2003-232 (5)


1. Auftrag

Gemäss § 44 des Landratsgesetzes unterbreitet der Regierungsrat dem Landrat im ersten Amtsjahr einer neuen Amtsperiode das Regierungsprogramm mit Finanzplan zur Genehmigung. Der Landrat kann das Regierungsprogramm unverändert oder zusammen mit eigenen Ergänzungs- und Aenderungsbeschlüssen genehmigen oder an den Regierungsrat zurückweisen.


Mit Beschluss Nr. 52a vom 30.10.2003 überwies das Büro des Landrates die Vorlage 2003/232 zur Vorberatung an die Geschäftsprüfungskommission.




2. Rückblick: Neukonzeption des Berichtswesens im Jahr 1999


Im Dezember 1998 empfahl die GPK der Regierung, das Berichtswesen auf eine neue Basis zu stellen. Hauptziel war, durch eine einheitliche Gliederung eine bessere Vergleichbarkeit der Programme (Regierungsprogramm und Jahresprogramme) mit den korrespondierenden Tätigkeitsberichten (Amtsberichte zu den Jahresprogrammen und Rechenschaftsbericht zum Regierungsprogramm) zu erreichen. (1)


Die GPK entwarf damals folgendes Modell (nachfolgend Auszüge aus dem Schreiben der GPK an den Regierungsrat vom 15. Dezember 1998):


1. Regierungsprogramm (Legislaturprogramm) als strategische Absichtserklärung


Es soll dem Parlament künftig nach einem festen Raster, aufgebaut nach den verfassungsmässigen Produktegruppen, unterbreitet werden. In das Programm werden nur jene wichtigen Anliegen und Vorhaben der Regierung aufgenommen, welche einer Behandlung durch das Parlament benötigen. Jeder Programmpunkt umfasst eine klare und konkrete Zielformulierung, Angaben über die betreffenden Massnahmen und Hinweise über die erforderlichen parlamentarischen Aktivitäten. Um die Kontrolle durch die parlamentarischen Organe zu erleichtern, werden sämtliche Vorhaben mit einer Nummer versehen.


2. Jahresprogramm, als operative Absichtserklärung


Das Jahresprogramm ist nach dem Raster des Regierungsprogramms aufgebaut. Der Informationsgehalt wird angemessen erhöht, ohne dass dabei die Parlamentstauglichkeit verloren geht.


3. Amtsbericht, als Rechenschaftsbericht der Regierung zum Jahresprogramm


Hier berichtet der Regierungsrat in knapper, aber transparenter Form über seine Tätigkeit. Der Amtsbericht des Regierungsrates soll so knapp wie möglich und so ausführlich wie nötig gehalten werden, damit er die wichtigsten Informationen der Staatsleitung parlamentsgerecht wiedergibt. Der Soll-Ist-Vergleich orientiert sich an der Legislatur- und Jahresplanung und an den von ihnen abgeleiteten Wirkungs- und Leistungszielen.


Das Regierungsprogramm der Vorperiode 1999-2003 hielt sich - wenn auch allzu detailliert - an diese Empfehlung. Einleitend stellte der Regierungsrat darin die Neukonzeption des Berichtswesens wie folgt vor:


«Mit der Neuordnung werden die materielle und formelle Harmonisierung der regierungsrätlichen Planungsberichte (Regierungsprogramm und Jahresprogramme) mit den Rechenschaftsberichten (Amtsberichte und Rechenschaftsbericht zum Regierungsprogramm), die Systematisierung in der Gliederung der Berichte und schliesslich die Verwesentlichung der Berichte angestrebt, insbesondere des Amtsberichtes des Regierungsrates.


Dem eigentlichen Legislaturprogramm 1999-2003 stellte die Regierung ein übergeordnetes Ziel (Standortgunst) und die Schwerpunkte der Regierungstätigkeit voran. Dann folgten nach Direktionen gegliedert eine generelle Absichtserklärung sowie für jeden Bereich eine strategische Zielsetzung (Programmpunkt). Diese Programmpunkte wurden detailliert mit Zielen und Massnahmen ergänzt. In den Jahresprogrammen wurden die einzelnen Ziele und Massnahmen auf die vier Jahre verteilt, erweitert mit neuen Punkten, die z.T. durch parlamentarische Vorstösse oder aus aktuellem Anlass aufgenommen wurden.


