Vorlage an den Landrat

5.5 Abgeltung der Staatsgarantie

5.5.1 Sachlicher Inhalt der Abgeltung


Garantiegeber für eine Kantonalbank ist der Kanton. Die Garantie hat einen Wert, auch wenn dieser nicht mit ausreichender Präzision bestimmt werden kann. Die Auffassung geht dahin, dass, selbst wenn eine formale Abgeltung nicht vorgesehen ist, eine solche mit der Ablieferung von Gewinnanteilen an die Staatskasse berücksichtigt ist.


Die Frage erscheint aber als legitim, ob dem Garantiegeber seine Leistung formell abgegolten (bezahlt) werden soll.


Die Frage kann auf verschiedene Weise beantwortet werden. Es hat, wie weiter oben erwähnt, in der Vergangenheit Kantonalbanken gegeben, die zum Risikofaktor geworden sind. Allerdings darf davon ausgegangen werden, dass aufgrund der heutigen verstärkten Überwachung und Kontrollmechanismen sich die Wahrscheinlichkeit, dass vergangene Fehlentwicklungen sich wiederholen könnten, stark vermindert hat. Die Basellandschaftliche Kantonalbank hat im Übrigen gezeigt, dass sie auch in schwierigen Zeiten gute Rechnungsergebnisse erzielen kann. Das Risiko für den Garantiegeber, den Kanton, ist also sehr klein.


Trotzdem wird hier vorgeschlagen, dass die Staatsgarantie aus grundsätzlichen Überlegungen formell abgegolten werden soll. Einmal entspricht dies einem allgemeinen Trend in der Gesetzgebung über Kantonalbanken (BE, SH, ZU, LU, SG). Zum Anderen bleibt ein wenn auch, wie gerade angeführt, ein geringes Risiko. Und zum Dritten gibt es Hinweise darauf, dass die Europäische Gemeinschaft eine Verbindung der Garantieabgeltung mit ihrer Toleranz gegenüber Staatsbanken herstellen könnte. Wettbewerbsrechtlich ist immerhin daran zu denken, dass die Staatsgarantie bei einem sog. Rating (31) eine Bedeutung hat, die es einer Kantonalbank erlaubt, sich auf den Märkten günstiger zu refinanzieren.


Die Ermittlung eines Garantiewerts ist allerdings schwierig. Es gibt - im Unterschied etwa zu Versicherungen - keinen Markt für die Bewertung von Risiken, die in den Portefeuilles der Kantonalbanken stecken und die, zusammengefasst, als Grundlage für die Abgeltung dienen könnten. Auch ist nicht einfach auszumachen, um wieviel günstiger sich die Kantonalbanken wegen der Staatsgarantie refinanzieren können. Jedoch sollte ein Abgeltungsmodell einfach, transparent und leicht nachvollziehbar sein, gerade weil sich die Garantie einer objektiven Bewertung entzieht.




5.5.2 Pauschale oder risikoabhängige Abgeltung


Die Abgeltung der Staatsgarantie kann auf verschiedenen Wegen erfolgen.


Am einfachsten ist die pauschale Abgeltung. Sie existiert (meist implizit, wie oben ausgeführt) bereits bei vielen Kantonalbanken (32) . Sie kann auch explizit oder formal gestaltet werden, (33) indem beispielsweise eine jährlich neu bestimmte Summe oder ein Prozentsatz des Gewinns der Kantonalbank definiert und als Abgeltung bezeichnet (oder ausgehandelt) wird.


Das Abstellen auf den Gewinn der Bank ist nur bedingt zufriedenstellend. Die Staatsgarantie ist ein Schutz bei Vorliegen zu grosser manifester Risiken. Der Gewinn eines Unternehmens ist natürlich auch risikoabhängig, aber er kann auf vielerlei Weise gestaltet und beeinflusst werden; er ist letztlich eine Resultante sehr vieler Einflussfaktoren, auch fiskalischer und/oder politischer.


Eine pauschale Abgeltung aufgrund von jährlichen Verhandlungen beispielsweise zwischen kantonalen Behörden und der Bankleitung über deren Höhe wird als unbefriedigend angesehen; letztlich teilt sich dabei der Eigentümer Kanton den eigenen Gewinnanteil zu.


