Protokoll der Landratssitzung vom 21. September 2006

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2006-147 vom 30. Mai 2006
Vorlage: Abschlussbericht des Projekts Wirkungsorientierte Verwaltungsführung (WoV)
- Bericht der Spezialkommission Parlament und Verwaltung vom 4. August 2006
- Beschluss des Landrats am 21. September 2006 < Kenntnis genommen >


Nr. 1989

Gemäss dem Terminplan der Spezialkommission Parlament und Verwaltung hätte der Landrat heute über zwei Vorlagen debattieren sollen, nämlich über den Abschlussbericht Wirkungsorientierte Verwaltungsführung (WoV) und über den Agenturbericht, erklärt der Präsident der Spezialkommission, Hanspeter Ryser (SVP), einleitend. Leider ist die Abgabe des Agenturberichtes mehrmals verschoben worden, neu auf das 4. Quartal 2006.


In der Meinung, das Parlament nicht allzu lange warten lassen zu wollen, hat die Kommission entgegen ihrer ursprünglichen Absicht nur den Abschlussbericht WoV beraten.


Die Kommission war nicht übermässig begeistert von der Vorlage, da sie nach ihrem Dafürhalten zu wenig selbstkritisch ist. Die kritischen Anmerkungen, die aus der Kommissionsberatung hervorgegangen sind, können dem Kommissionsbericht entnommen werden.


Bei diesem Grossprojekt der Verwaltung konnte das gleiche erlebt werden wie bei jedem anderen Projekt: Zu Beginn braucht es sehr viel Engagement - es ist wichtig, dass alle am gleichen Karren ziehen und ein gemeinsames Ziel vor Augen haben. Das bedingt, dass die nötigen Ressourcen vorhanden sind und dem Projekt die notwendige Priorität eingeräumt wird. Viel davon war leider nicht vorhanden, und so ist das einstige Grossprojekt "New Public Management - heute "Wirkungsorientierte Verwaltungsführung (WoV)" -, von dem man sich so viel erhofft hatte, innerhalb der Verwaltung zu einem roten Tuch geworden, und in der Umsetzung hat es immer stärker geharzt. Die Kommission ist heute der Meinung, dass es an der Zeit ist, das Grossprojekt WoV zu beerdigen bzw. zu beenden und die weitere Arbeit in übersichtlicheren Teilprojekten mit einem absehbaren Zeitrahmen voranzutreiben. Hinzu kommt, dass solche Teilprojekte finanziell besser zu erfassen sind.


In der Vorlage sind externe Kosten für Berater in der Höhe von 395'000 Franken aufgeführt, wobei allen klar sein muss, dass es sich nur um die Spitze des Eisberges handelt. Innerhalb der Verwaltung sind Tausende Stunden angefallen, die nirgends zugeordnet werden können, da es keine Betriebsbuchhaltung und deshalb keine Kostenstelle für dieses Projekt gegeben hat. Die Kommission ist zum Schluss gekommen, dass es keinen Sinn macht, die verwaltungsinternen Kosten hochzurechnen, da die Genauigkeit bestimmt zu wünschen übrig liesse; ohne genaue Daten würde jede Angabe auf subjektiven Annahmen, abhängig vom Schätzer und dessen Haltung gegenüber WoV, beruhen.


Leider gibt die Vorlage nicht Auskunft darüber, wie viel Stellen im Kanton aufgrund des WoV-Projektes und der Teilprojekte neu geschaffen worden sind. Die Kommission ist aber der Meinung, dass das Projekt viele Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Verwaltung dazu gebracht hat, ihre Aufgabe zu hinterfragen und nach Optimierungen zu suchen, was ja ein zentrales Anliegen der Wirkungsorientierung ist.


WoV wird den Landrat auch über den Abschlussbericht hinaus beschäftigen, beispielsweise bei Teilprojekten oder bei den Globalbudgets der Spitäler. Die Teilprojekte und ihre Umsetzung zu begleiten, wird mit Sicherheit eine Aufgabe der ständigen Kommission, der GPK, sein; deren Präsident war übrigens auch Mitglied der Kommission Parlament und Verwaltung, worüber sich Hanspeter Ryser sehr froh zeigt.