Um das Regierungsprogramm stärker als strategische Absichtserklärung zu gewichten, hätte man aus Sicht der GPK die Auflistung der Ziele und Massnahmen auf die wesentlichsten Vorhaben beschränken können. Grundsätzlich hat sich das von der GPK initiierte Konzept jedoch bewährt. Nachdem die früher als dicke Bücher publizierten Amtsberichte ein unübersichtliches Sammelsurium an Informationen geboten hatten, lagen mit der neuen Aufbereitung erstmals aufeinander abgestimmte Instrumente für die Planung und Berichterstattung vor.




3. Beratung der Vorlage


Die Subkopräsidentenrunde der GPK hat das von der Regierung vorgelegte Programm erstmals an ihrer Sitzung vom 20. November 2003 behandelt. In der Folge wurden die ständigen Kommissionen des Landrats mit Schreiben vom 27. November 2003 eingeladen, der GPK bis zum 26. Januar 2004 ihre Stellungnahme zu den in bezug auf ihre jeweiligen Sachbereiche gesetzten - oder fehlenden - Schwerpunkten und allfällig daraus folgende Anträge zukommen zu lassen.


Die Eingaben der ständigen Kommissionen wurden in der GPK-Subkopräsidenten-Sitzung vom 12. Februar 2004 gesichtet und das weitere Vorgehen beraten. Weil der Regierungsrat den 1998 vorgezeigten Weg für das Regierungsprogramm ohne plausible Begründung und ohne Information der GPK verlassen hatte, wurde er zu einer Aussprache eingeladen. Diese fand am 11. März 2004 mit Regierungspräsident Erich Straumann und den Regierungsräten Adrian Ballmer und Urs Wüthrich statt. Die Regierungsvertreter erklärten, das vorliegende Programm lege die wichtigsten übergeordneten Grundsätze dar, weiter wolle man sich nicht in die operative Ebene begeben. Dies erfolge dann in den Jahresprogrammen. Die GPK-Subkopräsidenten begrüssten das Festlegen übergeordneter Prioritäten, sahen aber Probleme bei der Mitsprache des Parlamentes, wenn nicht auch Auswirkungen auf die einzelnen Direktionen dargelegt werden. Der Landrat kann das Regierungsprogramm ändern und ergänzen, die Jahresprogramme hingegen nur noch zur Kenntnis nehmen.


An der GPK-Sitzung vom 25. März 2004 wurde einstimmig beschlossen, dem Landrat zu beantragen, das Regierungsprogramm zur Ergänzung an den Regierungsrat zurückzuweisen. Der vorliegende Bericht der GPK wurde an der Sitzung vom 29. April 2004 einstimmig verabschiedet.




4. Feststellungen der GPK zu Form und Inhalt des Regierungsprogramms 2004-2007


Das Regierungsprogramm für die Jahre 2004-2007 enthält neben vier übergeordneten Legislaturzielen drei politische Schwerpunkte zu den Bereichen Finanzen und Steuern, Bildung sowie Gesundheit. Zu diesen Schwerpunkten sind einzelne Ziele und Massnahmen formuliert.


Einleitend hält der Regierungsrat fest, dass er sich im Bericht auf die übergeordneten Legislaturziele und politischen Schwerpunkte der Regierungstätigkeit der kommenden vier Jahre konzentriere, um der strategischen Bedeutung des Programms gerecht zu werden. Er verzichte daher bewusst auf die Publikation von Programmpunkten der Direktionen und der Landeskanzlei sowie auf die Veröffentlichung des Finanzplanes. Die Konkretisierung erfolge dann in den Jahresprogrammen mit den kurzfristigen Zielsetzungen und Massnahmen.


Mit dieser Form entfernt sich der Regierungsrat sehr weit von dem, was die GPK Ende 1998 angeregt hatte. Die GPK möchte jedoch den mit dem letzten Legislaturprogramm begonnenen Prozess zur Systematisierung des Berichtswesens weitergeführt sehen. Mit der vom Regierungsrat gewählten Art der Aufbereitung des Regierungsprogramms 2004-2007 geht die Systematisierung und die Vergleichbarkeit im Berichtswesen verloren. Die Möglichkeit zur Einflussnahme des Landrates wird eingeschränkt, denn gemäss Landratsgesetz kann dieser nur beim Regierungsprogramm die mittelfristigen Politikziele mitbestimmen, nicht aber bei den Jahresprogrammen.


