2007-292

Der Regierungsrat beantragt dem Landrat, das Bildungsgesetz ans Bundesgesetz über die Berufsbildung (kurz: Berufsbildungsgesetz) rückwirkend per 1.1.2008 anzupassen und den vorgeschlagenen Änderungen des Bildungsgesetzes [ SGS 640, GS 34.0637 ] zuzustimmen.

Bei dieser Gesetzesanpassung geht es einerseits um die Ersetzung überholter Begriffe (so heissen Lehrlinge und Lehrtöchter neu Lernende bzw. im Bildungsgesetz Berufslernende, die Berufs- und Branchenverbände werden zu Organisationen der Arbeitswelt etc.), andererseits auch um einige materielle Änderungen:

Auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens des kantonalen Bildungsgesetzes am 1. August 2003 wurde das Gesetz über die Berufsbildung vom 10. Juni 1985 [ SGS 681, GS 29.0124 ] aufgehoben. Weil das kantonale Bildungsgesetz als Rahmengesetz sämtliche Bildungsbereiche und -stufen abdeckt, werden im Falle der Berufsbildung seither viele früher auf Gesetzesstufe geregelte Punkte in der Verordnung für die Berufsbildung [ SGS 681.11, GS 34.0999 ] geregelt. Deshalb müssen beide Erlasse gemeinsam betrachtet werden.

Weil das kantonale Bildungsgesetz erst seit vier Jahren in Kraft ist, ergibt sich der Hauptanpassungsbedarf des Bildungsgesetzes und der Verordnung für die Berufsbildung durch die Änderungen der Berufsbildungsgesetzgebung des Bundes. Die für die Kantone bedeutsamste Änderung ist das neue Finanzierungsmodell, nach welchem der Bund ab 2008 den Kantonen Beitragspauschalen ausrichtet, deren Höhe sich nach der Art (dual/trial bzw. vollschulisch) und der Anzahl Ausbildungsverhältnisse in der Grundbildung bemessen. Die Umstellung des Finanzierungsmodells des Bundes ist denn auch der optimale Zeitpunkt für die Anpassung des Bildungsgesetzes und der Verordnung für die Berufsbildung an die geänderten Gegebenheiten.

Mit der Anpassung der kantonalen Bildungsgesetzgebung wird in erster Linie bezweckt, die im Zusammenhang mit dem neuen Berufsbildungsgesetz stehenden Neuerungen in kantonales Recht zu übernehmen, die da namentlich sind:

Art. 1 Abs. 1 des Berufsbildungsgesetzes besteht aus einer Grundsatzerklärung, wonach es sich bei der Berufsbildung um eine Gemeinschaftsaufgabe des Bundes, der Kantone und der Organisationen der Arbeitwelt handelt. Ziel dieser Zusammenarbeit ist es, ein genügendes Angebot im Bereich der Berufsbildung, insbesondere in zukunftsfähigen Berufsfeldern, anzustreben. Und in Abs. 3 lit. b desselben Artikels werden die Kantone dazu verpflichtet, im Bereich der Berufsbildung ebenfalls eng mit den Organisationen der Arbeitswelt zusammenzuarbeiten. Diese enge Zusammenarbeit aller Berufsbildungspartner soll zu einer Verbesserung der Ausbildungsqualität in den dualen/trialen Grundbildungen genutzt werden. Hierzu soll einerseits der dritte Lernort Überbetriebliche Kurse im Bildungsgesetz aufgewertet werden (neuer Art. 36a). Andererseits sollen die Ausbildungsanstrengungen der drei Lernorte Berufsfachschulen, Lehrbetriebe und Überbetriebliche Kurse stärker aufeinander abgestimmt werden (Art. 31 und 60 Bildungsgesetz). Das längerfristige Ziel ist es, nach der Einführung der neuen Ausbildungsvorschriften unter Einbezug aller Akteure ein lernortübergreifendes Qualitätsmanagementsystem in allen Lehrberufen zu entwickeln.

