Vorlage an den Landrat


2. Ausgangslage

2.1. Das bestehende kantonale Kinderzulagengesetz vom 5. Juni 1978


Das Basellandschaftliche Kinderzulagengesetz (KZG; SGS 838) datiert vom 5. Juni 1978 und ist seit dem 1. Januar 1979 in Kraft. Das Gesetz begründet die Verpflichtung zur Ausrichtung von Kinder- bzw. Ausbildungszulagen, wie dies heute in mehr oder weniger vergleichbarer Art und Weise in allen Kantonen der Fall ist. Anspruchsberechtigte Personen sind alle Arbeitnehmenden für ihre in der Schweiz und im Ausland lebenden Kinder. Die Auszahlung der Kinderzulagen ist entweder durch eine gesamtarbeitsvertragliche Regelung (GAV), die zu anerkennen ist, oder durch Familienausgleichskassen (FAK) sicherzustellen. Die FAK können private Verbandsausgleichskassen sein, die ebenfalls zu anerkennen sind und dafür gewisse quantitative Kriterien zu erfüllen haben: So müssen die FAK belegen, dass die Zahl der angeschlossenen Betriebe gesamtschweizerisch 50 oder mehr,und die Anzahl der dort beschäftigten Arbeitnehmenden gesamtschweizerisch über 1000 beträgt. Ansonsten gilt die Anschlusspflicht an die kantonale Familienausgleichskasse. Die Anerkennung einer privaten FAK wie auch einer GAV-Lösung geschieht durch die Volkswirtschafts- und Sanitätsdirektion, nach Vorprüfung und Antrag der Zentralen Aufsichtskommission für Kinderzulagen (ZAK). Aktuell sind im Kanton ca. 20 GAV-Lösungen anerkannt und ca. 32 anerkannte FAK tätig.


Zur Überwachung des Gesetzesvollzugs und zur Beratung des Regierungsrates in Fragen der Kinderzulagen besteht die fünfköpfige ZAK. Sie hat damit u.a. auch die Aufgabe, die Tätigkeit der FAK zu überwachen. Sie prüft jährlich die Geschäftsberichte, die Jahresrechnungen und die Revisionsberichte jeder FAK (§ 25 Abs. 1 lit. c und d KZG).


Die Höhe der Kinder- und Ausbildungszulagen wird durch den Landrat per Dekret festgelegt. Die Kinderzulagen sind nicht indexiert; das Gesetz gibt dem Landrat jedoch die Kompetenz, "die Höhe der Zulagen neu festzulegen, wenn es die Verhältnisse als angezeigt erscheinen lassen" (§ 8 Abs. 3 KZG). Dies ist in der Vergangenheit einige Male geschehen. Die aktuelle Höhe beträgt für die Kinderzulage Fr. 170.- und für die Ausbildungszulage Fr. 190.- (für in Ausbildung befindliche Kinder im Alter zwischen 16 und 25 Jahren). Diese Zulagenhöhe ist gültig seit dem 1. Juli 2003.




2.1.1. Mängel der bestehenden Gesetzgebung


Aus heutiger Sicht besteht weitgehende Einigkeit darüber, dass das bestehende Kinderzulagengesetz bezüglich der folgenden Punkte Mängel aufweist:




2.1.2. Das Postulat Keller 1997/129


Am 19. Juni 1997 hat Landrat Rudolf Keller namens der SD-Fraktion eine Motion eingereicht, welche den Regierungsrat auffordert, das Kinderzulagengesetz dahingehend abzuändern, dass Kinderzulagen, welche an im Ausland wohnende Kinder ausgerichtet werden, an die Kaufkraft des jeweiligen Landes angepasst werden. Die Motion wurde am 18.9.1997 vom Landrat als Postulat überwiesen.


Begründet wird das Anliegen mit der im Ausland höheren Kaufkraft der Zulagen und einer somit bestehenden faktischen Benachteiligung der Schweizer Familien sowie dem Verweis auf die Kantone St. Gallen, Aargau und Solothurn, welche dasselbe Anliegen zu jenem Zeitpunkt bereits eingeführt hatten oder angeblich an dessen Prüfung waren. Für die wörtliche Begründung siehe den Text des Vorstosses, welcher in Kopie beiliegt.


