2007-301

1. Einleitung

1.1 Postulat „Stopp der Personalvermehrung"


Wortlaut des Postulats „Stopp der Personalvermehrung" von Remo Franz (2002/143)


Der Regierungsrat hat mit Vorlage Nr. 2003/289 zum Postulat Stellung genommen und beantragt, es als erfüllt abzuschreiben. Der Landrat hat an seiner Sitzung vom 22. April 2004 beschlossen, das Postulat stehen zu lassen.


1.2 Motion „Personalstopp"

Der Landrat überwies am 22. April 2004 die Motion „Personalstopp" (2003/313) von Remo Franz. Wortlaut


Zur Vorgeschichte des Vorstosses: Die Regierung beantragte im März 2005 mit der GAP-Vorlage die Abschreibung der Motion. Die damals vorberatende Personalkommission lehnte die Abschreibung mit Stichentscheid des Präsidiums ab. Das Parlament folgte dem Antrag der Kommission im Juni 2005. Seither wird weiter an der Beantwortung der Motion gearbeitet. Zudem wurde die Haltung des Parlaments zur SVP-Motion 2005/316 (Änderung Personaldekret) abgewartet, da diese Motion - genau gleich wie vorliegende Motion - die Abschaffung des automatischen Erfahrungsstufenanstiegs forderte. Die Bearbeitung der Motion hat sich zudem wegen des Führungswechsels im Personalamt im Sommer 2006 und den umfangreichen Aufgabenliste dieses Amtes verzögert.


Der Vorsteher der FKD hat den Motionär im Mai 2006 über den Stand der Arbeiten orientiert und die eingetretene Verzögerung begründet.


Der Vorstoss beinhaltet im Wesentlichen fünf Themenfelder:


.In den folgenden Abschnitten (Ziffern 2 - 6) werden diese fünf Themenfelder einzeln behandelt.


Mit der detaillierten Beantwortung der Motion „Personalstopp" werden gleichzeitig auch die Anliegen des Postulats „Stopp der Personalvermehrung" erfüllt.


1.3 Motion „Die Personalvermehrung in der Verwaltung muss gestoppt werden"

Der Landrat überwies ebenfalls am 22. April 2004 die Motion „Die Personalvermehrung in der Verwaltung muss gestoppt werden" der SVP-Fraktion. Wortlaut :


Die Forderungen aus dieser Motion werden in den Ziffern 2, 7 und 8 beantwortet.


2. Personalbestand „einfrieren"

In Ziffer 1 fordert die Motion „Personalstopp": Der Personalbestand in der gesamten Verwaltung ist innerhalb einer angemessenen Frist auf dem Stand vom 1. Juli 2003 einzufrieren. Der Landrat ist für die Aufhebung der Plafonierung zuständig.


Gemäss Alinea 1 der Motion „Die Personalvermehrung in der Verwaltung muss gestoppt werden" hat der Regierungsrat zu überprüfen, „ob die Stellenplafonierung als Sofortmassnahme in den Direktionen wieder einführt" werden soll.


Mit Einführung des Soll-Stellenplans wurde ein Instrument geschaffen, mit welchem der Personalbestand optimal gesteuert und verfolgt werden kann. Der Soll-Stellenplan wird jeweils parallel zum Budget erstellt und dem Landrat zur Kenntnis gebracht.. Damit ist es auch dem Parlament möglich, die Personalentwicklung nachzuverfolgen.


Vergleich Soll-Stellenplan 2005 / 2007


Grafik


* ohne refinanzierte Stellen beim KIGA, ohne Lehrpersonen und ohne Kantonsgericht



Der Anstieg des Personalbestandes bewegt sich im Bereich von Zehntelsprozenten. Dies entspricht faktisch einem Stillstand. Diese Entwicklung des Personalbestandes zeigt, dass die vom Regierungsrat eingeleiteten Massnahmen zur besseren Steuerung der Stellenentwicklung greifen und dazu führen, dass der Personalbestand nahezu plafoniert werden konnte. Der geforderte Stellenstopp konnte somit eingehalten werden (zumindest in den Bereichen, welcher der Regierungsrat beeinflussen kann). Detaillierte Ausführungen: Siehe nächstes Kapitel.


Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass es mit Ausnahme der durch die Bundesvorgaben notwendigen Anstellungen von Assistenzärztinnen und -ärzten (Reduktion der Arbeitszeit) resp. vom Landrat beschlossene Personalaufstockungen keine weiteren Neuanstellungen in wesentlichem Ausmass gab.


Aus diesen Gründen betrachtet die Regierung diese Forderung als erfüllt.


3. Personalbestand auf den Stand 2000 zurückfahren

In Ziffer 2 fordert die Motion: Die Regierung muss aufzeigen, wie der Personalbestand sukzessive auf den Stand von 2000 zurückgefahren werden kann. Dem Landrat sind die entsprechenden Entscheidungsunterlagen mit Angaben über die Auswirkungen und Alternativen vorzulegen.



