2005-199

Inhaltsübersicht

1. Ausgangslage


2. Entscheid für das zweistufige Verfahren


3. Notwendige Gesetzesänderungen


4. Vernehmlassungsergebnis


5. Finanzielle Auswirkungen


6. Antrag


Gesetzesentwurf


1. Ausgangslage

Aktuelle Verfahrenswege im Kanton Basel-Landschaft


Bei der Staatssteuer können Einsprache-Entscheide der kantonalen Steuerverwaltung an das kantonale Steuergericht als erste Gerichtsinstanz weitergezogen werden. Gegen dessen Entscheid kann wiederum Beschwerde beim Kantonsgericht als zweite kantonale Gerichtsinstanz erhoben werden. Gegen den Entscheid des Kantonsgerichts steht dann die Beschwerdemöglichkeit an das Schweizerische Bundesgericht offen.


Bei der direkten Bundessteuer können Einsprache-Entscheide der kantonalen Steuerverwaltung an das kantonale Steuergericht weitergezogen werden. Gegen dessen Entscheid kann dann direkt Beschwerde beim Schweizerischen Bundesgericht erhoben werden. Eine vorherige Beschwerdemöglichkeit an das Kantonsgericht, also ein zweistufiger Instanzenzug innerhalb des Kantons, ist aufgrund der aktuellen Gesetzesgrundlagen nicht vorgesehen bzw. war bisher nicht möglich.



Bundesgerichtsentscheide vom 10. Juni 2002 und 19. Dezember 2003


In einem Entscheid vom 10. Juni 2002 (BGE 128 II 311) hielt das Bundesgericht fest, dass diejenigen Kantone, die eine «weitere verwaltungsunabhängige kantonale Instanz» für die Staatssteuer vorsehen (s. Art. 50 StHG), auch für Bundessteuersachen die Überprüfung durch eine zweite Gerichtsinstanz zulassen müssen (s. Art. 145 DBG).


In seinem Entscheid vom 19. Dezember 2003 (2A.355/2003) bestätigte das Bundesgericht diese Feststellung und beschloss «Nichteintreten» auf eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde, welche die Steuerverwaltung des Kantons Jura gegen einen Entscheid der kantonalen Rekurskommission beim Bundesgericht erhoben hatte. Es befand, dass sowohl für die Staatssteuer als auch für die direkte Bundessteuer derselbe Instanzenzug offen zu stehen habe, soweit es die in Art. 73 Abs. 1 StHG genannten Gegenstände betreffe und soweit es sich um Steuern aus den Jahren nach Ablauf der achtjährigen Anpassungsfrist von Art. 72 Abs. 1 StHG handle. Diese Frist ist am 31. Dezember 2000 abgelaufen.


Das Bundesgericht legte in seiner Begründung Art. 145 DBG in Verbindung mit Art. 50 StHG dahingehend aus, dass ein Kanton, der für Streitigkeiten bezüglich der Staatssteuer eine zweite Gerichtsinstanz vorsehe, auch bezüglich der direkten Bundessteuer eine doppelte gerichtliche Überprüfung ermöglichen müsse, damit die Ziele der Steuerharmonisierung durchgesetzt werden könnten. Das Bundesgericht hob hervor, es stünde nicht ihm, sondern dem jeweiligen Kanton zu, die zuständige Instanz zu bestimmen. Diesbezüglich sei die kantonale Verfahrensautonomie zu beachten, da die bundesrechtlichen Vorschriften sich darauf beschränkten, eine Parallelität des Rechtsweges vorzuschreiben. Hingegen sei es den Kantonen überlassen, ob sie nur einen einfachen oder einen doppelten Instanzenzug zur Verfügung stellen wollten.