Die Spezialkommission Parlament und Verwaltung beantragt dem Landrat einstimmig, den Bericht zur Kenntnis zu nehmen und vier Postulate in diesem Zusammenhang abzuschreiben.


Fraktionssprecher Ruedi Brassel (SP) nimmt den Ausdruck "beerdigen" auf, den sein Vorredner im Zusammenhang mit dem WoV-Projekt verwendet hat: Bei einer Beerdigung ist in der Regel Trauer und Betretenheit angesagt - Betreten ist die Kommission tatsächlich, vor allem aber ist eine grosse Ernüchterung festzustellen.


WoV ist seinerzeit als Allheilmittel gegen verstaubtes Beamtentum angepriesen worden - sehr vielen Mitarbeitenden der Verwaltung wurde Unrecht getan, indem deren Effizienz und Leistungsbereitschaft unterschätzt wurden und Vorurteilen Glauben geschenkt wurde. Das war mitunter ein Grund, warum die Worthülse "WoV", die nun beerdigt wird, in der Verwaltung häufig nicht auf sehr gute Resonanz gestossen ist. Umso wichtiger ist es vor diesem Hintergrund - darauf geht der Bericht der Regierung überhaupt nicht ein - die Situation in der Verwaltung zu erheben, wie es ein entsprechendes Postulat von Marc Joset fordert.


Die herrschende Ernüchterung gibt denen Recht, die dem WoV-Projekt mit Skepsis begegnet sind und die darauf hingewiesen haben, dass es in mancher Hinsicht "des Kaiser neuen Kleidern" ähnlich sei. Heute bleibt wenig von WoV sichtbar - der vermeintliche Kaiser hat sich als geringfügig herausgestellt. Es bleibt das Instrument der Leistungsaufträge, welche dort, wo sie sich bewährt haben, auch weitergeführt werden. Das ist sinnvoll, allerdings wird in diesem Zusammenhang auch eine gewisse Rhetorik zu hinterfragen sein, die sich zum Teil wenig dazu eignet, die konkrete Arbeit und die Aufgaben der Verwaltung zu beschreiben.


Im Bericht fehlt eine solide Bilanz des Erreichten und vor allem des Verpassten. Die Erfolge sind relativ mager, und man mag zu sagen geneigt sein "Ausser Spesen nichts gewesen" - das geht aber schlecht, da man die Spesen nicht kennt. Auf eine Kostenerhebung, wie sie eigentlich dem betriebswirtschaftlichen Anspruch von WoV entsprochen hätte, wurde von vornherein verzichtet, was nicht für die konzeptuelle Klarheit und Konsistenz des Projektes und auch nicht für die Art und Weise, wie das Projektmanagement aufgegleist wurde, spricht.


Es wurde ein pragmatischer Ansatz gewählt, indem nicht von Anfang an ein Haufen Geld in das Projekt gesteckt wurde; gleichzeitig bedeutete dieser Ansatz auch, dass Leute mit dem Projektmanagement betraut wurden, die bereits in anderen Projekten engagiert waren. Doppelbesetzungen wurden also in Kauf genommen und sogar gefördert, so dass die Dynamik und Energie, die für ein solches Projekt erforderlich sind, nicht gewährleistet waren. Ruedi Brassel verweist darauf, dass diese Problematik schon zur Genüge im Zusammenhang mit der PUK EDV zur Kenntnis genommen werden musste; auch dort wurde es versäumt, adäquate Ressourcen bereitzustellen, was sich nun auch bei WoV als Pferdefuss der Projektkonzeption erwiesen hat.


Die Umstellung einer Verwaltungskultur im Rahmen einer Sparvorlage kann nicht funktionieren, was sich einmal mehr eindrücklich bestätigt hat.


Zu den Kommissionsanträgen erklärt Ruedi Brassel, dass die SP-Fraktion den Bericht selbstverständlich zur Kenntnis nehme, aber beantrage, das Postulat von Roland Plattner vom 10. Februar 2000 betreffend WoV und Ethik - ein Personalleitbild für die kantonale Verwaltung (2000/036 ) nicht abzuschreiben. Ein solches Leitbild ist nach Meinung der Fraktion nach wie vor sinnvoll, denn damit wird nach innen aufgezeigt, wie mit Personal umzugehen ist und welche Vorstellungen für die gesamte Verwaltung verbindlich sind. Mit den übrigen Abschreibungen ist die Fraktion einverstanden.


