2004-109


1. Ausgangslage

Am 19. Januar 2004 hat der Schulrat Arlesheim dem Landrat eine Petition in der titelerwähnten Angelegenheit eingegeben. Auslöser der Petition sind Auffassungsdifferenzen zwischen dem Schulrat Arlesheim und der BKSD über die Kompetenzen des Schulrates betreffend Weisungsrecht sowie der Rechtswirkung von Empfehlungen von Lehrpersonen im Übertrittsverfahren zur Sekundarstufe I.


Die Schulpflege (heutiger Schulrat) Arlesheim hatte am 27. Februar 2003 eine Weisung betreffend Übertrittsregelung von der Primarschule in eine Abteilung der Oberstufe der Gemeinde Arlesheim erlassen. Mit Schreiben vom 4. Juni 2003 teilte das Schulinspektorat der Schulpflege Arlesheim mit, dass diese Weisung sowohl gegen geltendes Recht wie auch gegen das am 1. August 2003 in Kraft getretene Bildungsgesetz verstosse und verlangte die Aufhebung der Weisung. In der Folge liess der Schulrat Arlesheim ein Anwaltsgutachten erstellen, welches mit Datum vom 17. September 2003 zum Schluss kam, dass die von der Schulpflege Arlesheim erlassene Weisung keine Verletzung der Rechtsordnung darstelle. Die BKSD ihrerseits bestellte beim Rechtsdienst des Regierungsrates ein Obergutachten, welches mit Datum vom 3. Dezember 2003 die Haltung der BKSD bis auf den Punkt der Rechtswirkung von Übertrittsempfehlungen stützte. Mit Schreiben vom 15. Dezember 2003 an den Schulrat Arlesheim erklärte der Vorsteher der BKSD, Regierungsrat Urs Wüthrich, die betreffende Weisung für nichtig und untersagte deren weitere Anwendung per sofort. Die vom Schulrat Arlesheim erlassene Wegleitung vom 22. Dezember 2003 an die Lehrerschaft zum gleichen Thema wurde mit Schreiben vom 27. Februar 2004 von Regierungsrat Wüthrich ebenfalls als rechtswidrig erklärt und mit dem Hinweis versehen, dass für das weitere Vorgehen die Behandlung der Petition im Landrat abzuwarten sei.




2. Ziel der Petition


Das zentrale Anliegen der Schulpflege Arlesheim ist, dass Kinder, die einen definierten Notendurchschnitt erreichen, nicht aufgrund subjektiver Aspekte von der Lehrperson für ein tieferes Niveau der Oberstufe empfohlen werden können. Das heutige Übertrittsverfahren sei jeglicher Überprüfung in einem ordentlichen Rechtsmittelverfahren entzogen. Gemäss dem damals geltenden Schulgesetz und der dazu vom Regierungsrat erlassenen Verordnung über Schülerbeurteilung, Beförderung, Zeugnis und Übertritt (VO SBZ) hatte ein Kind, das sich mit einer solchen Empfehlung nicht abfinden konnte, nur die Möglichkeit, eine Prüfung abzulegen. Nach der damals einhellig vertretenen Auffassung standen einem so betroffenen Kind respektive dessen Eltern keine Rechtsmittel zur Verfügung. Aus der Überzeugung, dass diese defizitäre Situation verfassungswidrig ist, hat sich die Schulpflege Arlesheim entschlossen, eine entsprechende Weisung auszuarbeiten, in der einerseits klare Kriterien für den Übertritt formuliert sind und anderseits klargestellt wird, dass es sich bei der Übertrittsempfehlung um eine Verfügung im Sinne des Verwaltungsgesetzes handelt , wie dies für Notengebungen schon lange anerkannt ist. Der Schulrat Arlesheim will erreichen, dass die Übertrittsempfehlung klar als Verfügung deklariert wird, welche mit einem ordentlichen Rechtsmittel angefochten werden kann. Er will, dass der Landrat auf seinen Entscheid, die Gesetzgebung in den Bereichen Beurteilung, Beförderung und Übertritte vollständig an den Regierungsrat zu delegieren, zurückkommt bzw. zumindest dafür besorgt ist, dass der Regierungsrat eine verfassungs- und gesetzeskonforme Verordnung in diesen äusserst sensiblen Bereichen erlässt.




3. Kommissionsberatung


3.1. Organisation der Beratung


Die Petition wurde von der Erziehungs- und Kulturkommission an den Sitzungen vom 12. Februar und 11. März 2004 beraten. An beiden Sitzungen waren Regierungsrat Urs Wüthrich und sein Generalsekretär Martin Leuenberger anwesend. An der Sitzung vom 11. März 2004 wurden die VertreterIn des Schulrates Arlesheim, lic.iur. Sibylle von Heydebrand und Dr. Carl Zellweger (Vize-Präsident) sowie Stefan Schulthess, Advokat, angehört. Seitens der kantonalen Verwaltung waren Christian Studer, Leiter Amt für Volksschulen BKSD, Alberto Schneebeli, Leiter Stabsstelle Bildung BKSD und Hans Jakob Speich, stellvertretender Leiter Rechtsdienst des Regierungsrates, für die Beantwortung von Fragen und für die Mitteilung von aktuellen Sachverhalten anwesend.




