Protokoll der Landratssitzung vom 4. September 2003

Nr. 44


8 2003/033


Berichte des Regierungsrates vom 28. Januar 2003 und der Justiz- und Polizeikommission vom 30. Juni 2003: Gesetz über die Archivierung (Archivierungsgesetz); Antrag auf Rückweisung


Kommissionspräsidentin Regula Meschberger informiert, dass sich Claude Janiak im März 1997 mit einer Motion im Landrat durchsetzen konnte, welche ein Archivierungsgesetz verlangte. Ein solches Gesetz sei notwendig, weil die Bestimmungen über die Archivierung im Moment in erster Linie in der Verordnung über die Besorgung und Benützung des Staatsarchivs und weiteren Verordnungen enthalten seien, ein einheitliches Gesetz hingegen bestehe nicht.


Der Verlauf der Behandlung der entsprechenden Vorlage, welche an die Justiz- und Polizeikommission überwiesen wurde, verlief dann eher unüblich. Nachdem ohne Gegenstimme Eintreten auf die Vorlage beschlossen worden war, verlangte die Kommission zuerst den Verordnungsentwurf und begann daraufhin mit der ersten Lesung des Gesetzes. Während der ersten Lesung wurde ein Rückkommensantrag zum Eintretensentscheid gestellt. Aus verfahrensökonomischen Gründen beschloss die Kommission jedoch, die erste Lesung zu Ende zu führen.


Nach Abschluss der ersten Lesung in der Kommission wurde der Nichteintretensantrag daraufhin klar abgelehnt, dafür jedoch wurde ein Rückweisungsantrag an die Regierung mit 8:5 Stimmen angenommen.


In der Kommission wurde über zwei verschiedene Rückweisungsanträge abgestimmt. Einer der Rückweisungsanträge verlangte einen klaren Verzicht auf ein eigenes Archivierungsgesetz. Es herrschte die Meinung vor, dass Regelungen im Zusammenhang mit der Archivierung, welche einer gesetzlichen Grundlage bedürfen, ins Datenschutzgesetz aufgenommen werden sollten.


Der zweite Rückweisungsantrag richtete sich nicht grundsätzlich gegen ein Archivierungsgesetz, sondern gegen den vorliegenden Entwurf. Man ging davon aus, dass dieser zu Mehrkosten führen werde, weil die Aufbereitung der Akten aufwändiger würde als bisher. Zudem wurde angemerkt, dass die Schnittstellen zwischen dem Gesetz und der Verordnung und dem Gesetz und anderen Erlassen genauer definiert werden müssten.


In der Endabstimmung in der Kommission obsiegte der zweite Rückweisungsantrag gegenüber dem ersten und die Kommission beantragt nun, wie oben erwähnt, mit 8:5 Stimmen, den Gesetzesentwurf zur Überarbeitung an den Regierungsrat zurückzuweisen.


Ruedi Brassel könnte sich vorstellen, dass sich ein Historiker oder eine Historikerin in einigen Jahrzehnten einmal in die Akten zur Ausarbeitung des Archivierungsgesetzes vertiefen und nur noch den Kopf schütteln werde. Seiner Meinung nach seien während der Beratung des vorliegenden Geschäfts in der Justiz- und Polizeikommission absurde Kapriolen vollzogen worden, denn Eintreten auf die Vorlage war in der Kommission unbestritten und in der Vernehmlassung würdigten diejenigen Parteien, welche das Gesetz nun als nicht brauchbar betrachten, dieses durchaus.


Das aktuelle Geschäft geht auf eine Motion von Claude Janiak zurück, denn gesamtschweizerisch wurde erkannt, dass die gesetzlichen Grundlagen für die Archivierung verbessert oder - wie im Baselbiet - erst geschaffen werden müssen. Die Archivierung stelle einen zentralen Bestandteil staatlicher Tätigkeit dar, denn durch die Aufbewahrung von Akten müsse die Rechtssicherheit und Nachvollziehbarkeit staatlichen Handelns gewährleistet sein. Solche zentralen Punkte können nicht in einem Datenschutzgesetz geregelt werden. Zudem habe sich der Landrat seinerzeit klar hinter die Motion Janiak gestellt und es sei unbestritten, dass eine gesetzliche Grundlage für die Archivierung, wie sie auch in den übrigen Kantonen der Schweiz und beim Bund bestehe, unabdingbar sei.