3.1 Mangelnde Vergleichbarkeit der Statistiken


Einleitend ist festzuhalten, dass es nicht möglich ist, den Personalbestand aus dem Jahr 2000 tel quel mit dem Wert des Personalbestandes von heute (oder 2003) zu vergleichen. Ursachen dafür sind:


Es würde die finanziellen (Externe müssten hinzugezogen werden), personellen und zeitlichen Möglichkeiten und Kapazitäten der Verwaltung sprengen, falls die Daten aus dem Jahr 2000 auf dieselbe Basis gebracht werden müssten, wie jene Daten ab 31.12.2003. Der Aufwand stünde unseres Erachtens auch in keinem Verhältnis zum Ertrag. Diverse Umgestaltungen in Form von geänderten, wegfallenden oder neu zu erbringenden Aufgaben wie auch Verschiebungen von ganzen Organisationseinheiten sowie Ausgliederungen wären schwierig nachzuvollziehen. Es müssten Annahmen getroffen werden, die unscharf oder gar nicht belegbar wären. Würden die Personalbestände auf diese Weise rückwirkend erhoben, könnte die Bestandesentwicklung nur sehr unpräzise abgebildet werden.


Aus diesen Gründen haben die Anstellungsbehörden und die Geschäftsleitung des Kantonsgerichts die Personalentwicklung mittels der zentral geführten Personalstatistik geprüft. Es handelt sich dabei um die jeweils tatsächlichen Personalbestände per Stichtage 31.12.2003, 31.12.2004 31.12.2005 und 31.12.2006 ohne Berücksichtigung der Fluktuation. D.h. nicht jede ausgewiesene Veränderung des Personalbestandes stellt eine tatsächliche Stellenzu- oder -abnahme dar, sondern beinhaltet unter Umständen Vakanzen (? Personalbestandsabnahme aber keine Stellenreduktion) oder es wird beispielsweise eine Stelle gezhlt, die aufgrund der Einarbeitung des Nachfolgers durch den austretenden Mitarbeitenden befristet doppelt besetzt ist (? befristete Stellenerhhung aber kein Stellenaufbau).


Mit der Einführung des Soll-Stellenplanes per Budgetjahr 2005 konnte aufgezeigt werden, wie viele Vakanzen bestehen.



3.2 GAP-Massnahmen


Mit der GAP-Vorlage wurden die Aufgaben des Kantons einer gründlichen Überprüfung unterzogen. Verschiedene Massnahmen auf regierungsrätlicher wie auch parlamentarischer Ebene wurden umgesetzt. Einige dieser Massnahmen haben auch Auswirkungen auf den Personalbestand. Ein weiteres Instrument zur Steuerung des Personalbestandes ist der oben erwähnte Soll-Stellenplan. Mit diesen Mitteln wurden die der Verwaltung zur Verfügung stehenden Möglichkeiten ausgeschöpft.



3.3 Überprüfung der Personalbestände 2003 - 2006


Die Direktionen und die Geschäftsleitung des Kantonsgerichts nehmen hier jeweils zu den Bereichen mit erheblich ausgebauten Personalbeständen und zur Frage der Realisierung möglicher Leistungsreduktionen nachfolgend Stellung. Grundlage ist die Personalstatistik 2003 - 2006:


Grafik


1. Landeskanzlei


Über diesen Zeitraum hinweg fand ein Personalabbau statt, somit erübrigt sich eine Stellungnahme.



2. Finanz- und Kirchendirektion


Die Gegenüberstellung Stichtag 31.12.2003 und Stichtag 31.12.2006 weist eine Bestandesänderung von plus 6.8 Vollstellen aus. Dabei ist der Personalaufbau massgeblich im Generalsekretariat und den Zentralen Informatikdiensten und in der Steuerverwaltung zu verzeichnen. Das Generalsekretariat übernahm von der Landeskanzlei das Berichtswesen (Regierungs- und Jahresprogramm). Die Ablösung der alten Steuerverwaltungssoftware und der Wechsel zum modernen Produkt NEST sowie der Wechsel von externer zu interner Betreuung des Betriebs verursachte einerseits zwar eine Erhöhung des Personalaufwandes, reduzierte jedoch andererseits die Kosten für externe Betreuung überproportional.


Im Bereich der Steuerverwaltung hatte die Umsetzung der ersten GAP-Massnahmen im Jahr 2005 einen Ausbau zur Folge (zwei Buchprüfer "Juristische Personen", zwei Veranlager "Natürliche Personen" und eine halbe Stelle für die Verlustscheinbewirtschaftung), und die Abdeckung des Mehraufwandes zur Einführung der einjährigen Veranlagungsperiode ("Natürliche Personen") beanspruchte 1,5 zusätzliche Stellen.