3.2. Beratung im Einzelnen


Die BKSD erklärte, dass es sich beim vorliegenden Problem um einen Entscheid von grosser Tragweite handelt, welcher unsere Bildungsordnung betrifft. Unter anderem gehe es um die grundsätzliche Frage, ob Schulräte Rechtsgrundlagen schaffen sollen, was letztlich zu 86 Schulsystemen im Kanton führen würde. Von der Direktion könne es nicht toleriert werden, wenn sich eine Gemeinde anheischig mache, eigene verordnungsmässige Gesetzlichkeiten betreffend Übertritt für ihre Schule aufzustellen. Im Bildungsrat wird aktuell der Entwurf der Verordnung über die Beurteilung, Beförderung Zeugnis und Übertritt (VO BBZ) beraten. In diesem sei in § 27 das vom Schulrat Arlesheim dargestellte Problem geregelt.


Die Delegation der Petenten legte ihr Anliegen im Sinne der in Ziffer 1. erwähnten Aspekte ausführlich dar. Man wies darauf hin, dass das Gutachten des regierungsrätlichen Rechtsdienstes erwähnt, es müsse sich bei einer Übertrittsempfehlung um eine anfechtbare Verfügung handeln, was eine Unterstützung ihrer Petition bedeute. Nach Auffassung der Petenten sei jetzt der beste Moment, die zur Zeit in Revision befindliche Verordnung über Beurteilung, Beförderung, Zeugnis und Übertritt (VO BBZ) entsprechend auszugestalten; das heisst: beim Übertrittsverfahren handelt es sich um eine anfechtbare Verfügung und dies müsse in die VO BBZ aufgenommen werden. Insofern sei es nicht ihre Meinung, dass jeder Schulrat in den Gemeinden eigene rechtliche Weisungen erlasse. Im Weiteren wurde auf § 65 des Bildungsgesetzes verwiesen, welcher ihre Petition stütze.


Die Vertreter der BKSD erläuterten das jetzige Verfahren, welches sich nach ihrer Erfahrung mehrheitlich bewährt habe und so auch in der Revision der VO BBZ vorgesehen ist. Die von den Petenten angedeutete Willkür sei an einem kleinen Ort. Aufschlussreich ist, dass bei 80% der zur Übertrittsprüfung angemeldeten Schüler das Endresultat die von der Lehrperson abgegebene Empfehlung stützt, 20% kommen besser weg als die Empfehlung. Ein wesentlicher Aspekt, der für das bisherige Verfahren spreche, sei die Planungssicherheit im Klassenbildungsverfahren. Würde man der Petition entsprechen, so ergäben sich dabei durch den Rechtsweg zeitliche Unsicherheiten, die sich auch kostentreibend auswirken. Der Vertreter des Regierungsrates bestätigte, dass eine Empfehlung eine Verfügung sein kann. Es stelle sich die juristische Frage zwischen den Begriffen "Zwischenverfügung" und "Endverfügung" und zu welchem Zeitpunkt eine Anfechtung möglich sei.


Die Kommission erkannte den Sachverhalt der Petition als ein vorhandenes und diskussionswürdiges Problem an und votierte mehrheitlich für ein Eintreten auf die Petition. Dem in der Anhörung dargelegten Anliegen der Petenten wurde mehrheitlich mit Verständnis begegnet. Parallel stellte man fest, dass offensichtlich Auffassungsdifferenzen im rechtlichen Bereich bestehen, die von der Kommission nicht abschliessend beurteilt werden können. Der Anteil von 20% von Kindern, die die Lehrpersonenempfehlung bei der Prüfung nicht bestätigen, erkannte man als nicht vernachlässigbar. Im § 27 der VO BBZ müsse unmissverständlich festgelegt werden, wie das Übertrittsverfahren ablaufe, und wie und welche Rechtsmittel zur Verfügung stehen. Die Aussage des regierungsrätlichen Rechtsdienstes stützt diese mehrheitliche Ansicht der EKK. Einig war sich die Kommission, dass eine Lösung gefunden werden müsse, welche weder die Klassenbildung zeitlich verzögere noch zu höheren Kosten führe. Dies sollte jedoch der BKSD mit Hilfe der Rechtsgelehrten möglich sein.


Mit 10:0 Stimmen nimmt die Erziehungs- und Kulturkommission von der Petition Kenntnis. Grundsätzlich ist die EKK mit dem heute praktizierten Übertrittsverfahren einverstanden. Sie empfiehlt aber dem Regierungsrat, die Überprüfung der Rechtmässigkeit der neuen Verordnung über Beurteilung, Beförderung, Zeugnis und Übertritt (VO BBZ) vorzunehmen und die Rechtssicherheit im Übertrittsverfahren sicherzustellen.




4. Antrag


Füllinsdorf, 29. April 2004


Im Namen der Erziehungs- und Kulturkommission
Der Präsident: Karl Willimann



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