Änderung des obligatorischen Gesetzes- und Staatsvertragsreferendums

Landrat / Parlament - Bericht 97/088 vom 6. Januar 1998

Bericht der Justiz- und Polizeikommission an den Landrat


betreffend Änderung des obligatorischen Gesetzes- und Staatsvertragsreferendums


- Einführung des fakultativen Gesetzesreferendums in Verbindung mit dem konstruktiven Referendum (Volksvorschlag)



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Inhaltsübersicht des Berichts

1. Ausgangslage


2. Der regierungsrätliche Vorschlag


3. Kommissionsberatung Phase I


4. Erweiterung des Geschäfts durch einen Vorschlag zur Einführung des fakultativen Gesetzesreferendums kombiniert mit dem konstruktiven Referendum


5. Kommissionsberatung Phase II


5.1. Änderung des obligatorischen Gesetzes- und Staatsvertragsreferendums


5.2. Einführung des fakultativen Gesetzesreferendums kombiniert mit dem konstruktiven Referendum


5.3. Präferenzentscheid


5.4. Grundsatzabstimmung mit Varianten


6. Anträge


Verfassungsänderung (Entwurf)


Verfassungsänderung (Fakultatives Gesetzesreferendum)


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1. Ausgangslage

Anlass zur Vorlage des Regierungsrats an den Landrat betreffend Änderung des obligatorischen Gesetzes- und Staatsvertragsreferendums (97/88) bildeten zwei überwiesene Vorstösse aus dem Jahr 1995:


- Eine Motion der FDP-Fraktion zur Vermeidung „überflüssiger" Volksabstimmungen verfolgt das Ziel, in der Parlamentsberatung überwiegend unbestritten gebliebene Gesetzesvorlagen aus dem obligatorischen Gesetzesreferendum heraus- zulösen und sie der fakultativen Volksabstimmung zu unterstellen.


- Wesentlich weiter geht eine als Postulat überwiesene Motion von Lukas Ott. Sie strebt die Einführung des konstruktiven Referendums als neues Volksrecht an.




2. Der regierungsrätliche Vorschlag


In seiner Vorlage vom 6. Mai 1997 stellt der Regierungsrat die Geschichte des Referendums im Kanton Basel-Landschaft einlässlich dar, zieht Vergleiche mit dem Bund und den Kantonen und schlägt nach Abwägung verschiedener Argumente schliesslich eine Lösung vor, welche nach seiner Ansicht die Vorteile des obligatorischen und des fakultativen Referendums in sich vereinigt: Über wichtige und kontroverse Gesetze und Gesetzesänderungen sollen die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger auch weiterhin obligatorisch abstimmen können. Demgegenüber sollen Volksabstimmungen über Vorlagen, die von keiner Seite ernsthaft angefochten werden und die auch nicht von besonderer staatspolitischer Tragweite sind, künftig entfallen. Konkret sollen gemäss dem regierungsrätlichen Vorschlag Gesetze und Staatsverträge mit gesetzeswesentlichem Inhalt dem fakultativen Referendum unterliegen, wenn sie vom Landrat mit mehr als zwei Drittel der anwesenden Mitglieder beschlossen worden sind, wobei der Landrat auch in diesem Fall durch separaten Beschluss das Gesetz bzw. den Staatsvertrag der obligatorischen Volksabstimmung unterstellen kann (Behörden- referendum). Im übrigen bleiben die bestehenden Regeln über die Volksrechte gemäss diesem Vorschlag unverändert.


Ohne die positiven Aspekte zu ignorieren, lehnt der Regierungsrat insbesondere die Einführung des konstruktiven Referendums mindestens zur Zeit ab. Er stellt sich auf den Standpunkt, das konstruktive Referendum finde seine Berechtigung eher in Staatswesen mit fakultativem Referendum und weniger ausgebautem Initiativrecht. Zudem könne es zu unerwünschten Verzögerungen im Gesetzgebungs- verfahren führen.




3. Kommissionsberatung Phase I


Die Justiz- und Polizeikommission (JPK) hat die Vorlage anlässlich ihrer Sitzung vom 26. Mai 1997 im Beisein von Herrn Regierungsrat Andreas Koellreuter und Stephan Mathis, stellvertretender Direktionssekretär JPMD, erstmals bearbeitet.