Rundschreiben der Eidgenössischen Steuerverwaltung vom 24. März 2004


Mit dem Rundschreiben vom 24. März 2004 informierte die Eidgenössische Steuerverwaltung die kantonalen Steuerverwaltungen über die erwähnten Bundesgerichtsentscheide und zog betreffend die direkte Bundessteuer folgende Schlüsse:


a) Dort, wo die Kantone nur eine einzige Rekursinstanz kennen, muss diese sowohl zuständig sein für Rekurse betreffend die kantonalen Steuern als auch betreffend die direkte Bundessteuer.


b) In den Kantonen, die eine zweite Gerichtsinstanz kennen, muss diese auch Streitigkeiten betreffend die direkte Bundessteuer entscheiden, wenn sie zuständig ist für Streitigkeiten betreffend die kantonalen Steuern. Überdies muss die obere Gerichtsinstanz für beide Steuern dieselbe sein.


c) In den Kantonen mit doppeltem Instanzenzug ist es dringend empfohlen, dass dieselbe erste Instanz sowohl Streitigkeiten betreffend die kantonalen Steuern als auch Streitigkeiten betreffend die direkte Bundessteuer entscheidet.


Es sei daher wichtig, dass die betroffenen Kantone - unter anderem auch der Kanton Basel-Landschaft - so bald als möglich die notwendigen Massnahmen treffen und gegebenenfalls ihre gesetzlichen Grundlagen entsprechend anpassen.



Arbeitsgruppe


Im Mai 2004 wurde eine Arbeitsgruppe «Parallelität des kantonalen Instanzenzuges in Steuersachen» gebildet, um die nötigen Anpassungen auf kantonaler Ebene zu untersuchen. Die Arbeitsgruppe setzte sich aus Mitgliedern der JPMD, des Kantonsgerichts (Abteilung Verwaltungs- und Verfassungsrecht), des Steuer- und Enteignungsgerichts (Abteilung Steuergericht) sowie der kantonalen Steuerverwaltung zusammen.


An mehreren Sitzungen analysierte die Arbeitsgruppe die Vor- und Nachteile respektive Stärken und Schwächen eines einfachen bzw. doppelten kantonalen Instanzenzuges in Steuersachen. Dabei wurden auch die bereits bestehenden bzw. die ebenfalls neu zu schaffenden Regelungen in anderen Kantonen berücksichtigt. Anschliessend wog die Arbeitsgruppe die Vor- und Nachteile der beiden Modelle gegeneinander ab und formulierte eine Empfehlung zuhanden der massgeblich mit der Materie befassten Instanzen (Kantonsgericht, Steuergericht und Steuerverwaltung) zur Stellungnahme.


Nach Eingang der Stellungnahmen setzte sich die Arbeitsgruppe anlässlich einer weiteren Sitzung mit den wesentlichen Punkten der Stellungnahmen auseinander und nahm aufgrund der neuen Erkenntnisse wiederum eine Interessenabwägung vor. In der Folge formulierte sie eine Empfehlung zuhanden der JPMD für die Unterbreitung eines Antrages an den Regierungsrat zum Entscheid.


2. Entscheid für das zweistufige Verfahren

Das Kantonsgericht sowie die FKD und die Steuerverwaltung haben sich bei der internen Stellungnahme mit Nachdruck für den zweistufigen Instanzenzug ausgesprochen. Für das Kantonsgericht ist es grundsätzlich nur auf diese Weise möglich, seine Aufsicht über das Steuergericht wie erforderlich nicht bloss administrativ, sondern wie bei den anderen Gerichten auch fachlich auszuüben. Zudem wird in diesen Stellungnahmen geltend gemacht, im Falle eines einstufigen gerichtlichen Instanzenzugs sei das Steuergericht zwangsläufig in das Kantonsgericht zu integrieren, was erhebliche Mehrkosten auslösen würde; denn mit einer Ausnahme siedelten alle anderen Kantone, die ein einstufiges gerichtliches Rechts-mittelverfahren in Steuersachen kennen, das Steuergericht jeweils beim obersten kantonalen Gericht an. Da § 86 der Kantonsverfassung die Verfassungsgerichtsbarkeit dem Kantonsgericht zuordne, müssten Verfassungsfragen in Steuersachen auch bei einem einstufigen Instanzenzug weiterhin letztinstanzlich vom Kantonsgericht beurteilt werden; dadurch werde der Rechtsweg zusätzlich kompliziert. Auch bei Einführung des einstufigen kantonalen Instanzenzugs wären dennoch gewisse kantonale Steuerbereiche (Erbschafts- und Schenkungssteuer, Handänderungssteuer) dem doppelten kantonalen Instanzenzug zu unterstellen, um den steuerpflichtigen Personen in unserem Kanton einen ausreichenden Rechtsschutz zu gewähren. Diese unterschiedlichen Rechtsmittelwege führten einerseits zu Unübersichtlichkeiten und entbehrten andererseits einer inneren Rechtfertigung.