Die GPK ist einverstanden, wenn die Regierung eine Gesamtstrategie festlegt, möchte aber auch sehen, wie die einzelnen Direktionen diese Strategie in ihren Bereich übertragen wollen. Die gesetzten Schwerpunkte haben auch Auswirkungen auf die Volkswirtschaft, auf Bau und Umwelt und auf die Gesetzgebung, d.h. auf Bereiche, die im Regierungsprogramm nicht aufgeführt werden.


Das Regierungsprogramm ist ein Programm von Regierung und Landrat , in der vorliegenden Form kann das Parlament darin aber nicht gezielt Einfluss auf den Kurs und die Prioritätenordnung nehmen. Wenn das Parlament die ihm rechtmässig zustehende Mitbestimmung bei der Festlegung des mittel- und langfristigen staatlichen Handelns wahrnehmen will, muss das Regierungsprogramm neben den strategischen Zielen auch mit den wichtigsten Projekten und Massnahmen zu deren Umsetzung konkretisiert werden. Die direktionsweise Gliederung soll weitergeführt werden, damit die Vergleichbarkeit mit den Jahresprogrammen gewährleistet bleibt.


Der Verzicht auf die Vorlage des Finanzplans widerspricht dem Landratsgesetz, welches in § 44 Abs. 1 explizit festlegt:


«Der Regierungsrat unterbreitet dem Landrat das Regierungsprogramm mit Finanzplan bis Ende Dezember des ersten Amtsjahres einer neuen Amtsperiode zur Genehmigung.»


Die GPK ist sich wohl bewusst, dass der Finanzplan jährlich angepasst werden muss und jeweils mit dem Budget vorgelegt wird. Dennoch sollte der Landrat bei der Behandlung des Regierungsprogrammes einen Ueberblick über die Finanzierung der Vorhaben erhalten.


Längst fällig wäre auch ein Investitionsplan, den das Parlament in bezug auf die von der Regierung beabsichtigte Priorisierung beeinflussen kann. Ohne Uebersicht über die bereits gesprochenen Kredite läuft der Landrat Gefahr, «auf Vorrat» Investitionen zu bewilligen, die erst nach Jahren getätigt werden können.


Das Landratsgesetz sieht vor, dass der Landrat das Regierungsprogramm zusammen mit eigenen Ergänzungen und Aenderungsbeschlüssen genehmigen kann. Diese Möglichkeit hat das Parlament in der Vergangenheit genutzt: Beim Legislaturprogramm 1995-1999 wurde eine Spezialkommission zur Vorberatung eingesetzt, das Programm 1999-2003 wurde von der GPK vorbehandelt, welche auch die zahlreichen Aenderungsanträge aus den Sachkommissionen berücksichtigte. Umso unverständlicher ist, warum der Regierungsrat das Programm 2004-2007 farbig, gesetzt und bebildert auflegt, bevor es den Landrat passiert hat.


Die GPK ist der Ansicht, dass an den von ihr 1998 aufgestellten Richtlinien festzuhalten ist. Für das Regierungsprogramm 2004-2007 bedeutet das: Die Auswirkungen der politischen Schwerpunkte in den einzelnen Direktionen sind konkreter in Programmpunkte zu fassen, die in den Jahresprogrammen weiter detailliert werden können. Die dafür nötigen Grundlagen sind vorhanden, die Direktionen waren vom Regierungsrat angewiesen worden, für die Erarbeitung des neuen Regierungsprogramms die allgemeine Grundstruktur des vorangegangenen Programms beizubehalten und alle wichtigen Massnahmen der nächsten vier Jahre aufzulisten. Die «Verdichtung» fand erst in einer späteren Phase statt.