Karl Willimann (SVP) erklärt, jetzt nicht nur als Fraktionssprecher, sondern auch als ehemaliger WoV-Geschädigter zu reden [Heiterkeit] - sein Vorredner habe ihm allerdings schon etlichen Wind aus den Segeln genommen.


In Gedanken hat Karl Willimann die Vorlage mit der Überschrift "Von der Euphorie zur Ernüchterung, zum Debakel, zum Staatsbegräbnis" versehen. Der Vorlage muss attestiert werden, dass sie von Künstlern geschrieben worden ist [Heiterkeit] : Wenn ein derartiger Flop mit Worthülsen aus Zuckerwatte als Erfolg beschrieben werden kann, dann ist das wirklich eine Leistung.


Der Kommissionsbericht kommt der Wahrheit und der Realität schon um etliches näher. Allerdings bleibt nach Karl Willimanns Dafürhalten vieles im Bericht unerwähnt bleibt, worauf er nun - stellvertretend für viele Mitarbeitende der Staatsverwaltung - eingehen möchte. Er merkt an, dass die leitenden Funktionäre - Finanzverwalter und Regierungsrat - nicht mehr in ihrem Amt seien und die heutigen Amtsinhaber sich also bei diesem Geschäft zurücklehnen könnten.


1994 wurde die Übung, in einer Euphorie der Finanzverwaltung, gestartet. In wöchentlichen Bulletins wurde der Verwaltung die neue Heilslehre "New Public Management" verkündet. Kritiker, die geltend machten, dass nicht alles nach der reinen Lehre funktioniere, sind vom Finanzverwalter diffamiert und in der Zeitung öffentlich als "Betonköpfe" gebrandmarkt worden.


In der Verwaltung war nicht von Anfang an eine Abwehrhaltung vorhanden - die Ablehnung kam erst mit der Ernüchterung, als sich gezeigt hat, dass beim neuen Rechnungswesen die Software nicht funktionierte, die Ausbildung des Buchhaltungspersonals mangelhaft war und zusätzliche Controller eingestellt werden mussten, damit die Software CS/2 überhaupt angewandt werden konnte, ferner funktionierte das neue Lohnprogramm nicht wie erwünscht, die Software für die Ausführung und die Kontrolle der Leistungsauftäge, nämlich die Zuordnung zu den Produktegruppen, war nicht vorhanden - jeder musste sich mit Excel-Tabellen selbst behelfen, und Projekto ist erst seit wenigen Jahren eingeführt.


1998 hätte gemäss Landratsbeschluss das Projekt "NRW" nach "WoV" abgeschlossen werden sollen - damals aber funktionierte die Finanzbuchhaltung noch nicht richtig, ganz zu schweigen von der Betriebsbuchhaltung.


Das Debakel nahm seinen Lauf, als die Probleme so offensichtlich waren, dass sie nicht mehr unter dem Deckel gehalten werden konnten. Der Landrat setzte in der Folge die PUK Informatik ein. Überlegungen zur Aufhebung des Stellenplans wurden angestellt, die - anders als geplant - nicht zu einer schlanken Verwaltung geführt hatte. Das Gegenteil war der Fall: Die Steuerung der Stellen über das Budget hatte dazu geführt, dass die Stellenzahl sich explosionsartig erhöhte. Nebenbei: Parallel zu diesen Schwierigkeiten sind die vormals euphorischen Bulletins nicht mehr wöchentlich, sondern nur noch monatlich und später gar nicht mehr erschienen.