In der Eintretensdebatte kam klar zum Ausdruck, dass einer Lockerung des obligatorischen Gesetzes- und Staatsvertragsreferendums grundsätzlich keine Opposition erwächst. Es bestand weitgehend Konsens darüber, dass unbestrittene Gesetze oder Staatsverträge nicht mehr einer Volksabstimmung unterliegen sollen.


In der weiteren Beurteilung des regierungsrätlichen Vorschlags gingen die Meinungen der Kommission jedoch stark auseinander:


- Für eine knappe Kommissionsmehrheit stellt der regierungsrätliche Vorschlag zwar einen Schritt in die richtige Richtung dar, aber der Schritt ist nach ihrer Auffassung zu kurz geraten. Sie hätte sich einen etwas mutigeren Vorschlag gewünscht und verlangt vor dem Hintergrund sinkender Stimmbeteiligung und steigendem Desinteresse an der Politik eine Lösung, die etwas wirklich Neues bringt. Deshalb solle zwar auf das Geschäft eingetreten werden, jedoch gleichzeitig der Verwaltung der Auftrag gegeben werden, als Alternative zum regierungsrätlichen Vorschlag einen Entwurf auszuarbeiten, der das fakultative Gesetzesreferendum mit dem konstruktiven Referendum kombiniert.


- Eine Kommissionsminderheit erachtete den regierungsrätlichen Vorschlag demgegenüber als kluge Lösung, die das im Baselbiet tief verwurzelte obligatorische Gesetzesreferendum nur soweit lockert als nötig, aber im Grundsatz beibehält. Angesichts des gut ausgebauten Initiativrechts im Kanton Basel-Landschaft stelle die Einführung des konstruktiven Referendums keine Notwendigkeit dar.


Eintreten blieb unbestritten. Der Antrag, die Beratungen auszustellen und die JPMD mit der Ausarbeitung eines Vorschlags zur Einführung des fakultativen Gesetzesreferendums in Verbindung mit dem konstruktiven Referendum zu beauftragen, wurde mit 7:6 Stimmen angenommen.




4. Erweiterung des Geschäfts durch einen Vorschlag zur Einführung des fakultativen Gesetzesreferendums kombiniert mit dem konstruktiven Referendum


Der entsprechende Vorschlag wurde den Mitgliedern der JPK mit Schreiben vom 8. August 1997 von der JPMD gemäss Beilage unterbreitet. Danach sollen Verfassungsänderungen und Staatsverträge mit verfassungsänderndem Inhalt sowie Initiativen nach wie vor dem obligatorischen Referendum unterliegen. Gesetze und Staatsverträge mit gesetzeswesentlichem Inhalt sollen jedoch neu grundsätzlich dem fakultativen Referendum unterliegen. Neben dem blossen Referendum soll eine gleiche Anzahl Stimmberechtigte (1500) in der gleichen Frist nach Veröffentlichung (8 Wochen) in Form eines formulierten Begehrens auch einen Volksvorschlag zu einem Gesetz einreichen können. Beim Volksvorschlag handelt es sich um ein formuliertes Begehren im Sinne einer Alternative zum vom Landrat verabschiedeten Gesetzestext. Sollten mehrere Volksvorschläge eingereicht werden, müssten sie gegen den Vorschlag ausgemehrt werden, wie er vom Parlament beschlossen wurde. Werden zwei oder mehr Vorlagen in der Volksabstimmung angenommen, so gelangen Stichfragen zur Anwendung (vgl. Anhang 4 zum Vorschlag vom 8. August 1997).




5. Kommissionsberatung Phase II


Anlässlich ihrer Sitzungen vom 17. November und 8. Dezember 1997 setzte die Kommission die Beratung des im Sinne von Ziff. 4. oben erweiterten Geschäfts fort. Es ging dabei zusammengefasst um folgende Entscheide:


- Beschluss über den regierungsrätlichen Vorschlag


- Beschluss über die Einführung des fakultativen Referendums kombiniert mit dem konstruktiven Referendum