Wie erwähnt, ergibt sich der Anpassungsbedarf des Bildungsgesetzes und der Verordnung für die Berufsbildung massgeblich durch die Änderungen der Berufsbildungsgesetzgebung des Bundes. Die für die Kantone bedeutsamste Änderung ist das neue Finanzierungsmodell, nach welchem der Bund ab 2008 den Kantonen Beitragspauschalen ausrichtet, deren Höhe sich nach der Art (duale/triale bzw. schulische Angebote) und der Anzahl Ausbildungsverhältnisse in der Grundbildung bemessen. Mit diesen Pauschalbeiträgen beteiligt sich der Bund an folgenden Aufgaben der Kantone, der Organisationen der Arbeitswelt und der übrigen Anbieter der Berufsbildung (vgl. Art. 53 Abs. 2 Berufsbildungsgesetz):

Art und Umfang der Kostenbeteiligung der öffentlichen Hand an den verschiedenen Angeboten liegt dabei neu in der alleinigen Verantwortung der Kantone, die allerdings ihrerseits - zumindest im Falle der Abgeltung von kantonsüberschreitenden Bildungsleistungen - an einheitlichen Tarifstrukturen interessiert sind (interkantonale Schulgeldabkommen). Dies betrifft den Besuch ausserkantonaler Berufsfachschulen und Überbetrieblicher Kurse von Lernenden ebenso wie die Nutzung ausserkantonaler Angebote der höheren Berufsbildung (Vorbereitungskurse im Hinblick auf Berufs- und Höhere Fachprüfungen, Höhere Fachschulen) und der berufsorientierten Weiterbildung von Erwachsenen.

Was die Beiträge der öffentlichen Hand an die Überbetrieblichen Kurse angeht (vgl. § 98 Abs. 1 lit. c Bildungsgesetz bzw. § 12 Verordnung für die Berufsbildung), so ist beabsichtigt, diese in Form von Pro-Kopf-und-Kurstag-Pauschalen an die Kursträger auszurichten. Dieser Tagessatz variiert je nach Lehrberuf zwischen Fr. 20.- und Fr. 100.- und deckt die laufenden Betriebskosten einschliesslich Rückstellungen für Ersatzinvestitionen ab, nicht jedoch echte Neuinvestitionen. Für letztere sind allenfalls auf Antrag hin ebenfalls einmalige Kantonsbeiträge erhältlich (hierzu bedarf es einer speziellen Finanzvorlage).

Das neue Berufsbildungsgesetz soll zu einer erhöhten Durchlässigkeit des schweizerischen Bildungssystems beitragen. Das beginnt bei der neuen zweijährigen Grundbildung, die zum Berufsattest führt (und die bisherige Anlehre ablöst) und als erstes Lehrjahr an eine drei- bzw. vierjährige Grundbildung angerechnet werden kann und endet mit der Schaffung neuer Schnittstellen zwischen Berufsbildung und akademischer Hochschulbildung (z.B. Passerellenangebot für Berufsmaturandinnen und -maturanden). Auch die stärkere Trennung von Ausbildung und Qualifikationsverfahren (vgl. Art. 33 Berufsbildungsgesetz resp. Art. 32 der zugehörigen Verordnung) und die Möglichkeit zur Anerkennung von nicht auf formalem Wege erworbenen beruflichen Qualifikationen (vgl. Art. 17 Abs. 5, Art. 19 Abs. 3 und Art. 24, Abs. 4 lit. a Berufsbildungsgesetz) ist auf diesem Hintergrund zu verstehen.

Etwas anders präsentiert sich der Bereich Weiterbildung: Während an Angebote der höheren Berufsbildung (das sind Ausbildungen an Höheren Fachschulen und Vorbereitungskurse im Hinblick auf Berufs- und Höhere Fachprüfungen) weiterhin Kantonsbeiträge ausgerichtet werden sollen - die Höhe der Beiträge dürfte pro Kopf etwa den bisherigen aufwandorientierten Bundes- und Kantonssubventionen entsprechen -, sollen marktgängige Angebote der berufsorientierten Weiterbildung von den Berufsfachschulen künftig grundsätzlich zu Marktpreisen angeboten werden (vgl. Art. 11 Abs. 2 Berufsbildungsgesetz), denn das Berufsbildungsgesetz fordert gleich lange Spiesse für öffentliche und private Anbieter (vgl. Art. 11 Abs. 1 Berufsbildungsgesetz). Gleichzeitig ist aber der Bund der Auffassung, mit seinen Beiträgen an die Kantone auch Angebote der berufsorientierten Weiterbildung zu fördern (vgl. Art. 53 Abs. 2 Berufsbildungsgesetz sowie die Ausführungen unter Punkt 4 hiervor). Dies ist einerseits bei jenen Bevölkerungsgruppen angezeigt, für die es keinen funktionierenden Weiterbildungsmarkt gibt; sei es, weil sie keine Marktpreise bezahlen können, sei es, weil sie aus eigenem Antrieb gar keine Kurse besuchen würden (zu denken ist hier z.B. an Wiedereinsteigerinnen, Arbeitslose mit Umschulungsbedarf, integrationswillige Ausländerinnen und Ausländer usw.). Andererseits sind die Kantone gehalten, für ein bedarfsgerechtes Angebot an berufsorientierter Weiterbildung zu sorgen, welches dazu dient, „durch organisiertes Lernen a) bestehende berufliche Qualifikationen zu erneuern, zu vertiefen und zu erweitern oder neue berufliche Qualifikationen zu erwerben" sowie „b) die berufliche Flexibilität zu unterstützen" (vgl. Art. 31 Berufsbildungsgesetz). Hierfür gibt der neue § 32 lit. fbis des Bildungsgesetzes die Rechtsgrundlage ab.