Aus der Einführung des doppelten Instanzenzugs in Steuersachen auch bei der direkten Bundessteuer (Steuergericht als erste und Kantonsgericht als zweite Gerichtsinstanz) resultieren hingegen insgesamt nur wenig einschneidende Änderungen für die Steuerpflichtigen, die kaum wahrgenommen werden. Die nötigen Gesetzesanpassungen sind relativ marginal und dürften auch kaum zu politischen Diskussionen führen - dies im Gegensatz zu einer erneuten Justizreform, wie es bei einer Einführung des einfachen Instanzenzugs mit Integration des Steuergerichts in das Kantonsgericht der Fall wäre.


Aus diesen Überlegungen heraus hat die Regierung mit Beschluss vom 19. Oktober 2004 (RRB Nr. 2025) die Ausarbeitung einer Landratsvorlage zur Einführung des zweifachen Instanzenzugs in Steuersachen (Staatssteuer und direkte Bundessteuer) beschlossen.


3. Notwendige Gesetzesänderungen

Bei der Einführung eines zweistufigen Rechtsmittelverfahrens sowohl für die direkte Bundessteuer als auch für die Staatssteuer betreffen die wesentlichsten Änderungen das Gesetz über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessordnung vom 16. Dezember 1993 (VPO). Zudem müssen das Gesetz über die Staats- und Gemeindesteuern vom 7. Februar 1974 (StG) sowie die Vollzugsverordnung zum Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer vom 13. Dezember 1994 entsprechend angepasst werden.



Gesetz über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessordnung vom 16. Dezember 1993


§ 5 VPO Inhalt der Rechtsschrift und Begründungsfrist


Die geltende Bestimmung lautet auszugsweise:
«…Beschwerden ... müssen ein klar umschriebenes Begehren sowie die Unterschrift ... enthalten»
«...setzt die präsidierende Person die Frist zur Einreichung der Begründung fest»


Gemäss Art. 145 Abs. 1 und 2 DBG gelten für den Weiterzug des Beschwerdeentscheides an eine weitere verwaltungsunabhängige kantonale Instanz die Art. 140 bis 144 DBG sinngemäss. Nach Art. 140 Abs. 2 DBG ist hinsichtlich der direkten Bundessteuer eine Erstreckung der Begründungsfrist ausgeschlossen. § 5 VPO muss somit hinsichtlich des Bundessteuerverfahrens zwingend an Art. 140 Abs. 2 DBG angepasst werden, d.h. dass Beschwerden von Anfang an nebst einem Begehren und der Unterschrift auch eine Begründung enthalten müssen; es darf dafür nicht mehr eine separate Frist nach § 5 Abs. 2 VPO angesetzt werden.