- Bei Gutheissung beider Vorschläge: Entscheid über Präferenz


- Entscheid über Antrag auf Durchführung einer Grundsatzabstimmung mit Varianten




5.1. Änderung des obligatorischen Gesetzes- und Staatsvertragsreferendums


In Ergänzung zu Ziff. 2. oben wurde betont, dass mit dem regierungsrätlichen Vorschlag nicht zuletzt auch auf den Ausgang der Volksabstimmung vom 26. Februar 1984 Rücksicht genommen wurde, anlässlich welcher die Stimmberechtigten die Einführung des fakultativen Gesetzesreferendums mit einer Mehrheit von 64,6% der Stimmenden klar abgelehnt haben. Mit dem regierungsrätlichen Vorschlag würden die Vorteile des obligatorischen Referendums, weitestgehender Einbezug der Bürgerinnen und Bürger bei der staatlichen Willensbildung, hohe Legitimität der Gesetze, vertrauensfördernde Kontrolle des Volkes gegenüber dem Landrat, gewahrt. Das System werde nur dort durchbrochen, wo es sich als nicht sinnvoll erwiesen hat, nämlich bei unbestritten gebliebenen Gesetzen bzw. Staatsverträgen. Im weiteren wurde argumentiert, dass es im Bereiche der Volksrechte angezeigt sei, behutsam vorzugehen und an sich bewährte Traditionen wie das obligatorische Referendum nicht aufgegeben werden sollten. Dies käme einem unerwünschten Abbau von Volksrechten gleich.


Auch für die Befürworter des fakultativen Referendums kombiniert mit dem konstruktiven Referendum stellt der regierungsrätliche Vorschlag grundsätzlich eine Verbesserung gegenüber dem heutigen Zustand dar, weshalb er nicht abgelehnt wurde. Allerdings erachten sie das Festhalten am obligatorischen Referendum als falsch.


Im Rahmen der Detailberatung erfuhr der regierungsrätliche Vorschlag eine Änderung, indem das Quorum für die Unterstellung unter das fakultative Referendum auf vier Fünftel (gegenüber zwei Drittel gemäss dem regierungsrätlichen Vorschlag) erhöht wurde. Damit soll die Idee der Lockerung des obligatorischen Referendums, wonach nur im wesentlichen unbestrittene Gesetze bzw. Staatsverträge vom obligatorischen Referendum ausgenommen werden sollen, eindeutig zum Ausdruck kommen. Dieser Änderung des regierungsrätlichen Vorschlags hat die JPK einstimmig zugestimmt.




5.2. Einführung des fakultativen Gesetzesreferendums kombiniert mit dem konstruktiven Referendum


Für die Befürworter des fakultativen Referendums in Kombination mit der Einführung des konstruktiven Referendums stellt dieser Systemwechsel eine Möglichkeit dar, die Stimmberechtigten vermehrt politisch aktiv werden zu lassen. Sie gehen davon aus, dass der grundsätzliche Übergang zum fakultativen Referendum die Volksrechte qualitativ aufwertet, indem es nicht mehr automatisch zu einer Volksabstimmung kommt. Der Systemwechsel sei angesichts der tiefen Zahl von 1500 Unterschriften für das Zustandekommen des Referendums ohne weiteres vertretbar.


Im weiteren wurde argumentiert, dass mit dem fakultativen Referendum dem Volk zwar Rechte weggenommen werden, mit dem konstruktiven Referendum werde ihm jedoch andererseits ein neues Instrument gegeben. Damit könne insbesondere vermieden werden, dass ganze Vorlagen an einem „Schicksalsparagraphen" scheitern. Zudem werde die Opposition vermehrt in die Verantwortung miteinbezogen, indem sie aufgefordert sei, selber eine Alternative vorzuschlagen. Die Befürchtung, es komme zu unübersichtlichen Abstimmungen, sei nicht realistisch.


Die Gegner des fakultativen Referendums in Kombination mit dem konstruktiven Referendum verweisen darauf, dass das Grundanliegen, dem Stimmbürger einen Alternativvorschlag vorzulegen, bereits mit der heutigen Regelung der Volksrechte erreicht werden könne. Es genüge, gleichzeitig mit dem Referendum eine im gewünschten Sinne formulierte Gesetzesinitiative einzureichen.


Beim konstruktiven Referendum verweisen die Gegner auf die heiklen Probleme, die entstehen können, wenn mehrere politische Gruppierungen zu demselben Gesetz verschiedene konstruktive Referenden ergreifen. Tritt eine solche Situation ein, so bestehe die Gefahr, dass der Volkswille nicht mehr zuverlässig ermittelt werden könne. Das Risiko, dass Mehrfachreferenden bei solchen Vorlagen zu einem Scherbenhaufen führen könnten, sei zu gross. Im weiteren habe das konstruktive Referendum den Nachteil, dass es den ohnehin langwierigen Gesetzgebungsprozess weiter verzögere.


