2006-182

Inhaltsverzeichnis

1. Zusammenfassung


2. Ausgangslage


3. Entwurf für eine Änderung des Kinder- und Jugendzahnpflegegesetzes


4. Ergebnisse der Vernehmlassung


5. Schlussfolgerungen des Regierungsrates


6. Personelle und finanzielle Auswirkungen für Kanton und Gemeinden


7. Parlamentarischer Vorstoss


8. Antrag des Regierungsrats


Beilagen:
1. Gesetzesentwurf [PDF]
2. Synopse [PDF]


1. Zusammenfassung

Der Landrat hat im Rahmen der Behandlung des Entlastungspakets aus der generellen Aufgabenprüfung (GAP) die vorgeschlagene Massnahme im Bereich der Kinder- und Jugendzahnpflege, welche einen weitgehenden Abbau der Subventionsbeiträge vorsah, an den Regierungsrat zurückgewiesen. Dies mit dem Auftrag, eine separate Vorlage auszuarbeiten, welche eine gewisse soziale Abfederung vorsieht.


In der Folge hat die Volkswirtschafts- und Sanitätsdirektion einen neuen Entwurf für eine Änderung des Kinder- und Jugendzahnpflegegesetzes ausgearbeitet und zur Vernehmlassung vorgelegt. Der Entwurf sieht vor, an der Aufhebung der Beiträge im Bereich der kieferorthopädischen Behandlungen festzuhalten, wobei eine grosszügige Übergangsregelung Härtefälle bei laufenden Behandlungen und bei Kindern, welche sich aufgrund ihres Alters für die entsprechenden Risiken nicht privat versichern können, auffangen soll. Zahnkontrollen, Kariesprophylaxe und konservierende Behandlungen sollen jedoch weiterhin beitragsberechtigt bleiben. Weiter wird angestrebt, die heute recht aufwändigen administrativen Abläufe zu vereinfachen und damit kostengünstiger zu gestalten.


In der Vernehmlassung wurden sowohl eine Änderung der administrativen Abläufe als auch die Abschaffung der Beiträge an die Kieferorthopädie grossmehrheitlich abgelehnt. Der Regierungsrat kommt deshalb zum Schluss, dass eine grundlegende Änderung des Kinder- und Jugendzahnpflegegesetzes zur Zeit nicht erwünscht ist. Trotzdem unterbreitet der Regierungsrat dem Landrat auftragsgemäss eine Vorlage auf der Grundlage des unveränderten Vernehmlassungsentwurfs. Dies jedoch mit dem Antrag, auf die Änderung nicht einzutreten und das Kinder- und Jugendzahnpflegegesetz unverändert zu belassen.




2. Ausgangslage


Die Schulzahnpflege entwickelte sich im Kanton Basel-Landschaft auf Grund von regierungsrätlichen Regeln aus der Zeit des zweiten Weltkrieges. 1956 wurde der Schulzahnärztliche Dienst im Schulgesundheitsgesetz geregelt. Der Kanton betrieb eine Schulzahnklinik mit mehreren festen Aussenstationen und mit mobilen Behandlungseinheiten. Die privaten Zahnärztinnen und Zahnärzte waren ebenfalls in das System eingebunden und übernahmen einen Teil der anfallenden Behandlungen. Die Kariesschäden sind dank der intensiven Prophylaxemassnahmen bis zum Ende des Jahrhunderts um rund 90% zurückgegangen.


Durch die beachtliche Zunahme von privaten Zahnarztpraxen wurden die staatlichen Angebote überflüssig. Mit dem Kinder- und Jugendzahnpflegegesetz vom 19. September 1996 konnten die defizitären kantonalen Einrichtungen aufgelöst werden. Die als bewährt geltenden Strukturen, insbesondere das System der Subventionierung, wurden aber bewusst belassen. Damit hat sich der Verwaltungsaufwand jedoch nicht verringert.


Am 22. Februar 2001 überwies der Landrat das Postulat von Eugen Tanner betreffend "Ablösung / Vereinfachung des Kinder- und Jugendzahnpflegegesetzes" ( 2001/007 ) an den Regierungsrat (vgl. unten Ziff. 7).