Das Postulat Keller ist der älteste nicht behandelte Landratsvorstoss. Die Behandlung verzögerte sich insbesondere, weil man anfänglich von einer baldigen Bundesgesetzgebung ausging, die den angesprochenen Punkt gesamtschweizerisch regeln würde und man diese sinnvollerweise abwarten wollte. In der vorliegenden Totalrevision des Kinderzulagengesetzes ist die Behandlung des Vorstosses Keller nun aber zwingend vorzunehmen.




2.1.3. Das Postulat Chappuis 2000/240


Am 30. November 2000 hat Landrätin Eva Chappuis namens der SP-Fraktion eine Motion eingereicht, welche den Regierungsrat ersucht,

Das Vorgehen solle mit dem Kanton Basel-Stadt koordiniert werden. Nebst komparativen Argumenten für die Zulagenerhöhung wird als Begründung angeführt, dass eine Vereinheitlichung des Kinderzulagenwesens auf Bundesebene nicht in Griffnähe stehe und dass steuerliche Entwicklungen der letzten Jahre zu einer Benachteiligung der Familien, insbesondere der Ein-Verdiener(innen)haushalte mit Kindern, geführt hätten. Für die wörtliche Begründung siehe den Text des Vorstosses, welcher in Kopie beiliegt. Die Motion wurde am 25. Januar 2001 vom Landrat als Postulat überwiesen. Der Regierungsrat entschied am 4. Dezember 2001, die beiden Anliegen des Vorstosses Chappuis getrennt zu behandeln:


Mit der Erhöhung der Kinderzulagen von Fr. 150.- auf Fr. 170.- und der Ausbildungszulagen von Fr. 180.- auf Fr. 190.- per 1. Juli 2003 wurde das Anliegen a) des Postulates erfüllt, in Abstimmung mit dem Kanton Basel-Stadt.


Das Anliegen b) findet Aufnahme in dieser Vorlage.




2.2. Die kantonale, nichtformulierte Volksinitiative "Höhere Kinderzulagen für alle"


Am 11. April 2002 wurde die nichtformulierte Volksinitiative "Höhere Kinderzulagen für alle" von einem Initiativkomitee aus der SP Baselland (p.Adr. SP BL, Thomas Zellmeyer, Postfach 86, 4410 Liestal) eingereicht. Mit Verfügung vom 11. Dezember 2002 hat die Landeskanzlei das Zustandekommen festgestellt. Die Anzahl der gültigen Unterschriften beträgt 2'197. Eine entsprechende Veröffentlichung erfolgte im Amtsblatt vom 19. Dezember 2002.


Gestützt auf einen Regierungsratsbeschluss vom 4. Dezember 2001 hatte die dem KIGA Baselland administrativ zugeteilte Zentrale Aufsichtskommission für Kinderzulagen (ZAK) bereits einige Zeit vor dem Zustandekommen der Initiative die Arbeiten zu einer Gesamtrevision des bestehenden Kinderzulagengesetzes aufgenommen. Das Ergebnis dieser Arbeiten ist Gegenstand dieser Vorlage, welche den formulierten Gegenvorschlag zur nichtformulierten Initiative "Höhere Kinderzulagen für alle" darstellt.




2.2.1. Wortlaut der Initiative


Die Initiative hat folgenden Wortlaut:


Nichtformulierte Volksinitiative betreffend "Höhere Kinderzulagen für alle"


Die unterzeichnenden, im Kanton Basel-Landschaft stimmberechtigten Personen verlangen, gestützt auf § 28 Absätze 1 und 3 der Kantonsverfassung, dass die Gesetzgebung über die Kinderzulagen wie folgt angepasst wird:




2.2.2. Rechtsgültigkeit der Initiative


a. Einheit der Form


§ 28 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Basel-Landschaft vom 17. Mai 1984 (KV; SGS 100) unterscheidet zwischen der formulierten Initiative und dem in der Form der allgemeinen Anregung gehaltenen (d.h. nicht-formulierten) Volksbegehren. Der Grundsatz der Einheit der Form gebietet, in derselben Initiative die beiden Formen der allgemeinen Anregung und des ausgearbeiteten Entwurfs nicht zu vermischen, d.h. ein Volksbegehren darf nur entweder als allgemeine Anregung oder aber als ausformulierter Entwurf eingereicht werden.