Nach der ersten Lesung in der Kommission hatte der vorliegende Gesetzesentwurf einige Verbesserungen erfahren und der Vorwurf der Nicht-Praktikabilität ist nach Ruedi Brassels Ansicht haltlos. Im Gesetzesentwurf werde nichts anderes als die bereits heute bestehende Praxis in der Archivierung festgelegt, für welche bisher die nötige gesetzliche Grundlage fehlt. Die gegen das Gesetz vorgebrachten Einwände seien inhaltlich substanzlos, denn es wurde nicht klar, mit welchem konkreten Auftrag das Gesetz an den Regierungsrat zurückgewiesen werden soll.


Das Argument, die Kosten für die Archivierung könnten mit dem neuen Gesetz steigen, sei Spekulation und verkenne den wesentlichen Punkt des Archivierungsgesetzes, welches erreichen wolle, dass die Archivierungsbemühungen von Anfang an in die staatliche Tätigkeit eingebracht werden. Der gesamte Aktenführungsprozess soll also effizienter und geradliniger gestaltet werden, so dass auch die Übernahme der Akten ins Staatsarchiv weniger arbeitsaufwändig ausfällt. Das Archivierungsgesetz biete demnach sogar die Grundlage für mögliche Einsparungen.


Selbstverständlich wird das neue Gesetz die Archivierung nicht in erster Linie billiger machen, jedoch besteht die Möglichkeit dazu. Ausserdem steigt der Archivierungsaufwand nicht wegen einem neuen Gesetz, sondern wegen der generellen Zunahme des Aktenbergs und dem vermehrten Gebrauch elektronischer Medien, welcher immer neue Anforderungen an die Aktenführung und -aufbewahrung stellt.


Weil der Entwurf zum Archivierungsgesetz eine sehr klare Organisation der Archivierung vorsieht, spricht sich die SP-Fraktion dafür aus, das Geschäft nicht an die Regierung zurückzuweisen, sondern an die Kommission zur zweiten Lesung.


Dieter Völlmin stellt fest, während der Beratung einer Vorlage dürfe man auch schlauer werden. Für ihn ist es Bestandteil der Kommissionsarbeit, sich in eine Materie zu vertiefen und im Verlaufe der Behandlung allenfalls zu einem anderen Schluss als zu Beginn zu kommen. Die SVP-Fraktion spreche sich nicht grundsätzlich gegen ein Archivierungsgesetz aus, jedoch kann sie den vorliegenden Entwurf nicht unterstützen. Gegen das hier diskutierte Gesetz sprechen drei Punkte:


Die SVP-Fraktion vertritt klar die Meinung, dass das Archivierungswesen einer gesetzlichen Grundlage bedürfe, weshalb sie sich für Eintreten auf die aktuelle Vorlage ausspreche.


In § 4 des Entwurfs werden die rechtlichen Grundlagen für Vorschriften über die Aktenführung festgehalten. Der Gesetzesentwurf selbst stammt vom Januar 2003, während die Verordnung über die Aktenführung bereits einen Monat früher in Kraft gesetzt wurde. Mit diesem Vorgehen zeigt Dieter Völlmin Mühe, denn es gehe nicht an, eine Verordnung vor dem Gesetzesentwurf zu erlassen. Dieses Vorgehen beweise insbesondere wenig Respekt vor dem Gesetzgeber.


Zum Vorwurf des Perfektionismus: Laut Definition sind folgende Unterlagen archivwürdig: authentische rechtlich, politisch, wirtschaftlich, sozial, historisch oder kulturell relevante Unterlagen (§ 3 Absatz 2). Es sei schwierig, irgendetwas zu finden, was nicht unter diese Definition falle. Laut § 6 müssen die Kantonsangestellten alle archivwürdigen Unterlagen nach den Anweisungen des Staatsarchivs aufarbeiten. Zudem müssen alle Unterlagen laut Verordnung vollständig und verlässlich registriert werden, laut Definition gehören dazu auch e-Mails. Dies bedeutet, dass viele Mitarbeitende der Verwaltung einen erheblichen Teil ihrer Arbeitszeit für die Aktenführung verwenden müssen, was zu grossen Kosten führt. Die SVP-Fraktion möchte jedoch nur Gesetze erlassen, von deren Sinn und Vollziehbarkeit sie überzeugt ist.


