2005-89 (1)


1. Einleitung
Mit Vorlage 2005/089 vom 15. März 2005 unterbreitet der Regierungsrat dem Landrat, gestützt auf die einschlägigen Rechtsgrundlagen die Staatsrechnung 2004 zur Genehmigung.
Die Finanzkommission behandelte diese Vorlage an ihren Sitzungen vom 6. April und 18. Mai 2005 in Anwesenheit von Regierungsrat Adrian Ballmer, Yvonne Reichlin, Finanzverwalterin und Roland Winkler, Vorsteher Finanzkontrolle.



2. Generelle Bemerkungen

2.1 Volkswirtschaftliche Rahmenbedingungen
Das Bruttoinlandprodukt (BIP) der Schweiz verzeichnete 2004 eine Zunahme von 1,9%. Die Wirtschaft des Kantons Basel-Landschaft hat sich 2004 mit einer Steigerung des BIP um 2,2% leicht besser entwickelt als der schweizerische Durchschnitt.
Das Budget 2004 war geprägt von einer vorsichtigeren Prognose für die Konjunkturentwicklung mit einem realen BIP-Wachstum von 1,4%. Die steigenden Exporte sowie die besseren wirtschaftlichen Aussichten haben sich positiv auf das Wirtschaftswachstum ausgewirkt. Zu einem Rückgang der Arbeitslosigkeit haben sie allerdings nicht geführt.
Im Kanton Basel-Landschaft ist die Arbeitslosenquote zwischen 2003 und 2004 von 2,9% auf 3,4% angestiegen, liegt aber nach wie vor unter dem schweizerischen Mittel von 3,9 %.
Die Teuerung hat sich mit einem Jahresdurchschnitt von 0,8 % gegenüber 2003 (0,5%) erhöht, während sich die Zinssätze (Rendite der eidg. Obligationen) unverändert auf dem Niveau von 2,7% hielten.

2.2 Gesamtbeurteilung des Rechnungsabschlusses
Die Staatsrechnung 2004 schliesst mit einem Defizit in der Laufenden Rechnung von Fr. 46,2 Mio. leicht besser ab als budgetiert (Fr. -0,4 Mio.).
Beim Vergleich der Rechnung 2004 mit dem Vorjahresergebnis ist zu beachten, dass der Abschluss 2003 geprägt war durch den Wechsel der Verbuchungspraxis beim Finanzausgleich zwischen Kanton und Gemeinden.
Das Eigenkapital reduzierte sich per Ende 2004 auf Fr.133 Mio.. Zur Finanzierung der Defizite in der Laufenden Rechnung musste in den letzten drei Jahren mehr als die Hälfte des vorhandenen Eigenkapitals eingesetzt werden. Dass der Kanton Baselland überhaupt noch über Eigenkapital verfügt, kann positiv vermerkt werden, da dies bei weitem nicht alle Kantone von sich behaupten können.
In der Laufenden Rechnung schliessen sowohl Aufwand als auch Ertrag auf einem höheren Niveau ab als budgetiert.
Der Mehraufwand von Fr. 83,2 Mio. ist einerseits zurück zu führen auf die Bildung betriebswirtschaftlich notwendiger Rückstellungen, einen höheren Personalaufwand sowie auf höhere Entschädigungen an das öffentliche Gemeinwesen (Baselbieter Gemeinden, Kantone Basel-Stadt, Aargau und Solothurn).
Im Vergleich zum Budget 2004 wurden insgesamt Fr. 83,7 Mio. mehr eingenommen. Der Personalaufwand, der rund ein Drittel des Aufwands ausmacht, verzeichnet im Vergleich zur Rechnung 2003 einen Anstieg von Fr. 39,4 Mio. bzw. 4,7%.
Zieht man die Lohnsumme für Teuerung, Stufenanstieg sowie die Löhne der RealschullehrerInnen, die neu vom Kanton finanziert werden ab, resultiert gegenüber dem Vorjahr noch eine Zunahme von Fr. 7 Mio.. Diese ist zurückzuführen auf Beförderungen und Stellenausbau insbesondere bei Spitälern, Polizei, Gerichten und Schulen. Der Stellenausbau steht in direktem Zusammenhang zu den erbrachten (Mehr-)Leistungen.
Auf der Ertragsseite fallen schwergewichtig Mehrerträge bei den Steuern, bei den Entgelten und bei den Rückerstattungen des Bundes an.
Der Selbstfinanzierungsgrad der Investitionen hat gegenüber dem Vorjahr marginal abgenommen, liegt mit 51,2% aber um 1,1% über dem Budget.