§ 18 VPO Keine Bindung an die Parteibegehren


Die geltende Bestimmung lautet auszugsweise:
«Das Gericht ist an die Begehren der Parteien gebunden. Zuungunsten einer privaten Partei darf die angefochtene Verfügung oder der angefochtene Entscheid nur geändert werden, wenn dies zugunsten des Begehrens einer privaten Gegenpartei erforderlich ist»


Die bisher vorgesehene Bindung des Gerichts an die Parteibegehren widerspricht den Art. 142 Abs. 4 und 143 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 145 Abs. 1 und 2 DBG. Das Kantonsgericht muss deshalb in Steuersachen die gleichen Befugnisse und die gleiche Kognition wie die Steuerveranlagungsbehörde haben. Das Kantonsgericht ist deshalb - wie übrigens auch bisher schon das Steuergericht - bei Beschwerden in Steuersachen nicht mehr an die Begehren der Parteien gebunden.



§ 21 VPO Parteienentschädigung


Die geltende Bestimmung lautet auszugsweise:
«Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei kann für den Beizug eines Anwalts bzw. einer Anwältin eine angemessene Parteientschädigung zulasten der Gegenpartei zugesprochen werden. …»


Gemäss Art. 145 i.V.m. Art. 144 Abs. 4 DBG ist beim Bundessteuerverfahren die Zusprechung von Parteikosten zwingend nicht nur im Fall des Beizuges eines Anwaltes bzw. einer Anwältin möglich, sondern auch beim Beizug eines Treuhänders. Art. 4 des kantonalen Anwaltsgesetzes lässt für das Verfahren in Steuersachen vor den Gerichten bereits die berufsmässige Vertretung durch Nicht-Anwälte zu, doch erhielten nach § 21 VPO bisher nur Anwälte eine Parteientschädigung. Daher ist im Sinne der Gleichschaltung von Staats- und Bundessteuersachen eine entsprechende Anpassung von § 21 VPO durch einen neuen Absatz 3 dieser Bestimmung notwendig geworden.



§ 45 VPO Kognition / § 6 VPO Novenrecht


Die geltende Bestimmung von § 45 VPO lautet auszugsweise:
«Mit der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde können gerügt werden:
Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens...;
unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts …»


Gestützt auf Art. 145 Abs. 1 und 2 DBG i.V.m. Art. 140 Abs. 3 DBG können mit der Beschwerde alle Mängel des angefochtenen Entscheides und des vorangegangenen Verfahrens gerügt werden. Somit muss das Kantonsgericht gemäss Art. 145 Abs. 1 und 2 DBG i.V.m. Art. 142 Abs. 4 DBG die gleichen Befugnisse wie die Veranlagungsbehörde, d.h. eine uneingeschränkte Kognition haben. Dies widerspricht dem derzeit beschränkten Umfang der Beurteilung durch das Kantonsgericht nach § 45 VPO. Zudem müssen nach Art. 140 Abs. 3 DBG - da alle Mängel gerügt werden können - in jedem Verfahrensstand auch früher verpasste Anträge und nicht eingereichte Beweismittel nachgereicht werden können. Das bedingt eine Neuregelung durch die Einfügung des neuen Absatz 2 dieser Bestimmung. Im gleichen Zusammenhang muss noch eine Anpassung der Bestimmung in § 6 VPO vorgenommen werden, welche nach geltendem Recht auszugsweise wie folgt lautet:


«Die Parteien können die Anträge, die sie im vorinstanzlichen Verfahren zur Sache gestellt haben, zwar einschränken, nicht aber ausdehnen oder inhaltlich verändern....»



§ 48 VPO Beschwerdefrist


Die geltende Bestimmung lautet auszugsweise:
«Die verwaltungsgerichtliche Beschwerde ist innert 10 Tagen…»


Art. 145 Abs. 2 i.V.m. Art. 140 Abs. 1 DBG schreibt bezüglich der direkten Bundessteuer eine 30-tägige Rechtsmittelfrist auch für die Beschwerde an die zweite kantonale Gerichtsinstanz zwingend vor, was aber § 48 VPO widerspricht. Hier muss deshalb ebenfalls eine 30-tägige Frist eingeführt werden.