Die Volksinitiative "Höhere Kinderzulagen für alle" wirft hinsichtlich der Einheit der Form keinerlei Probleme auf, da sie durchwegs in der Form der allgemeinen Anregung gehalten ist. Entsprechend bleibt es dem Landrat überlassen, auf welchem gesetzgeberischen Weg er im Falle der Annahme der Initiative deren Anliegen in die kantonale Gesetzgebung überführen will.




b. Einheit der Materie


Gemäss § 67 des Gesetzes vom 7. September 1981 über die politischen Rechte (GpR; SGS 120) haben sich Volksbegehren auf einen einheitlichen Regelungsbereich zu beschränken. Das Prinzip der Einheit der Materie verbietet es, dass in einer einzigen Vorlage über mehrere Fragen, die ohne inneren Zusammenhang zueinander stehen, abgestimmt wird, damit die Stimmberechtigten nicht zugunsten oder zulasten einzelner Abstimmungsfragen die ganze Vorlage annehmen oder verwerfen müssen. Die Einheit der Materie gilt als gewahrt, wenn in einer Abstimmungsvorlage mehrere sachlich zusammenhängende Thematiken miteinander verknüpft werden.


Auch die skizzierte Einheit der Materie wird durch die vorliegende Volksinitiative vollumfänglich eingehalten. So hat das Volksbegehren im Wesentlichen den Anspruch auf Kinderzulagen, die Höhe der Kinderzulagen sowie deren Finanzierung zum Gegenstand; diese Bereiche weisen fraglos den geforderten engen sachlichen Zusammenhang auf.




c. Faktische Durchführbarkeit


§ 29 Abs. 1 KV bestimmt, dass der Landrat unmögliche Volksbegehren für ungültig erklärt (vgl. die gleichlautende Norm in § 78 Abs. 2 GpR). Eine Initiative gilt als unmöglich, wenn die damit verfolgten Anliegen tatsächlich nicht durchführbar sind. Im Falle des vorliegenden Volksbegehrens ist offenkundig, dass die Forderungen der Initianten rein faktisch ohne weiteres durchzuführen wären, so dass der Rechtsgültigkeit der Initiative unter diesem Gesichtspunkt nichts entgegen steht.




d. Übereinstimmung mit höherrangigem Recht


Gemäss § 29 Abs. 1 KV erklärt der Landrat offensichtlich rechtswidrige Volksbegehren für ungültig (vgl. die gleichlautende Bestimmung in § 78 Abs. 2 GpR). Unter diese einschränkende Formulierung fallen nur solche Initiativen, welche augenscheinlich, sichtbar und damit sofort erkennbar rechtswidrig sind, weil sie mit höherstufigem Recht (insbesondere mit Bundesrecht oder internationalem Recht) in klarem Widerspruch stehen. Da die Volksinitiative "Höhere Kinderzulagen für alle" nicht gegen höherstufige Rechtssätze verstösst, ist sie auch unter diesem Aspekt für gültig zu erklären.




e. Ergebnis


Das vorliegende Volksbegehren hält sowohl den Grundsatz der Einheit der Form als auch das Prinzip der Einheit der Materie vollumfänglich ein. Überdies weist die Initiative weder einen unmöglichen noch einen offensichtlich rechtswidrigen Inhalt im Sinne von § 29 Abs. 1 KV auf. Entsprechend ist sie als gültig zu betrachten und den Stimmberechtigten zur Abstimmung zu unterbreiten.


Zur detaillierten Beurteilung der Rechtsgültigkeit der Initiative "Höhere Kinderzulagen für alle" ist im Übrigen der Rechtsdienst des Regierungsrates mit entsprechenden Abklärungen beauftragt worden. Der vollständige Bericht vom 10. März 2004 ist dieser Vorlage als Anhang beigelegt.