Im Rahmen der Vorlage "Entlastungspaket aus der generellen Aufgabenprüfung (GAP)" ( 2005/076 ) schlug der Regierungsrat eine Totalrevision des Kinder- und Jugendzahnpflegegesetzes vor. Dieser Vorschlag beinhaltete eine Aufhebung der Subventionierung sowohl für konservierende Eingriffe als auch für kieferorthopädische Behandlungen. Dies aufgrund der Überlegung, dass sich ein Kariesbefall bei einer ordentlichen Zahnhygiene in den meisten Fällen verhindern lässt, und dass die Korrektur von Zahnstellungs-Anomalien versicherbar ist bzw. in schwereren Fällen von der Invalidenversicherung übernommen wird, sodass zusätzliche staatliche Beiträge nicht mehr erforderlich sind. Für kieferorthopädische Behandlungen war eine Übergangsregelung vorgesehen. Für Kanton und Gemeinden hätte diese Massnahme eine erhebliche Reduktion des Verwaltungsaufwandes und nach dem Auslaufen der Übergangsregelung Einsparungen von insgesamt 3,2 Mio. Franken Subventionen pro Jahr gebracht. Am 22. Juni 2005 beschloss der Landrat auf Antrag der Volkswirtschafts- und Gesundheitskommission, diese GAP-Massnahme an den Regierungsrat zurückzuweisen mit dem Auftrag, eine separate Vorlage auszuarbeiten. Diese soll eine soziale Abfederung für die jährlichen Kontrolluntersuchungen und für die konservierenden Behandlungen für Kinder und Jugendliche bis zum vollendeten 18. Altersjahr beinhalten.




3. Entwurf für eine Änderung des Kinder- und Jugendzahnpflegegesetzes


Gestützt auf das überwiesene Postulat Tanner und die Beschlüsse des Landrats im Rahmen von GAP hat die Volkswirtschafts- und Sanitätsdirektion einen neuen Entwurf für eine Änderung des Kinder- und Jugendzahnpflegegesetz erarbeitet. Der Vorschlag für eine Neuregelung basiert auf zwei grundlegenden Zielen:


- Vereinfachung der Administration und Senkung der damit verbundenen Kosten und


- Verzicht auf Leistungen, wo dies gesundheits- und sozialpolitisch vertretbar ist.


Nach dem Entwurf werden von den bisher angebotenen bzw. subventionierten Leistungen der Kinder- und Jugendzahnpflege die kollektive Prophylaxe, d.h. die Zahnputzinstruktionen in den Schulen, die Massnahmen zur Qualitätskontrolle (Kariesstudien) sowie die Beiträge an die jährlichen Kontrolluntersuchung, die individuellen Kariesprophylaxe und die konservierenden Behandlungen ("Löcher flicken") grundsätzlich im bisherigen Umfang beibehalten. Damit wird dem Umstand Rechnung getragen, dass die Kariesprophylaxe, die periodischen Zahnkontrollen und die konsequente Durchführung der erforderlichen konservierenden Massnahmen in der Kindheit einen wesentlichen Beitrag zur Zahngesundheit im Erwachsenenalter leisten und damit zu einer nachhaltigen Einsparung von volkswirtschaftlichen und sozialen Kosten führen.


Hingegen ist im Entwurf vorgesehen, an kieferorthopädische Behandlungen künftig keine Beiträge mehr auszurichten. Dies gestützt auf die bereits der GAP-Vorlage zu Grunde liegende Überlegung, dass die Kosten für eine Korrektur von Zahnstellungs-Anomalien für eine geringe Prämie zu einem grossen Teil privat versicherbar sind bzw. in schweren Fällen von der Invalidenversicherung übernommen werden. Ein Leistungsabbau ist deshalb in diesem Bereich sozial vertretbar. Mit einer gegenüber der GAP-Vorlage vereinfachte Übergangslösung kann sichergestellt werden, dass laufende Behandlungen und Behandlungen von Kindern- und Jugendlichen, welche sich aufgrund ihres Alters nicht mehr entsprechend versichern können, während 5 bis maximal 10 Jahren weiterhin beitragsberechtigt bleiben.