Gesetz über die Staats- und Gemeindesteuern (Steuergesetz) vom 7. Februar 1974


§ 124 Abs. 3 StG Rekursschrift


Die geltende Bestimmung lautet auszugsweise:
«Auf ein rechtzeitig gestelltes Gesuch hin kann die Frist zur Begründung des Rekurses angemessen verlängert werden»


Im Sinne der Gleichschaltung von Staatssteuer- und Bundessteuersachen muss innerhalb der Rechtsmittelfrist die Rekurs- bzw. Beschwerdeschrift sowohl einen Antrag als auch eine Begründung enthalten. Kraft Bundesrechts wird gemäss Art. 140 Abs. 1 DBG die Einreichung einer bereits begründeten Beschwerde verlangt. Eine nachträgliche Fristansetzung für die Nachreichung der Begründung, wie dies bisher allein bei der Staatssteuer noch möglich war, ist deshalb nicht mehr vorgesehen. Damit gilt bei der Staatsteuer die gleiche Regelung wie bei der direkten Bundessteuer.



§ 131 Abs. 1 StG Beschwerde


Die geltende Bestimmung lautet auszugsweise:
«…innert 10 Tagen beim Kantonsgericht…»


Für die Bundessteuer-Beschwerde ist nach Art. 145 Abs. 1 und 2 DBG i.V.m. Art. 140 Abs. 1 DBG die 30-tägige Rechtsmittelfrist zwingend vorgeschrieben. Um unterschiedliche Rechtsmittelfristen an das Kantonsgericht zu vermeiden, sollte die Rechtsmittelfrist für die Staatssteuerbeschwerde ebenfalls auf 30 Tage ausgedehnt werden, zumal auch die Rechtsmittelfristen für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht sowohl bezüglich der direkten Bundessteuer gemäss Art. 146 DBG wie auch bezüglich der Staatssteuer gemäss Art. 73 StHG i.V.m. Art. 106 OG durchwegs 30 Tage beträgt. Als «bürgerfreundliche» Vervollständigung der Bestimmung wird noch präzisiert, dass die Beschwerdeschrift einen Antrag sowie eine Begründung enthalten muss, wie dies in § 5 VPO geregelt ist.



§ 165 Abs. 2 StG Bussenerhöhung


Die geltende Bestimmung lautet:
«Das Steuergericht kann Bussen nur erhöhen, wenn weitere Widerhandlungen festgestellt werden. Eine Bussenerhöhung durch das Kantonsgericht ist ausgeschlossen.»


Auch die Festlegung der Bussenhöhe bei einer Steuerhinterziehung oder bei der Verletzung von Verfahrenspflichten kann im Rechtsmittelverfahren gerügt werden. In Bundessteuersachen ist eine Bussenerhöhung durch die angerufene Gerichtsinstanz zwar nicht üblich, aber dennoch theoretisch möglich. Es rechtfertigt sich deshalb, eine redaktionelle Anpassung im Steuergesetz vorzunehmen, wonach der letzte Satz dieser Bestimmung ersatzlos gestrichen wird.



Vollzugsverordnung zum Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer vom 13. Dezember 1994


§ 3 kantonale Steuerrekurskommission


Die geltende Bestimmung lautet auszugsweise:
«Als einzige kantonale Beschwerdeinstanz amtet die kantonale Steuerrekurskommission gemäss …»


Das Steuergericht ist nicht mehr die «einzige kantonale Beschwerdeinstanz». Als zusätzliche kantonale Beschwerdeinstanz kommt das Kantonsgericht hinzu. Die entsprechende redaktionelle Änderung und Aktualisierung (Steuergericht statt Steuerrekurskommission) der Verordnung wird der Regierungsrat in seiner eigenen Kompetenz beschliessen, sobald der Landrat seinerseits über die Vorlage beschlossen hat. Deshalb wird der Regierungsrat auch ermächtigt, die Inkraftsetzung aller in dieser Vorlage vorgeschlagenen Gesetzesänderungen zu beschliessen.