Mit dem Rechnungsabschluss 2004 ist das finanzpolitische Ziel - "Wiederherstellung des finanziellen Gleichgewichts zwischen Aufwand und Ertrag in der Baselbieter Staatsrechnung" - noch nicht erreicht.



3. Kommissionsberatung

3.1 Bericht der Finanzkontrolle

3.1.1 Zusammenfassung ( Beilage B ) [PDF]
Im Revisionsbericht zur Staatsrechnung Nr. 008/2005 vom 11. Mai 2005 gelangt die Finanzkontrolle im wesentlichen zur Auffassung, dass Buchführung und Staatsrechnung mit einer (gewichtigen) Einschränkung den Bestimmungen des Finanzhaushaltsgesetzes und den allgemeinen kaufmännischen Grundsätzen entsprechen.
Die Staatsrechnung 2004 wird trotz nachstehender Einschränkung und dem Hinweis bezüglich dem Chien-bergbergtunnel zur Genehmigung empfohlen.

3.1.2 Einschränkung: Basellandschaftliche Pensionskasse
Diese Einschränkung betrifft den Umstand, dass der Kanton für die bestehende Deckungslücke der Basellandschaftlichen Pensionskasse von Fr. 824,2 Mio. garantiert (Deckungsgrad 82,9%).
Es ist derzeit nicht objektiv überprüfbar, ob und in welchem Umfang der Garantiebetrag fällig wird. Seit dem In-Kraft-Treten des Gesetzes über die Staatsgarantie am 1.3.2004 kann der Kanton auf die angeschlossenen Arbeitgebenden anteilmässig Regress nehmen. Es ist damit zu rechnen, dass einige Institutionen bei einer Regressnahme ihren Verpflichtungen nicht nachkommen können. Eine detaillierte Aufstellung über die auf die einzelnen Arbeitgeber entfallenden Deckungslücken ist von der BLPK erstellt worden.
Eine Landratsvorlage über mögliche Sanierungsstrategien ist frühestens im ersten Halbjahr 2006 zu erwarten.
Für die Ausfinanzierung der Deckungslücke betr. Fusion FHNW besteht eine Rückstellung beim Kanton von Fr. 13 Mio..

3.1.3 Chienbergtunnel
Die Finanzkontrolle hält in ihrer Zusammenfassung zudem fest, dass die Sachlage beim Chienbergtunnel in Sissach zum heutigen Zeitpunkt nicht abschliessend beurteilt werden kann. Es ist mit beträchtlichen negativen Auswirkungen auf die Staatsrechnung zu rechnen.
An den beitragsberechtigten Kosten, exklusiv der beiden Objekte Tagbruch und Hebungen, beteiligt sich der Bund in Form einer Pauschale von Fr. 227'592'500.--. Beim Tagbruch ist die Frage der Verantwortlichkeit und damit der Übernahme der Mehrkosten von rund Fr. 25 Mio. weiterhin offen.

3.1.4 Pendenzen
Gegenüber dem Vorjahr ist eine konsequentere Erledigung der Pendenzen festzustellen. Unerledigt sind im Wesentlichen:

3.1.5 Feststellungen, Empfehlungen und Aktionen
Die Finanzkommission legt Wert darauf, weitere Kernprobleme aus dem Revisionsbericht 008/2005 der Finanzkontrolle zur Staatsrechnung wiederzugeben und wichtige Feststellungen und Empfehlungen zu unterstreichen.

3.1.5.1 Kantonsspital Liestal
Infolge verschobener Verbuchungen von Patientenguthaben und Anzahlungen für Apparate wurde die Rechnung 2004 um insgesamt rund Fr. 2,8 Mio. verschlechtert. Die Finanzkommission toleriert dieses Vorgehen nicht. Die VSD regt u.a. eine Änderung des Finanzhaushaltgesetzes mit einer neuen Kreditübertragungsmöglichkeit an.

3.1.5.2 Rückstellungen Lohnklagen
Der Kanton schloss mit den Hauswirtschaftslehrpersonen einen Vergleich in Höhe von rund Fr. 3,2 Mio. ab. Die Finanzkontrolle ist der Auffassung, der Lohnanteil der Gemeinden von geschätzten Fr. 1,7 Mio. müsse diesen belastet werden. Die FKD prüft derzeit die rechtliche Durchsetzbarkeit und das weitere Vorgehen.

3.1.5.3 Verlag des Kantons Basel-Landschaft
Die Aufwendungen und Erträge des Verlags laufen über die Buchhaltung des Lotteriefonds. Bei der Schul- und Büromaterialverwaltung sind Massnahmen bezüglich der Integration der Verlagsbuchhaltung in die Staatsrechnung im Gange.