Die Beiträge sollen weiterhin in erster Linie wirtschaftlich schwächeren und kinderreichen Familien zu Gute kommen und rund einen Drittel der Kosten für beitragsberechtigte Leistungen decken. Der Entwurf sieht jedoch vor, dass nicht mehr jede Gemeinde ein eigenes Kinder- und Jugendzahnpflegeregelement mit einem besonderen Beitragsschlüssel erlassen muss, sondern dass der Regierungsrat eine diesbezügliche Verordnung mit einheitlichen, nach Einkommen und Kinderzahl abgestuften Beitragssätzen ausarbeitet. Dieses Vorgehen gewährleistet eine im ganzen Kanton rechtsgleiche Behandlung aller Familien und entlastet die Gemeinden von der Schwierigkeit, einen sinnvollen Beitragsschlüssel auszuarbeiten. Im Gegenzug garantiert der Kanton die Übernahme der Hälfte der Ausgaben der Gemeinden für die ausgerichteten Beiträge, während der Staatsbeitrag bisher auf einen Sechstel der Behandlungskosten begrenzt war, auch wenn die entsprechenden Ausgaben der Gemeinde höher ausfielen.


Bei der administrativen Abwicklung sieht der Entwurf einen Systemwechsel vor. Bisher stellen die Zahnärztinnen und Zahnärzte den Gemeinden Rechnung, welche den Restbetrag nach Abzug der Subventionen von den Eltern einfordern. Nach dem im Entwurf vorgesehenen Ablauf stellen die Zahnärztinnen und Zahnärzte die Rechnungen direkt an die Eltern und übernehmen damit das Delkredere-Risiko und einen Teil des Aufwandes der Gemeinden für das Inkasso. Um diese Kosten zu decken, werden die Behandlungen neu zum Privattarif abgerechnet, wobei jedoch überhöhte Preise nicht beitragsberechtigt sind. Die Beiträge müssen von den Eltern mit den entsprechenden Unterlagen bei der Gemeinde beantragt werden ("Hol-Prinzip"). Die Schulheime können dadurch von administrativen Aufgaben im Zusammenhang mit der Kinder- und Jugendzahnpflege ganz entlastet werden. Für die Ausrichtung der Beiträge ist nach dem Entwurf generell die Wohngemeinde zuständig. Aufgrund dieses Systemwechsels wird die bisherige freiwillige Mitgliedschaft bei der Kinder- und Jugendzahnpflege überflüssig und kann durch ein einfaches Verfahren beim Eintritt in den Kindergarten bzw. beim Zuzug ersetzt werden, bei welchem die Gemeinden die Eltern über die Kinder- und Jugendzahnpflege informieren und deren Erklärung, ob eine Behandlung im Rahmen der Kinder- und Jugendzahnpflege stattfinden soll, an die Zahnärztinnen und Zahnärzte nach Wahl der Eltern weiterleiten. Die Praxen können in der Folge selbst für die Einladungen zu den Zahnkontrollen und Behandlungen sorgen.


Der Entwurf für eine Änderung des Kinder- und Jugendzahnpflegegesetzes wird in der beiliegenden Synopse dargestellt und im Detail erläutert.




4. Ergebnisse der Vernehmlassung


4.1 Abschaffung der Beiträge an die Kieferorthopädie


Die Abschaffung der Beiträge an die Kieferorthopädie wird von fast allen Parteien (Ausnahme SVP), den Zahnärztegesellschaften sowie vom Verband Basellandschaftlicher Gemeinden (VBLG) und den meisten Gemeinden abgelehnt. In grundsätzlicher Hinsicht wird gegen diese Änderung ins Feld geführt, Sparmassnahmen im Gesundheitsbereich auf Kosten der sozial Schwächeren und des unteren Mittelstands seien sozial- und gesundheitspolitisch fragwürdig und führten zu Folgekosten. Zudem sollten Familien mit Kindern in der heutigen Zeit nicht mit Mehrkosten belastet werden. Private Versicherungen stellten keine genügende Abfederung für den Wegfall der Beiträge dar, da sie nur einen Teil der Kosten übernehmen und gerade von sozial Schwächeren aus Kostengründen oft nicht abgeschlossen würden. Insbesondere die Gemeinden befürchten, dass ein grosser Teil der eingesparten Kosten direkt oder indirekt durch die Sozialhilfe übernommen werden müssten, weshalb unter dem Strich keine echte Einsparung resultiere.


Von einigen Vernehmlassungsteilnehmern wird sogar ein Ausbau der Leistungen der Kinder- und Jugendzahnpflege gefordert. So wird namentlich vom VBLG und der Zahnärztegesellschaft Baselland eine jährliche obligatorische Zahnkontrolle vorgeschlagen, welche vom Kanton finanziert oder zumindest vorfinanziert wird. Eine solche Massnahme hätte ein sehr hohes Kosten-Nutzenverhältnis, da Spätfolgen mangelnder Kariesprophylaxe vermieden werden könnten.