5.1. Finanzielles

Zeitgleich mit der Einführung des neuen Berufsbildungsgesetzes hat die Bundesversammlung eine kontinuierliche Erhöhung des Bundesbeitrags an die Kosten der Berufsbildung beschlossen. Die höhere Beteiligung des Bundes dürfte die durch die vorgeschlagene Anpassung des Bildungsgesetzes ans neue Bundesgesetz entstehenden Mehrkosten zwar mehr als kompensieren. Die Berücksichtigung aller durch den Finanzierungswechsel des Bundes tangierten Aspekte dürfte ab 2008 zu Minderausgaben des Kantons im Bereich der Berufsbildung in der Grössenordnung von rund Fr. 2,4 Mio. führen. Allerdings sind dem Berufsbildungsgesetz jüngst weitere Bereiche (Gesundheit, Soziales, Landwirtschaft, Kunst) unterstellt worden, ohne dass der Bund hierfür zusätzliche Mittel bereitgestellt hätte. Auch deckt der Bund noch lange nicht die von der Bundesversammlung beschlossenen 25% der durch die öffentliche Hand getragenen Kosten der Berufsbildung.

5.2. KMU-Regulierungsfolgenabschätzung

Für den Wirtschaftsstandort Baselland mit seinen vielen KMU sind gut ausgebildete Berufsleute und damit die Ausbildung von Jugendlichen und die Weiterbildung der ganzen erwerbstätigen Bevölkerung von erheblicher Bedeutung. Zwischen 25-30% oder über 2000 der im Baselbiet ansässigen Firmen - die meisten von ihnen KMU - sind Lehrbetriebe, d.h. sie bilden in über 100 Berufen nach dem dualen resp. trialen System Jugendliche zu Fachleuten aus. Die durch die Anpassung des kantonalen Bildungsgesetzes ans Berufsbildungsgesetz auf die KMU verbundenen Änderungen sind im Vergleich mit den mit der Revision aller Ausbildungsvorschriften in sämtlichen Lehrberufen verbundenen Neuerungen als vernachlässigbar zu bezeichnen. Im Gegenteil ist davon auszugehen, dass die mit dieser Gesetzesanpassung beabsichtigte Verwirklichung einer lernortübergreifenden Qualitätssicherung und -entwicklung die KMU in ihrem Ausbildungsauftrag unterstützt und gleichzeitig zu einer Steigerung der Ausbildungsqualität beiträgt. Und gut ausgebildete Berufsleute wiederum sind ein wichtiger Standortfaktor, wenn es um die Ansiedlung neuer Betriebe im Kanton geht.

Die ebenfalls geplante Beteiligung des Kantons an den Fahrtspesen von Lernenden, die eine Berufsfachschule ausserhalb des Tarifverbunds Nordwestschweiz besuchen müssen, dürfte ebenfalls zu einer Entlastung derjenigen KMU beitragen, die diese Kosten bisher ganz oder teilweise übernommen haben.

Im Rahmen der Vernehmlassung wurden insgesamt 58 Institutionen - politische Parteien, Arbeitgeber- und Arbeitnehmerdachorganisationen, Berufs- und Branchenverbände sowie Fachkonferenzen und -stellen - eingeladen, sich zu den Änderungsvorschlägen am Bildungsgesetz und der Verordnung für die Berufsbildung zu äussern. Aufgrund der in der Folge eingegangen 24 Stellungnahmen, darunter die aller angeschriebenen politischen Parteien, wurden die beiden Erlassentwürfe überarbeitet.