3.1.5.4 Wertberichtigungen von Beiträgen
Die vorgenommenen Wertberichtigungen der rückzahlbaren, bedingt rückzahlbaren und a-fonds-perdu Beiträge betragen unverändert Fr. 48 Mio.. Im Berichtsjahr wurde wie üblich auf den Vorjahresbeständen 10% abgeschrieben. Ein Inventar dieser Position existiert nach wie vor nicht. Die Finanzkontrolle wiederholt ihre Empfehlung, die Wertberichtigungen vorzunehmen.
Die FKD beabsichtigt anlässlich der Revision des Finanzhaushaltsgesetzes die Einführung der neuen Bewertungsrichtlinien.

3.1.5.5 Kantonsspital Bruderholz: Manipulationen von Rechnung und Budget
Im Auftrag der Spitalleitung wurde gegen Ende 2004 die Rechnung gezielt manipuliert, indem Lieferanten, Handwerker und Unternehmer aufgefordert wurden, auf 2004 datierte Rechnungen auszustellen für Leistungen, die teilweise noch gar nicht erbracht waren. Mit dieser Aktion wurde das Ziel verfolgt, das Investitionsvolumen 2004 auszuschöpfen, um im Gegenzug das Budget 2005 zu entlasten.
Diese Handlung erfolgte trotz massiver Saldoüberschreitungen der laufenden Rechnung 2004 und führte zu fiktiven Aktiv- und Passivposten. In das Unterfangen sind rund hundert Unternehmen involviert, der Betrag bewegt sich in Millionenhöhe.
Die Spitalleitung verschwieg den Sachverhalt sowohl gegenüber der Finanzkontrolle als auch gegenüber der VSD. Sie gewichtet den Imageschaden einer vernachlässigten Spital-Infrastruktur höher als den Verstoss gegen die periodengerechte Verbuchung und vertritt die Auffassung, der Aufwand sei analog gebucht worden und das Problem reduziere sich auf den zeitlichen Aspekt.
Finanzkontrolle und Finanzkommission sind sich einig, dass derartige Buchführungspraktiken einer kantonalen Dienststelle unwürdig, und die Aufforderung an Lieferanten und Unternehmer, derartige Machenschaften zu unterstützen, für den Kanton rufschädigend sind.

3.1.5.6 HPSA-BB
Am 1.1.2004 hat die HPSA-BB ihre Tätigkeit als eigenständige Institution aufgenommen. Die Eingangsbilanz wurde erst Anfang 2005 erstellt. Die Finanzkontrolle kommt bei der Prüfung des Jahresabschlusses per Ende 2004 zu anderen Ergebnissen als die Revisionsstelle.
Die Finanzkontrolle empfiehlt das interne Kontrollsystem auszubauen, das Reglement für die Jahresarbeitszeit auf das Personalgesetz des Kantons BL abzustimmen und die Saldi der Stundenbuchhaltung brutto abzugrenzen.

3.1.5.7 Kreditübertragungen
Die Finanzkontrolle hat festgestellt, dass die Instrumente aus den Fachweisungen betreffend Kreditübertragungen zu wenig greifen. Ursache für die Probleme sind u.a. die Abgrenzung der Gleitzeit-, Überstunden- und Ferienguthaben.
Die Finanzverwaltung wird die Weisungen bei der Weiterentwicklung der Rechnungslegungsgrundsätze im Zusammenhang mit der FHG-Revision überarbeiten.

3.1.5.8 Universität Basel
Bei der Überprüfung der Vergabepraxis des Hochbau- und Planungsamtes Basel-Stadt wurde festgestellt, dass die Unternehmen aus BL nicht benachteiligt worden sind und etliche namhafte Aufträge erhalten haben.
Allerdings werden die Mittel aus dem Immobilienfonds teilweise für den Ausbau von Büroräumlichkeiten sowie die Anschaffung von Laboreinrichtungen, Geräten und Mobiliar eingesetzt.
Die Finanzkontrolle geht davon aus, dass sich die Uni um eine korrekte Unterscheidung bemüht, zumal zwischen Immobilien und Mobilien eine gewisse Grauzone existiert.

3.1.5.9 Überschüsse bei den öffentlich-rechtlichen Institutionen
Speziell die FHBB und neu auch das UKBB und die HPSA-BB können in ihren Abschlüssen erhebliche "stille Reserven" bilden.
Zwar sollten Anreize für unternehmerisches Handeln bestehen bleiben, dabei müssen die Zuständigkeiten für die Gewinnverwendung jedoch klarer geregelt werden.