Einzelne Vernehmlassungsteilnehmer sprechen sich zwar für eine Beibehaltung der Beiträge an kieferorthopädische Beahndlungen aus, sehen aber dennoch ein Sparpotenzial bei der Kinder- und Jugendzahnpflege, etwa in einer Streichung von Beiträgen an die Behandlung kleinerer Kariesschäden (CVP, FDP) oder an "kosmetische" Zahnkorrekturen (CVP). Die SVP spricht sich für eine Senkung des Beitragssatzes von einem Drittel auf einen Viertel aus. SP und Grüne lehnen hingegen jegliche Kürzungen der Beiträge ab.




4.2 Änderung der administrativen Abläufe


Die Umstellung auf das "Hol-Prinzip" wird vom VBLG und praktisch allen Gemeinden abgelehnt. Es wird bezweifelt, dass die Umstellung zu einer Vereinfachung der Administration führt, da den Gemeinden mit dem neuen System ein zusätzlicher Abklärungs- und Kontrollaufwand aufgebürdet würde. Zudem führe das "Hol-Prinzip" zu einer Benachteiligung sozial Schwächerer, welche die Beiträge aufgrund mangelnder Sprach- oder Systemkenntnisse nicht beanspruchen würden. Es wird deshalb befürchtet, dass der Systemwechsel zu einer Abnahme des über Jahre aufgebauten hohen Standes der Zahnprophylaxe führen würde. Dies müsste - teilweise auch im Erwachsenenalter - bei sozial Schwächeren durch die Sozialhilfe aufgefangen werden.




5. Schlussfolgerungen des Regierungsrates


Mit dem Vorschlag, die Beiträge an kieferorthopädische Behandlungen abzuschaffen, wollte der Regierungsrat eine Vorgabe des Landrates aus der Beratung der GAP-Vorlage umsetzen. Es hat sich aber in der Vernehmlassung gezeigt, dass dieser Vorschlag letztlich nicht mehrheitsfähig ist. Auch wenn der Regierungsrat die vorgebrachten sozialpolitischen Bedenken nur teilweise nachvollziehen kann, kommt er zum Schluss, dass ein Festhalten an der Streichung der Beiträge an die Kieferorthopädie nicht sinnvoll ist. Der Regierungsrat bedauert, dass dadurch weitere Abstriche an den mit GAP verfolgten Zielen gemacht werden müssen. Gleichzeitig wendet sich der Regierungsrat auch gegen Bestrebungen, welche Mehrkosten in der Kinder- und Jugendzahnpflege verursachen würden. So lehnt er die Einführung einer obligatorischen und vom Staat finanzierten jährlichen Zahnkontrolle sowie ähnliche Anliegen ab.


Die vorgeschlagene Anpassung der administrativen Abläufe in der Kinder- und Jugendzahnpflege wurde ebenfalls aufgrund eines Beschlusses des Landrats erarbeitet (Postulat Tanner, vgl. unten Ziff. 7). Nachdem sich aber die Gemeinden grossmehrheitlich gegen den vorgeschlagenen Systemwechsel ausgesprochen haben, kann daran nicht festgehalten werden. Obwohl der Regierungsrat die Gründe für die Ablehnung auch in diesem Punkt nur teilweise nachvollziehen kann, erscheint es nicht sinnvoll, eine Änderung der administrativen Abläufe gegen den Willen der Gemeinden durchzusetzen, da diese für einen grossen Teil der Administration zuständig sind. Andere Modelle - etwa eine Kantonalisierung der Kinder- und Jugendzahnpflege - führen nicht zu einer Vereinfachung. Das administrativ einfachste Modell - eine jährliche kostenlose Zahnkontrolle - muss aufgrund der dadurch verursachten Mehrkosten abgelehnt werden. Der Regierungsrat schlägt deshalb vor, an den bisherigen administrativen Abläufen, welche sich offenbar aus Sicht der Gemeinden bewährt haben, festzuhalten.


Zusammenfassend kommt der Regierungsrat zum Schluss, dass grundlegenden Änderungen in der Kinder- und Jugendzahnpflege zur Zeit nicht erwünscht sind. Er schlägt dem Landrat deshalb vor, auf eine Änderung des Kinder- und Jugendzahnpflegegesetzes zu verzichten. Nachdem die Änderungsvorschläge aber aufgrund von Aufträgen des Landrats erarbeitet worden sind, unterbreitet der Regierungsrat dem Landrat hiermit eine Vorlage auf der Grundlage des unveränderten Vernehmlassungsentwurfs für eine Änderung des Kinder- und Jugendzahnpflegegesetzes. Dies jedoch mit dem Antrag, auf die Änderung nicht einzutreten und das Gesetz unverändert zu belassen.