Würde der Landrat beschliessen, dass der Stellenbestand auf den Personalbestand per 31.12.2003 zurückzufahren sei, so wäre die FKD gezwungen, den bisher kostengünstiger intern erbrachten NEST-Betrieb auszulagern. Zudem müssten die als GAP-Massnahmen beschlossenen Verbesserungen in der Buchprüfung, Veranlagung und Verlustscheinbewirtschaftung wieder rückgängig gemacht werden. Die Umsetzung dieser Massnahmen ist aber nicht sinnvoll, weil sie negative finanzielle Auswirkungen hätten.



3. Volkswirtschafts- und Sanitätsdirektion


In der Stichtagbetrachtung 31.12.2003 zu 31.12.2006 weist die Personalstatistik der VSD eine Bestandesänderung von insgesamt 148.3 Vollstellen aus. Wie eingangs erklärt ist diese Zunahme nicht der effektiven Stellenaufstockung über diese Zeitspanne gleichzusetzen. Erst die Wiedereinführung des Soll-Stellenplans ab dem Budgetjahr 2005 ermöglicht zu erheben, wie viele Vakanzen bestehen. Bei einer Soll-Stellenplangrösse von 3029.7 Vollstellen für das Planjahr 2006 und dem Personalbestand am Stichtag 31.12.2006 von 3001.3 Vollstellen ergeben sich 28.4 unbesetzte Stellen. D.h. von den insgesamt 148.3 abweichenden Vollstellen (31.12.2003 - 31.12.2006) entsprechen somit mindestens 28.4 Vollstellen keinem Personalaufbau.


Die Volkswirtschafts- und Sanitätsdirektion merkt zur Stellenentwicklung präzisierend an:


Die Zunahme der Beschäftigten bei der VSD ist ausschliesslich im Spitalbereich angefallen.


Seit Schliessung des Bezirksspitals Breitenbach per 30.06.2003 versorgt das Kantonsspital Laufen zum einen die Bevölkerung dieser Region. Dieser exogene Faktor bewirkte einen Erhöhungsbedarf im Umfang von 13,3 Vollstellen von 2003 auf 2004.


Zum anderen wurden per 1. Januar 2005 die Assistenzärzte der öffentlichen Spitäler dem eidg. Arbeitsgesetz unterstellt (wöchentliche Höchstarbeitszeit von 50 Stunden). Die Umsetzung dieser Bestimmung führte dazu, dass in den Spitälern 44,6 neue Arztstellen, 12.0 Arzt-Sekretariatsstellen sowie die Vollzeitstellen eines Spitalarztes und eines Oberarztes neu geschaffen werden mussten. Insgesamt war ein exogen bedingter Ausbau von 58,6 Vollstellen die Folge.


Würde der Landrat beschliessen, dass der Stellenbestand auf den Personalbestand per 31.12.2003 zurückzufahren sei, so wäre die VSD gezwungen, den Abbau beim übrigen Spitalpersonal mit Ausnahme der Assistenzärzte durchzusetzen. Die Anzahl der ambulant behandelten Patientinnen und Patienten in den Kantonsspitälern Liestal, Bruderholz und Laufen stieg von 107'467 im Jahre 2003 auf 147'823 im Jahre 2006. Die Anzahl der stationären Patienten in den Baselbieter Spitälern steigt ebenfalls von Jahr zu Jahr. Im Vergleich zum Jahr 2003 wurden im Jahre 2006 2'068 stationäre Patienten mehr versorgt. Es wäre schlicht nicht möglich, diese Personen mit den Mitarbeitenden der Spitäler, Stand 2003, unter Berücksichtigung der zwingend vorgeschriebenen Stellenerhöhung aufgrund des eidg. Arbeitsgesetzes, adäquat zu versorgen. Der Kanton wäre gezwungen, die Patienten medizinisch bedingt in die Spitäler anderer Kantone zu überweisen und dafür die Kosten für ausserkantonale Hospitalisationen zu übernehmen.




Quelle Gesundheit beider Basel, 2006, Stat. Amt, Oktober 2006-11-03


4. Bau- und Umweltschutzdirektion


Zwischen 31.12.2003 und 31.12.2006 erfolgte vor allem durch Vorpensionierungen unter GAP-Bedingungen sowie durch Nichtwiederbesetzung von vakant gewordenen Stellen ein Personalabbau von 23.9 Vollstellen. Besonders betroffen davon waren das Tiefbauamt und das Amt für Umweltschutz und Energie, wo der Stellenabbau durch interne Reorganisationen und Umverteilung der Arbeit aufgefangen wurde. Weitere GAP-Massnahmen und Optimierungen, vor allem beim Amt für Industrielle Betriebe, im Laufe des Jahres 2007 führen zu einem weiteren Abbau von 7.0 Vollstellen, womit die Konsolidierung des Stellenplans der Bau- und Umweltschutzdirektion abgeschlossen ist.