Abgesehen von einer Ausnahme waren die politischen Parteien wie alle anderen Organisationen, die sich haben vernehmen lassen, der Meinung, dass Anpassungsbedarf besteht, was die Übernahme der mit dem Berufsbildungsgesetz schweizerisch eingeführten Begriffe in kantonales Recht angeht (Berufslernende, Organisationen der Arbeitswelt usw.). Weiter besteht Konsens darüber, dass der lernortübergreifenden Qualitätssicherung und -entwicklung in der Berufsbildung ein wichtiger Stellenwert zukommt (neuer § 60 Abs. 4bis des Bildungsgesetzes), wobei in einigen Stellungnahmen darauf hingewiesen wird, dass sich der Aufwand bzw. die Kosten für die ausbildende Wirtschaft in vertretbaren Grenzen halten muss. Und Einigkeit herrscht auch bezüglich der Forderung, dass sich die Beiträge der öffentlichen Hand an die Überbetrieblichen Kurse der Lernenden mindestens im bisherigen Rahmen zu bewegen haben, wobei die Spannweite der Vorstellungen beträchtlich ist - von zwei Verbänden werden sogar Kantonsbeiträge gefordert, welche die Lohnkosten der Kursinstruktorinnen und -Instruktoren zu 75% und die Raumkosten zu 100% decken.

Nicht alle Vernehmlasserinnen und Vernehmlasser sind mit dem auf Kopf-Pauschalen basierenden Finanzierungsmodell der überbetrieblichen Kurse einverstanden, welches deshalb in der Verordnung durch die Möglichkeit weiterer Kantonsbeiträge auf Grundlage von Leistungsvereinbarungen ergänzt und differenziert worden ist (vgl. Bildungsgesetz § 98 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 und Verordnung § 12). Von verschiedener Seite wurde zwar die Idee begrüsst, den Anspruch auf eine Bildung auf der Sekundarstufe II nicht nur Kindern zu gewähren (vgl. Bildungsgesetz § 4 Abs. 1), doch haben mehrere Vernehmlasser/innen darauf hingewiesen, dass es nicht Absicht des Kantons sein könne, allen Einwohnerinnen und Einwohnern, unbesehen ihres Alters, das Recht auf eine kostenlose Nachbildung auf der Sekundarstufe II, z.B. das Nachholen einer Maturität im Erwachsenenalter, einzuräumen (Bildungsgesetz § 4 Abs. 1 in Verbindung mit § 9 Abs. 1 lit. a). Gemäss Art. 22 Abs. 2 des schweizerischen Berufsbildungsgesetzes ist der obligatorische Unterricht an der Berufsfachschule indes unentgeltlich, womit sich das mit dem ursprünglichen Änderungsvorschlag beabsichtigte Anliegen, nämlich schlecht qualifizierten Erwachsenen das Nachholen eines Berufsabschlusses auf der Sekundarstufe II zu ermöglichen, auch ohne Anpassung der entsprechenden Bestimmung des Bildungsgesetzes realisieren lässt.

Im Rahmen der Vernehmlassung wurde ferner die tatsächliche Einführung der in der bestehenden Verordnung für die Berufsbildung als Kann-Formulierung erwähnten Fahrtentschädigungspauschalen für Lernende mit Schulort ausserhalb des Tarifverbundes Nordwestschweiz (TNW) vorgeschlagen (vgl. Verordnung § 22 Abs. 2). Im Rahmen der Vernehmlassung haben sich alle Organisationen zu diesem Vorhaben im unterstützenden Sinn geäussert, doch wurde nach den Kosten gefragt. Diese liegen bei rund Fr. 580'000.- p.a. Der Betrag ist im Budget der BKSD eingestellt.

Der Vollständigkeit halber sei schliesslich noch darauf hingewiesen, dass im Rahmen der Vernehmlassung verschiedene Anpassungsvorschläge gemacht wurden, die in keinem direkten Zusammenhang zur Anpassung des Bildungsgesetzes ans Berufsbildungsgesetz stehen, weshalb ihnen im Zusammenhang mit der Überarbeitung der beiden zur Diskussion gestellten Erlassentwürfe keine Beachtung geschenkt wurde.

Beim vorliegenden Geschäft handelt es sich vorwiegend um die Anpassung kantonaler Gesetzesgrundlagen an Bundesrecht. Im Bestreben, die duale/triale Berufslehre zukunftsfähig zu erhalten, ist zusätzlich geplant, ein lernortübergreifendes Qualitätsmanagementsystem einzuführen. Weil der Bund per 1.1.2008 seine Beitragspraxis ändert, muss das kantonale Recht auf den gleichen Zeitpunkt hin, also rückwirkend, angepasst werden.

Der Regierungsrat beantragt dem Landrat, den beiliegenden Entwurf einer Änderung des Bildungsgesetzes zu beschliessen.

Liestal, 20. November 2007

Im Namen des Regierungsrates
Die Präsidentin: Pegoraro
Der Landschreiber: Mundschin

Beilage:
Landratsbeschluss (Entwurf)