Karl Willimann findet es erstaunlich, dass die Finanzverwaltung, welche für den Finanzhaushalt zuständig ist, bei einem so grossen Projekt nicht einmal eine Buchhaltung geführt hat. Die Kosten von knapp 400'000 Franken für Expertenhonorare treiben ihm die Tränen in die Augen, ebenso die Kosten für Reparaturarbeiten bei der Software CS/2, welche er mit mehreren Millionen Franken beziffert. Zudem sind aufgrund der ungenügenden Applikationen teure Neubeschaffungen nötig, bemerkt er mit Hinweis auf das Projekt ERP. lhn wundert, dass im Abschlussbericht nichts darüber steht - letztlich war das Einsetzen der PUK Informatik die direkte Auswirkung dieser Probleme.


Ferner war die Dezentralisierung der kantonalen Informatik kein, wie in Punkt 6.1 des Abschlussberichtes festgehalten, WoV-Projekt. Vielmehr ist diese 1993/94 innert 6 Monaten über die Bühne gegangen, wie Karl Willimann weiss, war er doch selbst dafür zuständig.


Noch ein sehr ernsthaftes Wort zur Betriebsbuchhaltung (Bebu): Tausende Mitarbeiterinnen und -mitarbeiter weisen ihre Arbeit viertelstundenweise den sogenannten Produktegruppen zu. Das ist dann vernünftig, wenn aufgrund der Zuweisung Rechnung gestellt wird oder eine Abrechnung erfolgt. Eines der WoV-Hauptziele war es, die Erfassung der Produktegruppen so zu gestalten, dass die Dienststellen ihre Arbeit gegenseitig verrechnen können. Offenbar findet die gegenseitige Verrechnung aber nicht oder nur begrenzt statt, weshalb Karl Willimann der Meinung ist, dass die Verwaltung auf diesen grossen Zuordnungsaufwand verzichten soll.


Letztlich trauert in der Verwaltung kaum jemand WoV nach - der Berg hat eine kleine Maus geboren. Die SVP stimmt dem Staatsbegräbnis zu und nimmt den Abschlussbericht zur Kenntnis.


Auch die FDP nehme Kenntnis von diesem Bericht, und auch deren Begeisterung halte sich in Grenzen, gibt Dieter Schenk (FDP) bekannt. Das zehnjährige Grosswerk wird nicht mit einem fulminanten Feuerwerk beendet, sondern es erlöscht ein schwaches Flämmchen.


Die WoV ist mit dem hochgesteckten Ziel einer effizienten, schlanken und bürgerfreundlichen Verwaltung gestartet. Sie führte zu neuen Führungsinstrumenten wie Leistungsaufträgen mit messbaren Zielen und Gesamtkrediten. Der Start des Projektes war nicht optimal und löste eher Ängste aus; teilweise sind Chefbeamte dem Projekt kritisch bis ablehnend gegenüber gestanden, und auch in der Regierung ist nicht überall Herzblut geflossen. Mit dem Neustart 2001 hätten die Direktionen und Direktionssekretariate enger in den Prozess eingebunden werden sollen, was aber nicht gelungen ist.


Im Nachhinein, so Dieter Schenk weiter, sei man immer gescheiter, und es sei müssig, über Fehler und Schuldige zu reden. Die Regierung ist in der Verantwortung, die guten Elemente herauszupicken und weiterzuentwickeln; statt mit einem Grossprojekt soll sie mit kleineren und überschaubaren Einzelprojekten, die innert nützlicher Frist abgeschlossen werden können, weitermachen.


Für Dieter Schenk ist der Kulturwandel in der Verwaltung wichtig und auch bereits spürbar. Der Bürger soll spüren, dass er in der Verwaltung als Kunde und nicht als lästiger Störenfried wahrgenommen wird. Die FDP erwartet denn auch, dass überall dort, wo Dienstleistungen des Staates nach aussen verrechnet werden, eine Betriebsbuchhaltung geführt wird.


Die Fraktion unterstützt alle Anträge der Kommission. Noch ein Wort zum Postulat der FDP betreffend Strukturreform in der Verwaltung ( 2005/027 ): Der im Zusammenhang mit GAP eingereichte Vorstoss ist nicht erfüllt und kann wohl auch nicht innert nützlicher Frist erfüllt werden - er soll als Dauerauftrag verstanden werden. Die FDP ist mit der Abschreibung einverstanden und zieht es vor, allenfalls später einen konkreten Vorstoss im Landrat einzureichen.