5. Justiz-, Polizei- und Militärdirektion


Der Stellenzuwachs bei der JPMD im Umfang von 23,4 Vollstellen in der Zeitspanne zwischen 31. 12. 2003 und 31. 12. 2006 ist im wesentlichen auf die Bestandesänderung bei der Polizei zurückzuführen. Diese verzeichnet am 31. 12. 2006 gegenüber dem 31. 12. 2003 eine Zunahme von 38.9 Vollstellen. Diese Personalzunahme ist begründet durch verschiedene zusätzliche Leistungserbringungen in den Bereichen Kriminalitätsbekämpfung, Verkehrssicherheit, häusliche Gewalt, Präventionsaktivitäten im Bereich der Jugendkriminalität und bei der Staufachstelle. Ein allfälliger Leistungsabbau bedingt generelle eine Anpassung der Standards bei der Sicherheit und Ordnung, bei der Kriminalitätsbekämpfung und bei der Verkehrssicherheit. Erhebliche qualitative und quantitative Verschlechterungen wären unumgänglich: Schliessung von Polizeiposten, Reduktion der Öffnungszeiten der Polizeiposten, weniger Polizeipatrouillen/Polizeipräsenz und verminderte Reaktionsmöglichkeiten bei überraschend auftretenden Situationen (Naturereignisse, Tunnelbrände, Demos u.ä.), Reduktion der Fahndungs- und Ermittlungstätigkeiten bei Straftaten, Abbau der Verkehrsüberwachung.


In anderen Dienststellen der JPMD sind in den letzten Jahren infolge von GAP-Massnahmen und der Anpassung von Abläufen verschiedene Stellen abgebaut worden. Alleine bei den Bezirksschreibereien liegt der Sollstellenplan für 2007 um insgesamt 15,9 Stellen tiefer als im Jahr 2004. Im Sollstellenplan 2007 der JPMD erfolgt gegenüber dem Vorjahr eine Reduktion um 7.05 Vollstellen. Infolge der Schliessung des Zeughaus Liestal per Ende 2006 ist insbesondere auch das Amt für Militär- und Bevölkerungsschutz vom Stellenabbau betroffen.



6. Bildungs-, Kultur- und Sportdirektion


Die BKSD verzeichnet im Verwaltungsbereich (ohne Schulen) über den genannten Zeitraum hinweg trotz zusätzlicher Aufgaben über die Direktion verteilt netto einen Stellenabbau von 1.35 Vollstellen.


Im Schulbereich ist die Veränderung der Schülerzahl massgebender Faktor für die Lehrerstellenentwicklung. Die nicht im Sollstellenplan geführten Lehrerstellen sind im Betrachtungszeitraum auf der Sekundarstufe I, aber hauptsächlich auf der Sekundarstufe II aufgrund des Schülerzuwachses angepasst worden. Die BKSD beobachtet diese Entwicklung genau und prüft laufend Massnahmen, die die Kostenentwicklung bremst. Dabei ist auch zu beachten, dass der Boom der Fachmaturitätsschulen ab 2004 zur Folge hatte, dass die KV Schulen daher weniger Schüler aufnehmen konnten, was in diesem Bereich zu einem Stellenabbau führte. Die Volksabstimmung zur Generellen Aufgabenprüfung hat im Bildungsbereich aber auch gezeigt, dass zum heutigen Zeitpunkt eine Änderung der Klassen- und Kurszahlen vom Volk nicht gewünscht ist. Aus diesem Grund sieht die BKSD im Bildungsbereich vorerst keine Möglichkeiten hinsichtlich einer Reduktion von Stellen.


Die Entwicklung des bis 2006 auch merklich verlangsamten und in den nächsten Jahren sogar rückläufigen Schülerwachstums wird die Planung in der politischen Diskussion somit weiterhin fordern.


Die zum Sollstellenplan gehörende Schulverwaltung hat zwischen 2003 und heute zwei Anpassungen erfahren. Eine markante Änderung ist im Zusammenhang mit den Schulleitungen zu nennen, die aber technischer Natur und somit saldoneutral ist. Die Schulleitungsmitglieder wurden alle im 2005 neu als Verwaltungsmitarbeitende kontiert und im Stellenplan ausgewiesen. Die andere Veränderung betrifft den Schulsozialdienst (14.9 Stellen). Gemäss Bildungsgesetz und der Verordnung über den Schulsozialdienst (SGS 645.31) setzt die Bildungs-, Kultur- und Sportdirektion den verzögerten Fahrplan zum Ausbau des Schulsozialdienstes auf der Sekundarstufe I und II seit Beginn im 2004 bis zum Schuljahr 07 / 08 vollständig um.