Damit leitet Dieter Völlmin zum Thema der Finanzen über. Bekanntlich müssen Vorlagen Auskünfte über finanzielle Auswirkungen erteilen, was hier nicht unbedingt der Fall sei. Es werden keine Beträge genannt, Ziffer 2.2 Seite 4 der Vorlage sagt lediglich, dass durch die vorgeschlagenen Massnahmen "ein gewisser Spielraum, was die jeweilige "Eingriffstiefe" anbelangt" bleibe. "Personeller oder finanzieller Mehrbedarf ist nicht a priori vorauszusehen. Er würde in jedem Fall nur begründet und über den normalen Budgetweg beantragt, also von Fall zu Fall zu beurteilen sein." Die effektiven Mehrkosten, welche durch das Archivierungsgesetz ausgelöst werden, würden dem Landrat also nicht vorgelegt. Dieter Völlmin befürchtet jedoch bei sämtlichen Dienststellen im Budget eine Position, welche durch den Mehraufwand infolge der Archivierung ausgelöst würde. Die SVP-Fraktion sei nicht bereit, im Bezug auf die Finanzen mit der aktuellen Vorlage die Katze im Sack zu kaufen.


Die Feststellung, das Gesetz vertrete eine einseitige Optik, sei nicht als Vorwurf an die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Staatsarchivs zu verstehen. Trotzdem sollte eine gute Gesetzgebung auf ein Gleichgewicht zwischen den verschiedenen Seiten abzielen, was dann gewährleistet werde, wenn eine Gesetzgebung in einer Direktion mit den entsprechenden Profis ausgearbeitet werde. Im vorliegenden Fall zeigt sich laut Dieter Völlmin eindeutig, dass der Gesetzesentwurf vom Staatsarchiv ausgearbeitet wurde, was korrigiert werden müsse.


Dieter Völlmin denkt, es seien bereits genügend Äusserungen gemacht worden, wie man sich einen revidierten Gesetzesentwurf vorstelle. Es könne jedoch nicht Aufgabe des Parlaments sein, denjenigen Teil der Gesetzgebungsarbeit, welcher laut Verfassung von der Verwaltung geleistet werden müsse, zu übernehmen. In der aktuellen Situation sei das Vorgehen, den Gesetzesentwurf an den Regierungsrat zurückzuweisen, absolut richtig.


Daniele Ceccarelli war selbst noch nicht Mitglied der Justiz- und Polizeikommission, als diese sich mit dem Archivierungsgesetz beschäftigte. Wahrscheinlich hätte er jedoch den Rückweisungsantrag ebenfalls unterstützt, da es sich um ein hoch technisches Gesetz handle, welches noch einmal überarbeitet werden sollte. Im Namen der FDP-Fraktion teilt er mit, dass sich diese dem Rückweisungsantrag der Kommission anschliesse.


Elisabeth Schneider betont, die CVP/EVP-Fraktion spreche sich nicht gegen die Archivierung aus, welche zur Dokumentation und für die Nachvollziehbarkeit staatlichen Handelns unerlässlich sei. Der vorliegende Entwurf soll jedoch aus folgenden Gründen an die Regierung zurückgewiesen werden:


Laut Elisabeth Schneider hat sich die CVP/EVP bereits in der Vernehmlassung kritisch zum Entwurf des Archivierungsgesetzes geäussert, weshalb sie sich nun dem Kommissionsbericht anschliesst und eine Rückweisung der Vorlage an den Regierungsrat verlangt.


Esther Maag muss gestehen, dass die Lektüre des Kommissionsberichts sie ziemlich ratlos zurückgelassen hat, was keineswegs an der Qualität des Berichts liegt. Es handle sich bei der Archivierung tatsächlich um eine schwierige Materie, deren Inhalt nach Aussen nicht immer einfach zu erklären sei. Eine gesetzliche Regelung der Archivierung sei unerlässlich, jedoch könne ein Datenschutzgesetz ein Archivierungsgesetz nicht ersetzen. Der Datenschutz begleite die Archivierung zwar eng, decke aber nicht sämtliche Aspekte ab, mit welchen sich die Archivierung zu befassen habe.


Grundsätzlich sei die Archivierung nicht nur für Historiker relevant, sie sei Voraussetzung für die Transparenz staatlichen Handelns und ermögliche somit Rechtssicherheit und Nachvollziehbarkeit, und zwar nicht nur in ferner Zukunft, sondern bereits für uns selbst. Die Grünen sprechen sich gegen die Rückweisung der Vorlage an den Regierungsrat aus.


Bruno Steiger war während der Beratung des Archivierungsgesetzes in der Kommission sogar der Meinung, dass auf ein solches Gesetz ganz verzichtet werden könne. Die meisten Regelungen bestehen bereits auf Verordnungsstufe oder könnten im Datenschutzgesetz festgehalten werden. Ein neues Gesetz stehe im Widerspruch zur Idee von EFFILEX. Auch wenn beispielsweise Basel-Stadt über ein Archivgesetz verfüge, müsse Basel-Landschaft ein solches Gesetz nicht notwendigerweise ebenfalls einführen. Zudem sei Basel-Stadt derjenige Kanton mit dem am stärksten aufgeblähten Verwaltungsapparat und Bruno Steiger befürchtet, dass auch in Basel-Landschaft mit dem Archivierungsgesetz neue Stellen geschaffen würden, um überzählige Akademiker und Akademikerinnen beim Staat unterzubringen. Die Schweizer Demokraten sprechen sich klar für eine Rückweisung der Vorlage an die Regierung aus.