5. Regierungsprogramm und GAP


Unter den Massnahmen zur Wiederherstellung des Haushaltsgleichgewichtes wird im Bereich Finanz- und Steuerpolitik fast unscheinbar die Generelle Ueberprüfung der Aufgaben und Leistungen des Kantons (GAP) angeführt. Angesichts der erwarteten Tragweite dieses Vorhabens stellt sich die Frage, inwiefern die Realisierung der daraus hervorgehenden Massnahmen die Umsetzung anderweitiger Schwerpunkte und Zielsetzungen im Regierungsprogramm beeinträchtigt. Die Konsequenzen der GAP dürften den Umfang der Verwaltungstätigkeit, die Handlungsfähigkeit des Staates und die Qualität des Service Public in vielen Bereichen stark beeinflussen. Konflikte mit Zielsetzungen, wie sie auch im Regierungsprogramm vorkommen, sind zu erwarten und sollten zumindest deklariert und thematisiert werden.


Ein Regierungsprogramm kann sich nicht darauf beschränken, nur dort explizit Strategien zu entwerfen oder Grundsätze dafür zu formulieren, wo neue Schwerpunkte gesetzt werden. Wenn Abbauzwänge und -projekte entwickelt werden, müssten auch diese in ein strategisches Planungspapier einfliessen, sonst wird das Programm zu einem Schönwetterpapier. Bei der GAP-Vorlage wird der Landrat diejenige Gewichtung vornehmen können, die er mehrheitlich mitzutragen bereit ist.




6. Stellungnahmen der Sachkommissionen


Die aus den Sachkommissionen eingegangenen Stellungnahmen bestätigen die Feststellung der GPK, dass die Einflussnahme des Parlamentes auf derart offen formulierte Ziele schwierig ist.


Die Finanzkommission begrüsst die politische Schwerpunktbildung, vermisst aber den Finanzplan, der vom Parlament formell verabschiedet werden müsste. Sie erkennt im Bereich Bildungspolitik eine Gefährdung der Ziele durch die GAP.


Die Volkswirtschafts- und Gesundheitskommission bezweifelt, ob der Abschluss des Projektes Regionale Spitalplanung ein strategisches Ziel sei oder ob nicht eine rollende gemeinsame Spitalplanung weitergehen solle.


Die Bau- und Planungskommission wünscht sich konkretere Aussagen. Es fehlt ihr der strukturelle Zusammenhang zum Jahresprogramm. Sie fordert eine stärkere Verankerung der Nachhaltigkeit in den drei Säulen Gesellschaft, Wirtschaft und Umwelt.


Die Umweltschutz- und Energiekommission unterstützt das übergeordnete Ziel der stärkeren Verankerung der Nachhaltigkeit, insbesondere den Satz: Von zentraler Bedeutung ist dabei, dass den drei Aspekten Wirtschaft, Umwelt und Gesellschaft bei der Ausgestaltung der Politik gleichermassen Rechnung getragen wird.


Der Justiz- und Polizeikommission erscheint der Inhalt in Bezug auf Justiz und Polizei etwas dünn. Auch sie vermisst den Finanzplan und fordert, dass das Parlament grundsätzlich darüber befinden kann.


Die Erziehungs- und Kulturkommission rügt den «Schöndruck» für eine Vorlage, die das Parlament noch verändern kann. Sie stellt als einzige verschiedene konkrete Ergänzungsanträge zu Zielen und Massnahmen im Bildungsbereich (s. Anhang).


Die Personalkommission vermisst Aussagen zum Zusammenhang zwischen Finanzen und Personal.




7. Anträge


Die Geschäftsprüfungskommission beschloss an ihrer Sitzung vom 25. März 2004 mit 14 : 0 Stimmen ohne Enthaltung, die Vorlage an die Regierung zurückzuweisen. Den vorliegenden Bericht verabschiedete sie am 29. April 2004 mit 11 : 0 Stimmen und ohne Enthaltungen.


Die GPK beantragt dem Landrat einstimmig, das Regierungsprogramm 2004-2007 an den Regierungsrat zurückzuweisen mit dem Auftrag,


Die überarbeitete Fassung des Regierungsprogramms soll mindestens bis nach der definitiven Verabschiedung durch den Landrat in konventioneller, einfarbiger und unbebilderter Ausführung aufgelegt werden.


Liestal, den 29. April 2004


Namens der Geschäftsprüfungskommission:
Der Präsident: Dieter Schenk



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Fussnote:


1 Aus dem Dekret zum Landratsgesetz:


§ 59 Grundlegende Pläne staatlicher Tätigkeiten
Der Landrat kann bei der Genehmigung grundlegender Pläne staatlicher Tätigkeiten Richtlinien für die weitere Bearbeitung erlassen.