7. Gerichte und Strafverfolgungsbehörde


Zwischen 2003 und 2006 wird eine Zunahme von rund 30 Stellen verzeichnet, welche nahezu ausschliesslich auf das Wachstum der Strafjustiz zurückzuführen ist.


Müssten die in den letzten vier Jahren geschaffenen 30 Stellen bei der Strafjustiz wieder abgebaut werden, so sähe die Geschäftsleitung des Kantonsgerichts das Vertrauen in die stattlichen Strafverfolgungsbehörden gefährdet.


Bei den Statthalterämtern müssten z.B. die Stellen im Übertretungsstrafbereich reduziert werden. Dies hätte Ertragsausfälle von ca. 3 Mio. zur Folge.


Ebenfalls fielen die wegen der Offizialisierung der Häuslichen Gewalt 2004 per Nachtragskreditverfahren geschaffenen Stellen dem Abbau zum Opfer. Verjährungen wären die Folge; es müsste mit Rügen des Bundesgerichts sowie im Anschluss daran mit Schadenersatzforderungen seitens Geschädigter gerechnet werden.


Beim Besonderen Untersuchungsrichteramt könnten nicht mehr alle Fälle von Wirtschafts- und Organisierter Kriminalität verfolgt werden. Faktisch wäre dies ein absichtliches verjähren lassen, was rechtsstaatlich äusserst bedenklich ist und von der Geschäftsleitung des Kantonsgerichts nicht verantwortet werden kann.


4. Stellenpool

In Ziffer 1 fordert die Motion: Es ist für die gesamte Verwaltung ein umfassender Stellenpool zu bilden, welcher die notwendige Flexibilität innerhalb der Verwaltung gewährleistet. Der Pool ist für eine automatische Stellenüberprüfung und die Stellenreduktion zu nutzen.


Bereits vor Formulierung dieser Forderung wurde ein Stellenpool geführt. Mittlerweile wurde auch dieser weiter professionalisiert. Im Gegensatz zu früher werden Externe, die sich mittels Blindbewerbung in der Verwaltung melden, nicht mehr aufgenommen. Der Pool bietet den Mitarbeitenden die Möglichkeit, sich vertraulich (ohne Wissen des unmittelbaren Arbeitsumfeldes und der Vorgesetzten) bei diesem anzumelden und aufgenommen zu werden, um innerhalb der Verwaltung - aus welchen Gründen auch immer - einen Arbeitsplatzwechsel vornehmen zu können; was auch als eigentliche Zufriedenheit mit dem Staat als Arbeitgeber gewertet werden kann. Die Personaldienste der Direktionen wurden - oder bei Änderungen: werden - über den Pool, seinen Sinn, Zweck, Funktion und Handhabung informiert. Wird eine Stelle ausgeschrieben, muss vorab zwingend der Stellenpool konsultiert werden. Es darf nicht ausgeschrieben werden ohne die Bestätigung, dass im Pool kein adäquater Bewerber gefunden werden konnte.


Der Pool kann aber nicht zur automatischen Stellenüberprüfung und -reduktion genutzt werden: Die betreuende Stelle des Pools verfügt weder über die dafür notwendigen fachlichen Kenntnisse noch über derartige Kompetenzen. Eine solche Vormachtsstellung einer Person würde von den Anstellungsbehörden ja auch kaum akzeptiert werden. Es darf nicht ausser Acht gelassen werden, dass die Hauptfunktion des Pools jene einer Stellenvermittlung ist. Mitarbeitende, die die Möglichkeit nutzen, innerhalb der Verwaltung einen neuen Arbeitsplatz zu finden, tun dies meist auf Grund besonderer Umstände an ihrer aktuellen Stelle. Der Pool ist eine ideale Einrichtung, sich vertraulich, ohne zeitlichen Druck neu zu orientieren. Ob eine Stelle, welche aus irgendwelchen Gründen frei wird, neu zu besetzen oder zu streichen ist, wird von der betreffenden Direktion überprüft. Die Überprüfung der Aufgabe bzw. der Stelle/n findet also in jedem Fall statt, allerdings nicht durch den Stellenpool.


5. Anstellungsverhältnisse

Im ersten Teil von Ziffer 4 fordert die Motion: Durch die Gesetzesänderungen sind für das Staatspersonal - soweit es nicht direkt in hoheitlichen Funktionen (z.B. Gerichten) tätig ist - kündbare und mit der Privatwirtschaft vergleichbare Anstellungsverhältnisse zu schaffen.