3.1.5.10 Informationspflicht
Der Online-Zugriff für die Finanzkontrolle auf die RRBs ist überfällig, denn die meisten RRBs sind finanzwirksam. Der Online-Zugriff wurde durch den Regierungsrat abgelehnt. Somit ist die Informationspflicht gemäss § 45 Absatz 1 FHG weiterhin nicht sichergestellt. Die Finanzkommission verlangt von der Regierung das FHG zu respektieren und auf ihren Entscheid zurückzukommen.

3.1.5.11 Zivilfahrzeuge für Polizeikader
Den Kadermitarbeitenden, mit einer permanenten Einsatzbereitschaft (24 Stunden) sind 13 Fahrzeuge zugeteilt.
Auf Empfehlung der Finanzkontrolle wurde die Weisung erlassen, die Privatfahrten der Polizeioffiziere mit einer kostendeckenden Pauschale abzugelten.
Die Polizei macht u.a. geltend, dass für den Bereitschaftsdienst die ganze Ausrüstung mitzuführen ist.
Im Sinne einer Gleichbehandlung ist diese Regelung nochmals zu hinterfragen.

3.1.6 Antrag
://: Die Finanzkommission nimmt vom Bericht der Finanzkontrolle zustimmend Kenntnis und beantragt dem Landrat die Kenntnisnahme des Revisionsberichts 007/2005 gemäss Beilage B [PDF].

3.2 Prüfungsarbeiten der Subkommissionen

3.2.1 Einleitung
Zwischen den beiden Kommissionssitzungen vom 6. April und 18. Mai 2005 haben die vier Subkommissionen die Staatsrechnung 2004 geprüft und schriftliche sowie mündliche Zusatzauskünfte bei den zuständigen Verwaltungseinheiten eingeholt.
Verschiedene Anliegen wurden in Auftrags- oder Empfehlungsform beim Regierungsrat bzw. der betreffenden Direktion deponiert und/oder werden von der zuständigen Subkommission weiter verfolgt.
Generell wurden die gestellten Fragen von der Verwaltung kompetent, umfassend und rasch beantwortet, wofür sich die Subkos an dieser Stelle bedanken.
Gestützt auf die vorgenommenen Prüfungsarbeiten beantragen alle vier Subkommissionen für ihre Zuständigkeitsbereiche zuhanden der Finanzkommission die Zustimmung zur Vorlage.
Im Einzelnen weist die Finanzkommission auszugsweise auf folgende spezifischen Feststellungen hin:

3.2.2 Spezifische Feststellungen

3.2.2.1 VSD

Medizinisches Verbrauchsmaterial
Vertieft geprüft wurde erneut die Entwicklung des medizinischen Verbrauchsmaterials bei den Spitälern. Offenbar nicht ohne zusätzlichen Aufwand realisierbar ist eine Unterteilung der Einnahmen in stationäre und ambulante Kosten. Aus diesem Grund kann mit den zur Verfügung stehenden Unterlagen die Kostendeckung nicht im Detail nachvollzogen werden.
Durch die Einführung des Tarmed im ambulanten Bereich sollten die Kosten des medizinischen Verbrauchsmaterials grundsätzlich voll gedeckt sein. Die Problematik im stationären Bereich mit der fehlenden Kostendeckung ist u.a. abhängig vom Einnahmen-Mix der unterschiedlich versicherten Patienten.

Personalkosten
Im Kantonsspital Bruderholz wurde die durch den Regierungsrat angeordnete Reduktion der Personalkosten nicht umgesetzt.
Ansonsten stellt die Finanzkommission mit Genugtuung fest, dass die Direktion den vom Landrat überwiesenen Postulaten (betr. "Informatikkosten" und "Berater") Rechnung getragen hat.

3.2.2.2 BUD

Investitionsrechnung
Das Nettoinvestitionsvolumen beträgt Fr. 150 Mio. und sollte eingehalten werden. Ziellandungen sind insofern schwierig, als die Bauprojekte von etlichen Komponenten abhängig sind, die sich im Vorfeld nicht abschätzen lassen.
Dass die Erträge 2004 um 37% (Fr. 24 Mio.) tiefer als budgetiert ausfallen, wird folgendermassen begründet:
Es bestehen Differenzen zwischen Kanton und Bund hinsichtlich der Subventionierung beim Chienbergtunnel. Der Rechtsanspruch auf eine Subvention ist schriftlich zugesichert, ausgehandelt wird zur Zeit deren Höhe.