6. Personelle und finanzielle Auswirkungen für Kanton und Gemeinden


Mit den im Entwurf enthaltenen Änderungen des Kinder- und Jugendzahnpflegegesetzes könnte nach Ablauf der Übergangsfrist für den Kanton eine Aufwandreduktion von rund Fr. 0.8 Mio. realisiert werden, was rund der Hälfte der in der GAP-Vorlage vorgesehenen Einsparungen entspricht. Im Einzelnen können die finanziellen Auswirkungen wie folgt umschrieben werden:


Tabelle: Einsparungen für den Kanton im Vergleich zur GAP-Vorlage

Mit einem Verzicht auf eine Änderung des Kinder- und Jugendzahnpflegegesetzes würde auch finanziell der bisherige Zustand beibehalten. Die in der GAP-Vorlage vorgesehene Aufwandreduktion könnte nicht realisiert werden.




7. Parlamentarischer Vorstoss


Das Postulat von Eugen Tanner vom 11. Januar 2001 "Ablösung / Vereinfachung des Kinder- und Jugendzahnpflegegesetzes" ( 2001/007 ) hat folgenden Wortlaut:


Der Landrat hat das Postulat am 22. Februar 2001 an den Regierungsrat überwiesen.


Das Hauptanliegen des Postulats, nämlich eine administrative Vereinfachung des Vollzugs der Kinder- und Jugendzahnpflege, würde mit der vorliegenden Gesetzesänderung aus Sicht des Regierungsrates erreicht. Nachdem aber die Gemeinden, welche einen grossen Teil des Vollzugs der Kinder- und Jugendzahnpflege übernehmen, die entsprechende Änderung grossmehrheitlich ablehnen, ist es nicht sinnvoll diese zu realisieren. Die ablehnende Haltung der Gemeinden lässt überdies den Schluss zu, dass diese mit dem aktuellen Gesetz und den darin verankerten administrativen Abläufen grundsätzlich nicht unzufrieden sind. Alternative Modelle, welche zu einer wesentlichen Vereinfachung der Administration führen würden, sind nicht ersichtlich. Einzig eine jährliche kostenlose Zahnkontrolle wäre möglicherweise administrativ einfacher als das heutige System, fällt jedoch aufgrund der damit verbundenen Mehrkosten ausser Betracht.


Ein Einbau der Kinder- und Jugendzahnpflege in andere Gesetze drängt sich nicht auf, solange eigenständige Beiträge an entsprechende Leistungen ausgerichtet werden.


Zutreffend ist der Hinweis, dass die Kosten von in der Kinder- und Jugendzahnpflege beitragsberechtigten Behandlungen auch steuerlich abzugsfähig sind, soweit sie von den Eltern selbst getragen werden. Diese steuerliche Entlastung kann indessen eine gezielte Ausrichtung von Beiträgen an die Kosten solcher Behandlungen zu Gunsten von wirtschaftlich schwächeren Familien nicht vollständig ersetzen. Einerseits können nicht nur wirtschaftlich schwächere Familien, sondern alle Betroffenen vom entsprechenden Steuerabzug profitieren. Andererseits führt dieser lediglich zu einer verhältnismässig kleinen Steuerreduktion, welche die fraglichen Behandlungskosten in einem weit geringeren Ausmass ausgleicht, als dies bei einer direkten Subventionierung der Fall ist. Die Einführung des Steuerabzugs für Krankheits-, Unfall- und Invaliditätskosten rechtfertigt deshalb die Aufhebung der Beiträge an Behandlungen im Rahmen der Kinder- und Jugendzahnpflege nicht.


Der Regierungsrat beantragt dem Landrat, das Postulat als erledigt abzuschreiben.




8. Antrag des Regierungsrats


Der Regierungsrat beantragt dem Landrat


Liestal, 4. Juli 2006


Im Namen des Regierungsrates
Der Präsident: Wüthrich-Pelloli
Der Landschreiber: Mundschin


Beilagen:
1. Gesetzesentwurf [PDF]
2. Synopse [PDF]


Back to Top