Remo Franz (CVP) erklärt, beim Lesen des Abschlussberichtes und des Kommissionsberichtes sei nicht klar, ob es Grund zur Freude gebe, und wenn ja, worüber man sich freuen solle - über die Ergebnisse der rund zehnjährigen WoV-Arbeiten oder über den Schlussstrich, der heute gezogen werden soll.


Nach dem Motto "Der Weg ist das Ziel" muss heute festgestellt werden, dass die Erwartungen, die mit New Public Management oder Wirkungsorientierter Verwaltungsführung verknüpft waren, zu hoch waren. Die Auseinander-setzung mit neuen Führungsinstrumenten, das Ausarbeiten von Leistungsaufträgen, die Möglichkeit von Kreditverschiebungen und einzelnen Verantwortlichkeiten, die Dezentralisierung, etwa im Personalbereich, etc. haben zwar durchaus etwas in Bewegung gesetzt, letztlich aber fehlen die klaren, überzeugenden und vor allem messbaren Erfolge. Der regierungsrätliche Bericht spricht von beträchtlichen Erfolgen, die nachgewiesen werden können - sucht man in den einzelnen Teilen des Berichtes nach diesen Erfolgen, macht sich eine beträchtliche Ernüchterung breit.


Dem WoV-Ziel einer effizienten, prozessorientierten und schlanken Verwaltung widerspricht die Aufwandentwicklung der letzten fünf Jahre, namentlich im Personalbereich. Diese nicht unbedingt erfreuliche Entwicklung ist im Zusammenhang mit der Dezentralisierung im Personalbereich zu sehen. Seit einiger Zeit ist zwar von Personalcontrolling die Rede, greifbare Resultate fehlen aber nach wie vor; hier ist dringender Handlungsbedarf gegeben. Ähnliches lässt sich auch über den Informatikbereich sagen.


Unser Kanton habe zwar fünf Regierungsräte, aber keine Regierung - oder etwas weniger hart ausgedrückt - es fehle ein ausgeprägtes spür- und hörbares Konzerndenken, fasst Remo Franz das Problem aus seiner Sicht bewusst pointiert zusammen. Das möge systembedingt sein, da das Regierungspräsidium jedes Jahr wechsle, aber die Eigendynamik der einzelnen Direktionen sei eindeutig viel zu stark.


Zurück zum WoV-Bericht: Es ist wichtig, dass neben einzelnen, zum Teil bereits bestehenden Baustellen wie Globalbudgets für Spitäler und Controlling-Instrumente im Personalbereich das Grundanliegen von WoV - nämlich eine effiziente, schlanke und bürgerfreundliche Verwaltung - weiterverfolgt wird.


Die CVP/EVP-Fraktion nimmt vom Bericht Kenntnis und befürwortet die Abschreibung der entsprechenden Vorstösse.


"Sind wir an einer Beerdigung?" fragt Regierungsrat Adrian Ballmer (FDP) einleitend; er glaube es nicht, denn an einer Beerdigung werde viel mehr gelobt und persönliche Abrechnungen würden als unfein gelten [Heiterkeit] . "Sind wir ernüchtert?", fragt der Regierungsrat weiter. Wenn ja, könne es auch daran liegen, dass die Erwartungen unrealistisch waren. WoV ist keine eierlegende Wollmilchsau, wird aber offenbar gerne so dargestellt, um das Projekt nachher umso mehr verreissen zu können. WoV wird überhaupt gerne für alles, das irgend jemand nicht gut findet, verantwortlich gemacht. Das sei ziemlich billig, aber menschlich, was bereits in der Bibel nachgelesen könne, weiss der Regierungsrat.


An der Begeisterung für WoV Mitte der 90-er Jahre war das Parlament auch beteiligt, wobei Adrian Ballmer sich ebenfalls einschliesst - auch er sei damals dabei gewesen und habe sich von WoV viel versprochen.


Bei aller Kritik, welche die Regierung entgegenzunehmen bereit ist, bittet er den Landrat um Nüchternheit und Besonnenheit.