5.1. Das Personalrecht des Kantons


Die Arbeitsverhältnisse der Mitarbeitenden des Kantons sowie der kommunalen Lehrpersonen basieren auf dem Personalgesetz, welches 1997 im Rahmen einer Volksabstimmung mit grossem Mehr angenommen wurde. Das Personalgesetz löste das ehemalige Beamtengesetz ab und führte unter anderem zur Abschaffung des Beamtenstatus mit festen Amtsperioden. Stattdessen stehen die Mitarbeitenden in öffentlich-rechtlichen, grundsätzlich unbefristeten, aber kündbaren Arbeitsverhältnissen. Wie aus der damaligen Landratsvorlage hervorgeht, entsprach es einem allgemeinen Konsens, dass der Wegfall der Amtsperiode mit einem kompensatorischen Rechtsschutz verknüpft wird. Wörtlich wird in der Landratsvorlage ausgeführt: "….ein politischer Konsens in dieser Vorlage wäre ohne angemessene Berücksichtigung dieses Postulates wohl nicht denkbar" . Diese Ausgangslage gilt es im Zusammenhang mit Bemühungen um Änderungen des Kündigungsschutzes im Auge zu behalten.


Das geltende Personalgesetz sieht vor, dass die Arbeitsverhältnisse unter anderem durch Kündigung aufgelöst werden könnten. Dabei wird zwischen der ordentlichen Kündigung und der fristlosen Kündigung unterschieden. Die fristlose Kündigung ist - wie im Privatrecht - möglich, wenn schwerwiegende Umstände vorliegen, bei deren Vorhandensein nach Treu und Glauben eine Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses nicht zumutbar ist (§ 20 Personalgesetz). Bei der ordentlichen Kündigung ist entscheidend, ob die Kündigung noch in der Probezeit oder nach Ablauf der Probezeit ausgesprochen wird. Für die Kündigung durch den Arbeitgeber während der Probezeit wird das Vorhandensein sachlicher Gründe vorausgesetzt. Nach Ablauf der Probezeit hingegen sind wesentliche Gründe notwendig. Was wesentliche Gründe sind, wird im Gesetz abschliessend erwähnt. Die Kündigung ist demnach möglich, wenn (vgl. § 19 Absatz 3 Personalgesetz):


Die Auflösung des Arbeitsverhältnisses aufgrund mangelnder Fach-, Führungs- oder Sozialkompetenz, ungenügenden Leistungen oder der Verletzung von vertraglichen oder gesetzlichen Verpflichtungen setzt voraus, dass der Mitarbeiterin oder dem Mitarbeiter vorgängig eine angemessene Bewährungsfrist eingeräumt worden ist, welche sie bzw. er nicht bestanden hat (§ 19 Absatz 4 Personalgesetz).


Werden diese Voraussetzungen nicht eingehalten, ist die Kündigung unrechtmässig erfolgt. Als Folge einer solchen unrechtmässig ausgesprochenen Kündigung hat die Mitarbeiterin bzw. der Mitarbeiter - im Beschwerdefall - ein Anspruch zumindest an einem gleichwertigen Arbeitsplatz weiterbeschäftigt zu werden (vgl. § 20 Absatz 3 Personalgesetz für die fristlose Kündigung).



5.2. Privatrechtliches Arbeitsvertragsrecht


Das Arbeitsvertragsrecht des Schweizerischen Obligationenrechts (OR) demgegenüber ist vom Grundsatz der Kündigungsfreiheit geprägt. Grundsätzlich setzt die Kündigung durch den Arbeitgeber keine bestimmten materiellen Gründe voraus (vgl. Art. 335 ff. OR). Ihre Grenze findet die Kündigungsfreiheit allerdings im Verbot missbräuchlicher Kündigungen (Art. 336 OR). Art. 336 OR nennt bestimmte Gründe, aus denen eine Kündigung missbräuchlich ist. Dazu zählt beispielsweise die Kündigung aufgrund einer persönlichen Eigenschaft der Arbeitnehmerin oder des Arbeitnehmers, es sei denn, diese Eigenschaft stehe in einem Zusammenhang mit dem Arbeitsverhältnis. Missbräuchlich sind weiter eine Kündigung infolge der Ausübung eines verfassungsmässigen Rechts, eine Kündigung, welche mit dem alleinigen Zweck erfolgt, die Entstehung von Ansprüchen der Arbeitnehmerin oder des Arbeitnehmers aus dem Arbeitsverhältnis zu verhindern oder eine Kündigung, weil die Arbeitnehmerin oder der Arbeitnehmer nach Treu und Glauben einen Anspruch auf dem Arbeitsverhältnis geltend gemacht hat. Die in Art. 336 OR genannte Aufzählung ist nicht abschliessend. Anders als im kantonalen Personalrecht besteht im OR bei einer unrechtmässig ausgesprochenen Kündigung kein Weiterbeschäftigungsanspruch. Wird eine Kündigung erfolgreich angefochten, besteht lediglich ein Entschädigungsanspruch (Art. 336a OR).