2.3. Ebene des Bundes


Auf Bundesebene wurde die Kinder- bzw. Familienzulagenfrage bereits vor über 10 Jahren durch eine Parlamentarische Initiative der ehemaligen Baselbieter Nationalrätin Angeline Fankhauser lanciert, welcher der Nationalrat im Jahre 1992 Folge gegeben hat. Die Beratung dieser Initiative und weiterer Vorstösse auf nationaler Ebene hat dazu geführt, dass seit dem 18. November 1998 ein recht ausgereifter Vorschlag zu einem Rahmengesetz des Bundes vorliegt, welcher von der damit beauftragten Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates erarbeitet worden ist. Dessen Behandlung in den Räten ist allerdings aus den verschiedensten Gründen mehrfach aufgeschoben worden.


Am 11. April 2003 hat der Gewerkschaftsdachverband Travail.Suisse eine Volksinitiative mit dem Titel "Für fairere Kinderzulagen" eingereicht. Diese soll den Bund verfassungsmässig verpflichten, eine einheitliche Kinderzulage von mindestens Fr. 450.- einzuführen. Finanziert werden sollen diese Kinderzulagen zu mindestens 50% von der öffentlichen Hand sowie durch Beiträge der Arbeitgeber- und Arbeitnehmerschaften. Die Initiative ist im Februar 2004 vom Bundesrat abgelehnt worden. In seiner Botschaft wie auch in der entsprechenden Medienmitteilung vom 18. Februar 2004 hat der Bundesrat die Kosten einer solchen Zulagenerhöhung (mehr als eine Verdoppelung gegenüber dem kantonalen Durchschnitt) als weder volkswirtschaftlich noch finanzpolitisch vertretbar bezeichnet. Er hat jedoch keinen eigentlichen Gegenvorschlag unterbreitet, sondern kund getan, den oben erwähnten, aus der Parlamentarischen Initiative Fankhauser entsprungenen Entwurf zu einem Rahmengesetz nach der Ablehnung der Volksinitiative in das Parlament einbringen zu wollen. Er hat ausserdem bekundet, dass er eine Vereinheitlichung der festgestellten grossen Unterschiede zwischen den Kantonen erreichen wolle und dabei die Vorstellung einer Höhe von Fr. 200.- (Kinderzulage) bzw. Fr. 250.- (Ausbildungszulage) in die Diskussion geworfen.


Am 8. September 2004 hat die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit (SGK) des Nationalrates einen Zusatzbericht unterbreitet, zusammen mit einem überarbeiteten Entwurf zu einem Familienzulagengesetz (FamZG). Der Entwurf basiert auf dem ersten Entwurf vom 18. November 1998 und enthält den Vorschlag zukünftiger Zulagenhöhen auf dem obgenannten Niveau (Fr. 200.- / 250.-). Er soll der Volksinitiative "Für fairere Kinderzulagen" als indirekter Gegenvorschlag gegenübergestellt werden (Medienmitteilung vom 13. September). Der Bundesrat hat sich am 10. November 2004 zu Bericht und Gesetzesentwurf wiederum in dem Sinne geäussert, dass er grundsätzlich eine Harmonisierung der Familienzulagen unterstütze, dass er sich jedoch nicht für eine bestimmte Höhe der Zulagen ausspreche. Er habe jedoch Bedenken gegen eine Lösung, die zu einer Mehrbelastung der Wirtschaft führe.


Damit stehen die Chancen wieder etwas besser, dass die Familienzulagen-Gesetzgebung auf Bundesstufe demnächst in die parlamentarische Behandlung gelangt. Der Nationalrat hatte sogar angekündigt, sich in der Wintersession 2004 mit dem Entwurf zum FamZG befassen zu wollen. Mittlerweile ist das Geschäft vom Büro des Nationalrates wiederum auf die nächste Session verschoben worden.


Die Konturen der sich abzeichnenden Gesetzgebung, die insbesondere den Grundsatz "ein Kind = eine Zulage" umfassen, sind in dieser Vorlage weitestgehend berücksichtigt worden, soweit dies möglich und abschätzbar war. Gewisse Abstriche mussten jedoch zur Konsensfindung und aufgrund der Vernehmlassungsergebnisse gemacht werden.



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