Die JPK stimmte der Einführung des fakultativen Gesetzesreferendums kombiniert mit dem konstruktiven Referendum mit 7: 6 Stimmen grundsätzlich zu.




5.3. Präferenzentscheid


Die durchwegs knappen Abstimmungsergebnisse kamen auch im Entscheid der JPK, welche der beiden Vorschläge zu favorisieren sei, zum Ausdruck. Bei 6 : 6 Stimmen und 1 Enthaltung gibt die JPK schliesslich mit Stichentscheid des Präsidenten dem geänderten obligatorischen Gesetzes- und Staatsvertragsreferendum gegenüber der Einführung des fakultativen Gesetzesreferendums kombiniert mit dem konstruktiven Referendum den Vorzug.




5.4. Grundsatzabstimmung mit Varianten


Mit 7:6 Stimmen spricht sich die JPK dafür aus, die beiden Vorschläge („Änderung des obligatorischen Referendums" und „Einführung des fakultativen Referendums in Verbindung mit dem konstruktiven Referendum") als Varianten den Stimmberechtigten zum Entscheid vorzulegen. Sie stellt sich auf den Standpunkt, dass es sich dabei um Grundsatzfragen im Sinne von § 32 Abs. 1 der Kantonsverfassung handelt, über welche eine Variantenabstimmung durchgeführt werden kann. Sollten beide Reformvorschläge bei den Stimmberechtigten eine Mehrheit finden, so wäre die Stichfrage massgebend.


Sollte in einer allfälligen Variantenabstimmung der Vorschlag über das modifizierte obligatorische Referendum obsiegen, könnte dieses nach der Gewährleistung durch die Bundesversammlung ohne Gesetzesänderung in Kraft treten, da es sich ausschliesslich um eine Änderung des Verfassungsrechts handelt. Sollte hingegen der Vorschlag über die Einführung des fakultativen Gesetzesreferendums in Verbindung mit dem konstruktiven Referendum obsiegen, wäre in einem zweiten Schritt auch das Gesetz über die politischen Rechte (GpR) anzupassen. Über diese Gesetzesänderung müsste nochmals eine Volksabstimmung stattfinden, da es verschiedene Möglichkeiten gibt, wie das fakultative Referendum in Kombination mit dem konstruktiven Referendum im Detail gesetzlich geregelt wird.


Um eine möglichst klar verständliche Abstimmung über staatspolitisch bedeutsame Grundsatzfragen durchführen zu können, verzichtete die Kommission darauf, bereits heute die allenfalls notwendige Revision des GpR mit den entsprechenden Detailregelungen vorzulegen. Damit würde nämlich der Volksbefragung der Charakter einer Grundsatzabstimmung abhanden kommen. Zudem hat ein zweistufiges Vorgehen im Fall eines Obsiegens der Einführung des fakultativen Referendums kombiniert mit dem konstruktiven Referendum den Vorteil, dass im Rahmen der parlamentarischen Beratung, des Abstimmungskampfes sowie der Vernehmlassung einfliessende Anregungen und Ideen bei der gesetzlichen Ausgestaltung dieses Instruments noch berücksichtigt werden können.


Um allerdings im Hinblick auf die Abstimmung aufzuzeigen, wie sich die JPK und allenfalls auch der Landrat die Einführung dieses neuen Systems gedacht haben, hat die Kommission vom Vorschlag der JPMD vom 8. August 1997 auch bezüglich der Änderung des Gesetzes über die politischen Rechte (S. 2-4) zustimmend Kenntnis genommen, ohne eigentliche Lesungen der vorgeschlagenen Gesetzesänderungen durchgeführt zu haben.




6. Anträge


Gestützt darauf stellt die JPK dem Landrat folgende Anträge:


1. Dem Entwurf zu einer Verfassungsänderung über das obligatorische Gesetzes- und Staatsvertragsreferendum gemäss Beilage zuzustimmen.


2. Dem Entwurf zu einer Verfassungsänderung betreffend Einführung des fakultativen Gesetzesreferendums in Verbindung mit dem konstruktiven Referendum (Volksvorschlag) gemäss Beilage zuzustimmen.


3. Die in Ziff. 1 und 2 genannten Entwürfe im Sinne einer Grundsatzabstimmung als Varianten den Stimmberechtigten zur Abstimmung zu unterbreiten.