5.3. Vergleich der Kündigungsbestimmungen


Es ist festzustellen, dass gestützt auf die geltenden Rechtsgrundlagen des Personalgesetzes auch heute eine Kündigung der Arbeitsverhältnisse möglich ist. Die Gründe, welche eine Kündigung zulassen sind zwar abschliessend umschrieben. Allerdings erscheinen in dieser Liste die wichtigsten Gründe, welche Anlass zu einer Kündigung durch den Arbeitgeber geben können (längerfristige Verhinderung an der Vertragserfüllung, Reorganisation, mangelnde Leistung, mangelnde Fachkompetenz, Vertrags- oder Gesetzesverletzung). Die Kündigungsmöglichkeit ist damit gegeben. Ein Erschwernis für die Kündigung bildet sicherlich der Umstand, dass bei einer Kündigung aufgrund mangelnder Leistung oder fehlender Fach-, Führungs- oder Sozialkompetenz zunächst eine Bewährungsfrist eingeräumt werden muss und die beanstandeten Mängel dokumentiert werden müssen. Ein weiterer Unterschied besteht in den Folgen einer unrechtmässig ausgesprochenen Kündigung. Das Privatrecht kennt keinen Anspruch auf eine Weiterbeschäftigung.


Im Vergleich zur Kündigungsfreiheit des Privatrechts erweisen sich die Kündigungsmöglichkeiten des Personalrechts als eingeschränkter. Eine vollständige Übernahme der obligationenrechtlichen Kündigungsbestimmungen auf das öffentliche Personalrecht scheitert allerdings an rechtlichen Gründen. Das Gemeinwesen ist mehr als ein Privater in seinem Handeln an die Verfassung gebunden. Das heisst beispielsweise, dass im öffentlich-rechtlichen Bereich die Missachtung verfassungsrechtlicher Grundprinzipien wie z.B. das Willkürverbot, das Rechtsgleichheitsgebot oder das Verhältnismässigkeitsprinzip, grundsätzlich andere Rechtsfolgen haben kann, als im privatrechtlichen Bereich.


In der Praxis hätten die viele Probleme bei Kündigungen durch eine konsequentere Wahrnehmung der Führungsverantwortung vermieden werden können. In diesen Fällen hätten ungenügende Leistungen oder zwischenmenschliche Probleme rechtzeitig angesprochen werden müssen.


In einigen Fällen jedoch erwiesen sich die aktuellen Kündigungsbestimmungen als nicht genügend flexibel und führten zu unbefriedigenden Lösungen (teilweise zum Nachteil der Anstellungsbehörde, teilweise zum Nachteil der Mitarbeitenden). Zudem erforderten diese Fälle einen unverhältnismässig grossen Ressourceneinsatz und riefen unnötige emotionale Belastungen zwischen den Beteiligten hervor. Daher überprüft die Finanz- und Kirchendirektion, ob eine punktuelle Anpassung der Kündigungsbestimmungen zweckmässig ist. Die Arbeitsgemeinschaft der Basellandschaftlichen Personalverbände wurde über dieses Vorhaben bereits orientiert.



5.4. Beschränkung auf nicht-hoheitliche Funktionen?


Der Motionär beschränkt seine Forderung auf Übernahme der privatrechtlichen Kündigungsmöglichkeiten auf nicht-hoheitliche Funktionen. Der Regierungsrat erachtet eine Unterscheidung zwischen Mitarbeitenden, welche hoheitliche Funktionen innehaben und solchen, welche nicht-hoheitlich tätig sind, im Zusammenhang mit den zur Diskussion gestellten Kündigungsbestimmungen als nicht sachgerecht. Einerseits erweist sich eine solche Unterscheidung unter dem Aspekt der Rechtsgleichheit als sehr problematisch. Anderseits kann die Abgrenzung zwischen hoheitlichen und nicht-hoheitlichen Funktionen nicht immer eindeutig vorgenommen werden. Mit den vorgeschlagenen unterschiedlichen Kündigungsbestimmungen wäre unweigerlich die Gefahr verbunden, dass im Einzelfall sowohl für den Arbeitgeber als auch für die Mitarbeiterin oder den Mitarbeiter nicht klar ist, welche Kündigungsbestimmungen Geltung haben. Im Interesse der Rechtssicherheit ist eine solche unterschiedliche Regelung klar abzulehnen.



