Vorlage an den Landrat


4. Lösungsansätze - untersuchte Varianten

Die Kantone Aargau, Basel-Landschaft, Basel-Stadt und Solothurn hatten zu Anfang (vgl. Kapital 6) den Entschluss getroffen, zusammen eine Trägerschaft zu bilden, um den baulichen und betrieblichen Unterhalt der Nationalstrassen Nordwestschweiz nach Art. 49a des mit Inkrafttreten des NFA geänderten Bundesgesetzes über die Nationalstrassen durchzuführen. Bei der Evaluation für eine mögliche Organisationsform der Trägerschaft der Kantone wurden verschiedene Rechtsformen von einer gemeinsamen Projektgruppe mit Vertretern der vier Kantone untersucht. Dabei kristallisierte sich heraus, dass die Organisationsform der Aktiengesellschaft sowie der öffentlichrechtlichen Anstalt für die Bildung einer Trägerschaft am geeignetsten erscheinen. Verworfen wurden im Wesentlichen nachstehende Organisationsformen aus folgenden wesentlichen Gründen:

Professor Dr. Georg Müller, Ordinarius für Staats- und Verwaltungsrecht sowie Gesetzgebungslehre an der Universität Zürich, wurde beauftragt, ein Gutachten betreffend den möglichen Organisationsformen zu verfassen. Dieser Auftrag mündete im Gutachten "Organisationsmöglichkeiten für interkantonale Träger von Verwaltungsaufgaben" sowie einem Zusatzgutachten mit ergänzenden Erwägungen. In den erwähnten Gutachten wurden öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Organisationsformen behandelt und eine Folgerung getroffen:




4.1 Öffentlich-rechtliche Organisationsformen


Bei den Organisationsformen, welche über eine eigene Rechtspersönlichkeit verfügen, werden grundsätzlich zwei Grundtypen unterschieden, die öffentlich-rechtliche Körperschaft und die rechtsfähige (selbständige) Anstalt. Die nicht rechtsfähige (unselbständige) Anstalt wird im Gutachten nicht gesondert abgehandelt. Es wird davon ausgegangen, dass Organisationsformen, denen keine Rechtsfähigkeit zukommt, für Vorhaben der interkantonalen Zusammenarbeit aus praktischen Gründen nicht zur Debatte stehen.


Die Abgrenzung der Anstalt zur Körperschaft gestaltet sich schwierig. Die Anstalt ist eine rechtsfähige Verwaltungseinheit bzw. stellt ein personifiziertes Vermögen dar. Sie verfügt über eine herrschaftliche monokratische Struktur. Demgegenüber besitzt die Körperschaft Verbandscharakter und verfügt über eine demokratische Verfassung. Die Anstalt kennt Benutzer, welche der Anstaltshoheit unterworfen sind. Die Körperschaft kennt mitwirkungsberechtigte Mitglieder. Aber auch Anstaltsbenutzern können beschränkte Mitwirkungsrechte eingeräumt werden. Andererseits werden die Mitwirkungsrechte der Mitglieder öffentlich-rechtlicher Körperschaften durch das einschlägige Recht und die staatliche Aufsicht beschränkt.


Zur Unterscheidung der beiden Organisationsformen wird auch auf die Tatsache hingewiesen, dass Anstalten häufig von Zuschüssen der öffentlichen Hand abhängen, während die körperschaftliche Verwaltung selbsttragend ist. Jedoch darf dieser Grundsatz nicht strikte umgesetzt werden. Gewisse Anstalten arbeiten kostendeckend (z.B. die Kantonalbanken), während nicht wenige Körperschaften auf Subventionen angewiesen sind. Als weiteres Unterscheidungskriterium wird darauf hingewiesen, dass die Anstalten durch einen relativ einheitlichen Willen gesteuert werden, während bei einer Körperschaft eine Mehrheit von Willensträgern auftritt.


Mischtypen dieser beiden Organisationsformen sind zwar zulässig, jedoch müssen gesamthaft betrachtet die jeweils typenspezifischen Strukturen beibehalten werden.




4.2 Privatrechtliche Organisationsformen


Als Rechtsform für öffentliche Unternehmen steht die Aktiengesellschaft nach den Art. 620 ff. OR im Vordergrund. Daneben kann auch der Verein, die Genossenschaft und die Stiftung eine gewisse Rolle spielen. Vereine eignen sich für die Erfüllung nicht-wirtschaftlicher, kooperativer und finanziell wenig intensiver Aufgaben. Den Genossenschaften werden in der Regel öffentlich-rechtliche Organisationsformen vorgezogen, weil nach Art. 885 OR jedem Genossenschafter (somit auch dem Gemeinwesen) nicht mehr als eine Stimme zusteht. Die Kantone sind bei der Stiftung nach dem Stiftungsakt den gleichen Beeinflussungsschranken unterworfen wie private Stifter.




4.3 Folgerungen


Der Gutachter kommt in seinen Abhandlungen zu folgenden Schlussfolgerungen: Aus dem Bereich der privatrechtlichen Organisationsformen steht lediglich die Akteingesellschaft als ernst zu nehmende Variante zur Debatte. Als Vorteil privatrechtlicher Strukturen ist die Eignung für eine Zusammenarbeit mit privaten Teilhabern zu betrachten, da Lösungen auf der Basis des Zivilrechts für private Partner besser einschätzbar sind.


Je umfangreicher die Anforderungen an eine zu schaffende Organisation ausfallen, desto eher dürfte sich ein Rückgriff auf privatrechtliche Formen rechtfertigen. Das Abstellen auf das Privatrecht kann zu einer Vereinfachung führen, da ab einer gewissen Zahl von Gründungsmitgliedern die gemeinsame Aushandlung öffentlich-rechtlicher Grundlagen auf Koordinationsschwierigkeiten stossen kann. Das anwendbare Recht wird weitgehend durch das Obligationenrecht vorgegeben, weshalb ein geringes Bedürfnis nach Abstimmung zwischen den Kantonen besteht. Als Nachteil wird angeführt, dass die Arbeitsverhältnisse des heute öffentlich-rechtlich angestellten Personals in das Privatrecht überführt werden müssen.


Für die Wahl der Anstalt spricht die Tatsache, dass in der Praxis bereits vergleichbare Gebilde anzutreffen sind. Die Anstaltsform ist dann vorzuziehen, wenn die beteiligten Kantone dem gemeinsamen Unternehmen einen statischen Auftrag für die Erfüllung der Aufgaben erteilen und auf die Führung keinen weiteren Einfluss nehmen möchten. Besteht das Bedürfnis der beteiligten Kantone, auf die Aufgabenerfüllung einzuwirken, ist die Wahl der Körperschaft als Rechtsform angezeigt.



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