Bundesbeiträge
Die Bundesbeiträge beim Naturschutz richten sich nach den Qualitätsstandards und nicht nach der Höhe der eingesetzten Mittel. Dies bedeutet, dass bei den Naturschutzmassnahmen genau geplant und realisiert werden muss, damit die vorgegeben Standards eingehalten und optimal ausgeschöpft werden können.
Die Standards werden vom Bund festgelegt und kontrolliert und daraus der Prozentansatz der Subventionen abgeleitet. Die Finanzkommission bittet den Regierungsrat, bei der Bundesbehörde zu intervenieren, damit Beiträge periodengerecht ausbezahlt werden.

Abgrenzung Ferienguthaben/Überstunden aus den Vorjahren
Mit der Rechnung 2004 wurden gemäss der Aufforderung der Finanzkontrolle sämtliche Gleitzeit-, Überzeit- und Ferienguthaben abgegrenzt, mit dem Ziel, die Überstunden zu reduzieren. Es gilt die Richtlinie, dass im Maximum 80 Stunden aufdatiert werden können, während der Restverfällt.
Diese Abgrenzung führt in der Rechnung 2004 zu einem nicht liquiditätswirksamen Aufwand von Fr. 2,8 Mio..

3.2.2.3 FKD / JPMD / Gerichte
Die beiden Direktionen wie auch die Gerichte haben einen Saldo erzielt, der sowohl im Vergleich zum Budget 2004 als auch zur Rechung 2003 besser ausgefallen ist.
Im Wesentlichen ist diese Verbesserung auf höhere Erträge zurückzuführen zurück zu führen, wobei unklar ist, ob diese Entwicklung mengen- oder preisbedingt ist (Steuern ausgenommen).
Der Aufwand - ausgenommen derjenige der Gerichte - nahm im Vergleich zum Budget ebenfalls zu. Es ist zu befürchten, dass die Saldo-Vorgabe der Regierung eher über die Ertrags- als über die Aufwandseite angestrebt wird.

Kreditverschiebungen
Das Finanzhaushaltgesetz ermöglicht eine Verschiebung nicht ausgeschöpfter Mittel von einem Konto auf ein anderes. Solche Kreditverschiebungen sind allerdings dann fragwürdig, wenn beispielsweise Gelder aus dem Personalaufwand für den Unterhalt von Gebäuden resp. für Lokalmieten eingesetzt werden.

Verbuchung der Bussen
Mit der Rechnung 2004 ist die Polizei bei der Verbuchung der Bussen zur Sollverbuchung übergegangen. Wird eine Verzeigung an das Statthalteramt nötig, ist eine "Ausbuchung" erforderlich, da die Gerichte die ihnen zugeleiteten Bussen-Forderungen in eigener Regie bewirtschaften. Hier drängt sich die Frage auf, ob nicht eine zentrale Verbuchung bei der FKD (analog der Motorfahrzeugsteuern) angestrebt werden sollte, zumal mit diesen Geldern nicht nur Leistungen von Polizei und Gerichten abgegolten werden.

Bezirksschreibereien
Die Bezirksschreibereien weisen durchwegs markante Ertragsüberschüsse auf. Um die Gebührenhöhe zu beurteilen fehlt im Moment noch die Vollkostenrechnung.

3.2.2.4 BKSD

Fachhochschule beider Basel
Die Rechnung der FHBB weist einen Betrag von Fr. 4'171'845.- für Überzeitguthaben von Mitarbeitenden aus. Dieser ist seit dem letzten Jahr um Fr. 236'121.- angewachsen.

Rückstellungen und Rücklagen nach § 41 Fachhochschulvertrag
Die Finanzkommission ist im Besitz einer Liste aller Rückstellungen und Rücklagen. Wir erachten es als wichtig, dass der Landrat vor der Diskussion des Globalbudgets FHNW diese Zahlen zur Kenntnis nimmt. Die Finanzkommission wird später in geeigneter Form darüber berichten.

Prämienfonds
Der Prämienfonds wurde vom Kanton und den Lehrbetrieben geäufnet, um gute Lehrabgänger/-innen mit einem Geschenk auszeichnen zu können.
Diese Aufgabe hat inzwischen der Gewerbeverband übernommen.
Ueber die Verwendung der Gelder laufen derzeit Verhandlungen.



4. Antrag
Die Finanzkommission beantragt dem Landrat einstimmig mit 12:0 Stimmen, die Staatsrechnung 2004 gemäss Beschluss-Entwurf ( Beilage A ) zu genehmigen.


Binningen, den 10. Juni 2005

Namens der Finanzkommission
Der Präsident: Marc Joset


Beilagen
Beilage A: Beschluss-Entwurf
Beilage B: Revisionsbericht 007/2005 der Finanzkontrolle [PDF]



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