5.5. Zusammenfassung


Zusammenfassend ist damit festzuhalten, dass das kantonale Personalrecht bereits heute die Möglichkeit der Kündigung von Arbeitsverhältnissen vorsieht. So ist es möglich, Mitarbeitenden, welche die erwartete Leistung nicht erbringen, zu kündigen oder im Fall von Reorganisationen bestehende Arbeitsverhältnisse aufzulösen. Es ist richtig, dass sich Kündigungen in der Praxis aufgrund der notwendigen Bewährungsfristen oder des Nachweises, dass keine andere gleichwertige Beschäftigung angeboten werden kann, unter Umständen als umständlich erweisen können. Viele Probleme hätten aber mit konsequenter Wahrnehmung der Führungsverantwortung vermieden werden können. In Einzelfällen jedoch erwiesen sich die Kündigungsbestimmungen als ungenügend, weshalb eine punktuelle Überprüfung in die Wege geleitet wurde. Eine generelle Übernahme der privatrechtlichen Kündigungsbestimmungen ist aber kein gangbarer Weg. Der Kanton ist nicht in derselben Weise frei wie ein privater Arbeitgeber. Er hat sich in jedem Fall an die Verfassung zu halten, weshalb die vom Obligationenrecht vorgesehene grundsätzliche Kündigungsfreiheit auf das öffentliche Personalrecht nicht tel quel übertragbar ist.


6. Erfahrungsstufenanstieg, Flexibilität der Lohnzahlungen

Im zweiten Teil von Ziffer 4 fordert die Motion: Erfahrungsstufen mit automatischem Anstieg des Reallohnes sind abzuschaffen. Die Flexibilität für Lohnzahlungen ist dagegen - insbesondere je nach Marktlage - zu erhöhen.


Anlässlich der Überweisungsdebatte zur Motion 2005/316 „Änderung des Dekrets zum Personalgesetz (Personaldekret)" der SVP-Fraktion setzte sich der Landrat ausführlich mit genau diesen Forderungen auseinander.


Die Regierung verzichtet daher, an dieser Stelle die genannten Argumente und Stellungnahmen nochmals aufzuführen und beantragt aufgrund der Ablehnung der SVP-Motion folgerichtig, die Abschreibung dieser Forderung.


7. Obligatorische prüfung bei stellenwiederbesetzungen

Gemäss Alinea 2 der Motion „Die Personalvermehrung in der Verwaltung muss gestoppt werden" hat der Regierungsrat zu überprüfen, ob „ die obligatorische Prüfung der Wiederbesetzung von Stellen bei natürlichen Personalabgängen anordnet" werden soll.


Die Überprüfung einer Stellenwiederbesetzung bei einem Personalabgang ist eine Führungsaufgabe. Diese Führungsaufgabe wird sowohl von der jeweils direkt vorgesetzten Person als auch von der Dienststellenleitung resp. der Anstellungsbehörde wahrgenommen.


Weil Arbeitsverträge zwingend von zwei Personen unterzeichnet werden müssen (in der Regel von der Dienststellenleitung und der Anstellungsbehörde), ist eine doppelte Überprüfung des Personalbedarfs bei jeder einzelnen Stellenbesetzung sichergestellt. Ausserdem erhalten die Anstellungsbehörden Kenntnis von allen Kündigungen und Pensionierungen und kontrollieren alle Stellenausschreibungen. Sie erhalten dadurch vorzeitig Kenntnis von einer möglichen Wiederbesetzung und können - falls sie fraglich erscheint - eine detaillierte Überprüfung des Bedarfs einleiten.


Diese Formalismen und administrativen Abläufe sind völlig ausreichend, damit unnötige Wiederbesetzungen vermieden werden. Eine weitergehende formalisierte Überprüfung des Personalbedarfs bei jeder Neubesetzung würde kaum einen Spareffekt erzielen, sondern lediglich den administrativen Aufwand erhöhen.


8. entlastungsaktion durch vorzeitige pensionierungen

Gemäss Alinea 3 der Motion „Die Personalvermehrung in der Verwaltung muss gestoppt werden" hat der Regierungsrat zu überprüfen, ob „eine Entlastungsaktion durch vorzeitige Pensionierung ohne Wiederbesetzung in die Wege" zu leiten ist .


Eine „Entlastungsaktion durch vorzeitige Pensionierungen ohne Wiederbesetzung" wurde mit der Generellen Aufgabenüberprüfung (GAP) umgesetzt. Mit der Landratsvorlage „Flankierende Massnahmen bei Stellenabbau im Rahmen des Projekts Generelle Aufgabenüberprüfung" (2005/077) wurde ein Stellenabbau durch vorzeitige Pensionierungen von 48.7 Vollstellen geplant. Der entsprechende Verpflichtungskredit wurde vom Landrat bewilligt.


Diese Forderung ist damit erfüllt.


9. Antrag

Die Regierung beantragt dem Landrat, folgende Vorstösse als erfüllt abzuschreiben:


- das Postulat „Stopp der Personalvermehrung" von Remo Franz ( 2002/143 );


- die Motion „Personalstopp" von Remo Franz ( 2003/313 );


- Motion der SVP-Fraktion „Die Personalvermehrung in der Verwaltung muss gestoppt werden" ( 2003/256 ).



Liestal, 11. Dezember 2007


IM NAMEN DES REGIERUNGSRATES
Die Präsidentin: Pegoraro
der Landschreiber: Mundschin


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