck, dass die Prüfung der Führungsprozesse und -systeme Teil der Aufgabe sei, nicht jedoch das Eingreifen in Entscheide. In der FDP sei man der Meinung, dass heute noch nicht genügend Erfahrungen mit den Management-Prüfungen vorliegen. Es müsse daher immer ein Auge darauf gehalten werden, dass diese den Vorstellungen der Regierung entsprechen. Rückmeldungen seien über den Ausschuss immer möglich. Diese könnten je nachdem später auch zu Gesetzesänderungen führen.


Das Weisungsrecht schliesslich sei nicht Aufgabe einer Kontroll- oder Revisionsstelle. Es gehe nicht an, dass die Finanzkontrolle in ihrer Funktion als Kontrollstelle Weisungen erlässt und so möglicherweise Entscheidungen der Regierung vorwegnehmen könnte. Die Streichung des bisherigen Weisungsrechts wird daher unterstützt. Allerdings sei es richtig, Empfehlungen abzugeben und diese auf ihre Umsetzung bzw. Wirkung zu überprüfen. Auch hier stehen das Parlament und der Begleitausschuss in der Pflicht, Druck aufzusetzen, wenn beispielsweise Empfehlungen nicht nachgelebt wird.


Die FDP-Fraktion beantragt Eintreten auf die aktuelle Vorlage und eine Mehrheit wird den Anträgen der Finanzkommission auch zustimmen.


Rita Bachmann (CVP) nimmt vorweg, dass die CVP/ EVP-Fraktion dem neuen Gesetz einstimmig zustimmen werde. Zuhanden des Regierungsrates deponiert sie jedoch die folgende Frage: Weshalb wird der oder die Datenschutzbeauftragte in § 14 Absatz 1 nicht genannt?


Mit der klaren Zuordnung der Finanzkontrolle zum Landrat werde deren Unabhängigkeit weiter verstärkt und bestätigt. Speziell begrüsst wird von der CVP/EVP die neu geschaffene Möglichkeit der Management-Prüfungen. Dazu müssen keine neuen Stellen geschaffen werden, allerdings verursacht der Mehraufwand Kosten in der Höhe von 100'000 Franken. Diese seien gerechtfertigt. Gerade dank einer guten Prüfung der Führungsprozesse und der Führungssysteme können Einsparungen erzielt werden.


Als ebenfalls sinnvoll erachtet die CVP/EVP-Fraktion die Möglichkeit, dass die Finanzkontrolle vorgesetzte Stellen informieren kann, wenn eine Prüfung ergeben sollte, dass die Empfehlungen nicht oder nur unzureichend umgesetzt werden. Dass eine solche Information nicht erst nach dem Abschluss eines Prozesses erfolge, sei eminent wichtig.


In diesem Sinne zeigt sich die CVP/EVP-Fraktion einverstanden mit der aktuellen Vorlage und begrüsst das neue Gesetz.


Klaus Kirchmayr (Grüne) informiert, die Grüne Fraktion unterstütze das neue Gesetz einstimmig und werde folglich darauf eintreten. Es hebe die Unabhängigkeit der Finanzkontrolle auf ein Niveau, welches heutiger Best Practise entspreche und welches unserer Zeit angepasst sei. Generell liege ein gutes und ausgewogenes Gesetz vor, welches Bewährtes bewahre und sinnvoll weiterentwickle (beispielsweise Management-Prüfungen). Speziell erfreut zeigt sich Klaus Kirchmayr über die gute und kooperative Arbeit zwischen Regierung und Finanzkommission, welche zum vorliegenden Entwurf führte. Schon jetzt freuen sich die Grünen auf die Umsetzung des neuen Gesetzes.


Juliana Nufer (FDP) weist als Einzelsprecherin der FDP-Fraktion darauf hin, dass die Revision ein Zusammenspiel zwischen Regierung und Kontrollstelle darstellt. Es gelte, Vernunft walten zu lassen und eine gute Kommunikation zu pflegen. Empfehlungen und ein Aufzeigen von Schwachpunkten durch die Finanzkontrolle seien wichtig, nach wie vor soll aber die Regierung für operative Entscheide verantwortlich bleiben.


Zur Best Practise: Zu viele Kontrollen schaffen eine Misstrauenskultur und umgekehrt schafft eine Misstrauenskultur zu viele Kontrollen. Juliana Nufer fordert die Regierung daher auf, nicht aus Angst vor Fehlern noch ein weiteres internes Audit aufzubauen, sondern Vernunft walten zu lassen.


Landratspräsident Peter Holinger (SVP) stellt unbestrittenes Eintreten auf die Vorlage fest. Der Landrat erklärt sich auch stillschweigend damit einverstanden, auf eine Detailberatung im Rahmen der ersten Lesung zu verzichten.


://: Die erste Lesung des Finanzkontrollgesetzes ist damit beendet.


Marc Joset (SP) kommt zurück auf Rita Bachmanns Frage zu § 14. Er schlägt vor, diese in der Kommission zu besprechen und allenfalls nötige Änderungen in der zweiten Lesung zu beantragen.


Für das Protokoll:
Andrea Maurer, Landeskanzlei



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