Mit WoV konnte, wie auch dem Abschlussbericht zu entnehmen ist, einiges erreicht werden; selbstverständlich gibt es auch noch einiges zu tun. WoV als Kürzel ist zwar diskriminiert worden, nicht aber das Ziel der Wirkungsorientierung - es ist ein wichtiges Ziel, das nach wie vor Gültigkeit hat.


In anderem Zusammenhang wurde bereits darauf hingewiesen, dass in unserem Kanton häufig nach "Modell Lama" - Lösung des armen Mannes - vorgegangen wird; alles soll möglich kostengünstig sein, und so werden manchmal zu wenig Ressourcen zur Verfügung gestellt. Die Diskussion um das Rechnungswesen und um Espresso wurde zur Genüge geführt und muss nicht nochmals aufgenommen werden.


Das Baselbiet habe eine sehr gute und effiziente Verwaltung, betont Adrian Ballmer. Selbstverständlich gibt es auch Beispiele, wo dies nicht der Fall ist, aber man muss weit suchen, bis sich eine Verwaltung finden lässt, die gleich schlank und effizient wie die unsere ist.


Natürlich hat auch unsere Verwaltung die Tendenz - hier gibt Adrian Ballmer seinem Vorredner R. Franz Recht - Fett anzusetzen, und darauf ist ein besonderes Augenmerk zu richten. Die Verwaltung mit ihren vielen äusserst fähigen Mitarbeitenden aber ist gut und darf im Übrigen auch einmal laut und deutlich - und nicht nur im Kleingedruckten der GPK - ein Lob zu hören bekommen.


Die Wirkungsorientierte Verwaltungsführung war nie eine Sparvorlage. Vielmehr ging es darum, den Kunden ins Zentrum zu rücken und die Arbeit der Verwaltung darauf auszurichten, dass sie den Kunden einen Mehrwert bringt.


In einem solchen Projekt sind die Veränderung der Kultur und des Bewusstseins das schwierigste überhaupt. Hier ist nach Dafürhalten Adrian Ballmers einiges in Bewegung gekommen, obwohl es sicherlich Beispiele von irgend welchen Fossilien gibt, bei denen das Beamtendenken noch immer vorhanden ist.


Das Projekt war zu gross aufgezogen, wie festgestellt werden musste. Deshalb ist die Strategie richtig, nur noch Einzelprojekte durchzuführen, die in der Frist und der Zielsetzung überschaubar sind.


Regierungsrat Ballmer bittet den Landrat, den Bericht zur Kenntnis zu nehmen.


Keine weiteren Wortbegehren.


://: Der Landrat nimmt mit 72 : 0 Stimmen bei 2 Enthaltungen den Abschlussbericht WoV (Vorlage 2006/147) zur Kenntnis.


Abschreibungsanträge

Die Abschreibung des Postulates von Roland Plattner vom 10. Februar 2000 betreffend WoV und Ethik - ein Personalleitbild für die kantonale Verwaltung ( 2000/036 ) ist offenbar umstritten, weshalb darüber abgestimmt wird.


://: Der Landrat stimmt der Abschreibung des Postulates (2000/036) 49 : 24 Stimmen bei 2 Enthaltungen zu.



Übrige Abschreibungsanträge (gemäss Punkten 3 bis 5 des Kommissionsberichtes)


Keine Wortbegehren.


://: Der Landrat schreibt stillschweigend die folgenden Vorstösse ab:


2001/228 ; Postulat der FDP vom 20. September 2001 betreffend Effiziente Prozesse in der kantonalen Verwaltung


2004/312 ; Motion der SVP-Fraktion vom 8. Dezember 2004 betreffend Abschluss des Projektes zur Einführung der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung (als Postulat überwiesen)


2005/027 ; Postulat der FDP-Fraktion vom 20. Januar 2005 betreffend Strukturreform der Verwaltung


Für das Protokoll:
Barbara Imwinkelried, Landeskanzlei


Die Landratspräsidentin schliesst die Vormittagssitzung mit dem Hinweis auf die um 13.45 Uhr stattfindende Bürositzung und wünscht allen einen guten Appetit.

Für das Protokoll:
Barbara Imwinkelried, Landeskanzlei


Ende der Vormittagssitzung: 12.00 Uhr


Fortsetzung

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