4. Den Stimmberechtigten zu empfehlen, der Variante „Änderung des obligatorischen Gesetzes- und Staatsvertragsreferendums" den Vorzug zu geben.


5. Die Motion 95/141 der FDP-Fraktion betreffend Vermeidung „überflüssiger" Volksabstimmungen als erfüllt abzuschreiben.


6. Das Postulat 95/156 von Lukas Ott betreffend Einführung des konstruktiven Referendums („Volksvorschlag") als neues Volksrecht als erfüllt abzuschreiben.




Im Namen der Justiz- und Polizeikommission:
Der Präsident: Dieter Völlmin
Lausen, 6. Januar 1998


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Verfassung des Kantons Basel-Landschaft (Entwurf)


Änderung vom


Der Landrat des Kantons Basel-Landschaft beschliesst:




I.
Die Verfassung des Kantons Basel-Landschaft vom 17. Mai 1984 (GS 29.276; SGS 100) wird wie folgt geändert:


§ 30 Obligatorische Abstimmungen


Der obligatorischen Volksabstimmung unterliegen:


a. Verfassungsänderungen und Staatsverträge mit verfassungsänderndem Inhalt;


b. Gesetze und Staatsverträge mit gesetzeswesentlichem Inhalt, die der Landrät mit weniger als vier Fünfteln der anwesenden Mitglieder beschliesst oder die er durch separaten Beschluss der obligatorischen Volksabstimmung unterstellt;


c. formulierte lnitiativbegehren und gegenübergestellte Gegenvorschläge;


d. nichtformulierte lnitiativbegehren, die der Landrat ablehnt, gegenübergestellte Gegenvorschläge sowie Vorlagen, die der Landrat aufgrund nichtformutierter lnitiativbegehren ausarbeitet;


e. Beschlüsse der Gemeindeversammlung und des Einwohnerrates nach den Bestimmungen des Gesetzes und der Gemeindeordnung.




§ 31 Absatz 1 Buchstabe c


1 Auf Begehren von 1 500 Stimmberechtigten werden der Volksabstimmung unterbreitet:


c. Gesetze sowie Staatsverträge mit gesetzeswesentlichem Inhalt, die nicht der obligatorischen Volksabstimmung unterliegen.


II.
Diese Änderung bedarf der Gewährleistung durch die Bundesversammlung.


III.
Diese Änderung tritt nach der Annahme durch das Volk und der Gewährleistung durch die


Bundesversammlung am darauffolgenden 1. Januar in Kraft.






Verfassung des Kantons Basel-Landschaft ( Fakultatives Gesetzesreferendum)


Änderung vom



Der Landrat des Kantons Basel-Landschaft beschliesst:


I.
Die Verfassung des Kantons Basel-Landschaft vom 17. Mai 1984 (1) wird wie folgt geändert:

§ 30 Obligatorische Abstimmungen

Der obligatorischen Volksabstimmung unterliegen:
a. Verfassungsänderungen und Staatsverträge mit verfassungsänderndem Inhalt;
b. formulierte Initiativbegehren und gegenübergestellte Gegenvorschläge;
c. nichtformulierte Initiativbegehren, die der Landrat ablehnt, gegenübergestellte Gegenvorschläge sowie Vorlagen, die der Landrat aufgrund nichtformulierter Initiativbegehren ausarbeitet;
d. Beschlüsse der Gemeindeversammlung und des Einwohnerrates nach den Bestimmungen des Gesetzes und der Gemeindeordnung.

§ 31 Absatz 1 Fakultative Abstimmungen

1 Auf Begehren von 1'500 Stimmberechtigten werden der Volksabstimmung unterbreitet:
a. Gesetze sowie Staatsverträge mit gesetzeswesentlichem Inhalt,
b. durch Verfassung oder Gesetz der fakultativen Volksabstimmung unterstellte verbindliche Planungsbeschlüsse des Landrates von grundsätzlicher Bedeutung,
c. Beschlüsse des Landrates über neue einmalige Ausgaben von mehr als 500'000 Franken oder über neue jährlich wiederkehrende Ausgaben von mehr als 50'000 Franken.

II.
Diese Änderung bedarf der Gewährleistung durch die Bundesversammlung.

III.
Diese Änderung tritt nach der Annahme durch das Volk und der Gewährleistung durch die Bundesversammlung am darauffolgenden 1. Januar in Kraft.


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1. GS 29.276; SGS 100