4. Vernehmlassungsergebnis

Das Vernehmlassungsverfahren bei Parteien, Verbänden und Gemeinden hat eine deutliche Befürwortung des zweifachen Instanzenzugs in Steuersachen und die damit verbundenen Gesetzesänderungen ergeben.


Befürwortende Stellungnahmen haben abgegeben: CVP, FDP, SVP, Basler Volkswirtschaftsbund, Handelskammer beider Basel, diverse Baselbieter Gemeinden sowie das Kantonsgericht.


Stimmenthaltungen hat es folgende gegeben: Verband Basellandschaftlicher Gemeinden VBLG, Verband Gemeindesteuerpersonal Kanton Basel-Landschaft sowie diverse Baselbieter Gemeinden.


Ablehnende Stellungnahmen gegenüber der Vorlage sind keine eingegangen.


Wertvolle Empfehlungen und redaktionelle Präzisierungen hat das von der Sache her am meisten betroffene Kantonsgericht in seiner Vernehmlassung eingebracht. Die angeregten Punkte konnten direkt in die Gesetzesvorlage aufgenommen werden. Es betrifft dies insbesondere die Zusprechung von Parteientschädigungen auch an Nicht-Anwälte wie Treuhänder etc., welche bisher nur bei den Verfahren betreffend die direkte Bundessteuer entschädigt werden konnten. Ferner wurde die Streichung der bisherigen Möglichkeit gewünscht, nach Ablauf der gesetzlichen Rechtsmittelfrist noch eine Begründung nachliefern zu können. Da dies in der Praxis wesentlich zur Vereinfachung und Vereinheitlichung der beiden parallelen Rechtsmittelverfahren (Staats- und direkte Bundessteuer) dient, wurde dieses Anliegen ebenfalls entsprechend umgesetzt. Zudem wurde berücksichtigt, dass eine unterschiedliche Fristansetzung innerhalb der beiden Verfahren unverständlich wäre.


5. Finanzielle Auswirkungen

In den Jahren 1996 bis 2003 erfolgten im Durchschnitt 13 Weiterzüge vom Steuergericht an das Kantonsgericht (Staatssteuern inkl. Nebensteuern). Geht man davon aus, dass durch eine parallele Beschwerdeerhebung im Bereich der direkten Bundessteuer bei den nebenamtlichen Richterinnen und Richtern nur unwesentlich mehr Arbeit anfällt - es stellen sich in der Regel identische Rechtsfragen -, ergibt sich nachfolgende Rechnung:



Ordentliche Kosten


13 Fälle ergeben 4 halbtägige Sitzungen:


also insgesamt rund CHF 10'000.-- pro Jahr.


Die Kosten für Mitarbeitende des Kantonsgerichts sind nicht bezifferbar. Es wird vorliegend davon ausgegangen, dass die Fälle im Rahmen der normalen Schwankungen der Falleingänge kostenneutral bearbeitet werden können.



Kosten durch Ausrichtung von Parteientschädigungen


Bei der Kostenrechnung muss auch berücksichtigt werden, dass dem Staat bei einem Unterliegen vor Kantonsgericht in der Regel Parteientschädigungen - teilweise in nicht unbedeutender Höhe - auferlegt werden können. In zukünftigen Fällen in Steuersachen können Parteientschädigungen auch ohne anwaltliche Vertretung anfallen, d.h. also auch bei einer Vertretung durch Treuhandgesellschaften und Banken. Es muss dementsprechend bei einem zweistufigen Verfahren im Einzelfall mit Mehrkosten durch Parteientschädigungen gerechnet werden, deren Höhe sich aber nicht beziffern lässt.


6. Antrag

Der Regierungsrat beantragt dem Landrat, den Gesetzesänderungen gemäss beiliegendem Entwurf zuzustimmen ( Gesetzesentwurf ).



Liestal, 5. Juli 2005


Im Namen des Regierungsrates
die Präsidentin: Schneider-Kenel
der Landschreiber: Mundschin


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