Sabine Pegoraro stellt fest, die Vorlage zum Archivierungsgesetz befasse sich mit einer komplexen Materie, insbesondere da viele Schnittstellen zu anderen Gesetzen, vor allem auch zum Datenschutzgesetz, bestehen. Es war daher schwierig, alle Bedürfnisse unter einen Hut zu bringen. Trotzdem sei die Justiz- und Polizeikommission mit viel Elan und gutem Willen in die Gesetzesberatung eingestiegen, was sich unter anderem am einstimmigen Eintretensentscheid zeigt. Später konnten allerdings allzu viele offene Fragen in der Kommissionsberatung nicht befriedigend geklärt werden, weshalb sich die Kommission zu Recht dafür entschied, die Vorlage im Interesse der Sache zur Nachbearbeitung an die Regierung zurückzuweisen.


Die Regierung sei bereit, den Rückweisungsantrag anzunehmen, und rate davon ab, das Geschäft im jetzigen Stadium noch einmal an die Kommission zu weisen. Die erste Lesung habe gezeigt, dass das Thema zu komplex sei und noch zu viele Fragen offen sind. Zu diesen offenen Fragen gehören Themen wie: Wie weit sollen Private, welche in Erfüllung öffentlicher Aufgaben handeln, dem Archivierungsgesetz unterstehen? Wurden die Schnittstellen zum Datenschutzgesetz und zu weiteren Gesetzen genügend definiert und geregelt? Sollten bestimmte Archivierungsgrundsätze in der Verordnung und nicht im Gesetz geregelt sein? Bring das Gesetz höhere Kosten?


Übrigens liege die Federführung in diesem Geschäft nicht bei der Justiz-, Polizei- und Militärdirektion, sondern bei der Landeskanzlei.


Christoph Rudin betont, das Gesetz sei in der Kommission detailliert beraten worden und sämtliche Kommissionsmitglieder hätten ihre Vorschläge einbringen können. Nach fünf Sitzungen jedoch schlug die Stimmung plötzlich um und es kam zum Ausdruck, dass gewisse Personen grundsätzlich kein Archivierungsgesetz wünschen. Um dies nicht offen äussern zu müssen, wurde das Gesetz als nicht anwendbar dargestellt. Auch heute seien keine Argumente geäussert worden, welche darlegen, weshalb man das Gesetz nicht anwenden können soll. Beispielsweise die Kritik, das Gesetz sei allzu perfektionistisch, stelle eigentlich eher ein Kompliment dar. Zudem seien die Folgen eines neuen Gesetzes grundsätzlich nie finanziell absehbar und jedes Gesetz sei auch von seinen Autoren geprägt. Christoph Rudin kann nicht verstehen, dass solche Argumente erst nach fünf Beratungen in der Kommission vorgebracht wurden.


Christoph Rudin zeigt sich nun etwas ratlos und befürchtet, dass das an die Regierung zurückgewiesene Gesetz schlicht in einer Schublade landen werde, ohne dass in näherer Zukunft ein weiterer Entwurf ausgearbeitet wird. Seiner Meinung nach sei das Gesetz in der Kommission seriös beraten worden und könnte nun vom Landrat verabschiedet werden. Wer das Gesetz heute zurückweise, wolle dieses schlicht nicht und getraue sich nicht, dazu zu stehen.


Elisabeth Schneider betont, die Kommissionsarbeit bestehe gerade darin, dass man während den Kommissionsberatungen schlauer werden dürfe. Zudem standen die Mitglieder der CVP/EVP-Fraktion dem Gesetz von Anfang, nämlich bereits in der Vernehmlassung, kritisch gegenüber.


Sabine Pegoraro verspricht, dass das Gesetz nicht einfach in einer Schublade landen werde, sondern mit den notwendigen Änderungen dem Landrat relativ bald erneut unterbreitet werde.


://: Der Landrat unterstützt den Antrag der Justiz- und Polizeikommission und weist den Gesetzesentwurf zur Überarbeitung an den Regierungsrat zurück.


Für das Protokoll:
Andrea Maurer-Rickenbach, Landeskanzlei



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