Akzeptabler erscheinen deshalb Modelle, die an die Bilanz oder einiger Positionen darin, wie immer im Einzelnen definiert, anknüpfen. Dabei sind die oben angeführten Grundsätze (Einfachheit, Transparenz, Nachvollziehbarkeit) zu beachten, denn die Gefahr besteht durchaus, dass bei allzu detaillierter Betrachtung von unterschiedlichen Risikopositionen vor allem die Einfachheit und damit dann auch die Transparenz verloren gehen.




5.5.3 Modelle der risikoabhängigen Abgeltung


Es sind Arbeiten unternommen worden, die mit komplexen mathematischen Modellen versuchen, die Bilanz von Kantonalbanken hinsichtlich ihrer inhärenten Risiken quantitativ zu bestimmen und daraus einen Garantiewert mathematisch genau abzuleiten (sog. Optionspreismodelle). Es sind auch Ansätze entwickelt worden, die Refinanzierungsvorteile quantitativ zu bestimmen. Diese Versuche sind gescheitert; sind zu kompliziert und ergeben keine praktisch brauchbaren Ergebnisse.


Als Ansatzpunkte für eine formale Abgeltung der Staatsgarantie können dienen die Fremdgelder einer Kantonalbank, die Eigenmittel als zur Zeit im Vordergrund stehende Variante, Kombinationen davon und, im Falle einer Aktiengesellschaft privaten Rechts, die Dividende.


Der Ansatz über die Fremdgelder der Bank (34) erscheint auf den ersten Blick als einleuchtend. Bei näherer Analyse vermag dieser Ansatz jedoch nicht zu genügen. Er wäre nur dann richtig, wenn auf der Aktivseite der Bank keine werthaltigen Positionen vorhanden wären. Aus der Praxis gibt es jedoch Indizien, dass dies nicht der Fall ist. Der einzige Liquidationsfall in der jüngeren Schweizer Bankenpraxis (35) zeigt auf, dass durch die Liquidation der Aktivposten nur ein kleiner Teil der Aktiven nicht gedeckt war. Daraus lässt sich schliessen, dass die Passivposten allein kein gültiger Gradmesser für das Garantierisiko sein können.


Ein alternativer Ansatz ist deshalb realistischer. Die Eidgenössische Bankenkommission (EBK), deren Aufsicht auch die Basellandschaftliche Kantonalbank unterstellt ist, verlangt, dass die Risikopositionen in der Bilanz einer Bank durch einen Anteil von eigenen Mitteln abgesichert sein müssen. Dies grenzt die Risiken, die Banken laufen können bzw. dürfen, deutlich ein. Es liegt deshalb nahe, die Abgeltung der Staatsgarantie mit den Bestimmungen der EBK zur Risikobegrenzung in Verbindung zu bringen und die Abgeltung als Funktion der Eigenmittelunterlegung zu betrachten. (36)


Wird dieser Ansatz der Abgeltung der Staatsgarantie zugrunde gelegt, so hat das Vorteile. Zum Einen gibt es keine definitorischen Probleme, denn die Eidgenössische Bankenkommission ist präzise und lässt kaum Interpretation ihrer Bestimmungen zu; sie legt das Unterlegungserfordernis detailliert und eindeutig fest. Zum Zweiten wird indirekt an die Risikopositionen angeknüpft, und die Abgeltung der Staatsgarantie ist damit grundsätzlich auf Bankrisiken ausgerichtet. Zum Dritten ist die EBK eine "unverdächtige" und unabhängige Behörde, weil sie die Banken nach gesetzlichen Gesichtspunkten gleich behandelt. Und zum Vierten wird über die EBK gewährleistet, dass internationale Gesichtspunkte wie Aufsichtsstandards und dergleichen in ihrer Regulierungstätigkeit berücksichtigt werden.


Da die Staatsgarantie zum Tragen kommt, wenn die Reserven der Bank ihre Verbindlichkeiten nicht decken, ist es folgerichtig, wenn vom Eigenmittelerfordernis gemäss EBK die freien Reserven (also der Überschuss des Eigenkapitals über das Erfordernis der EBK hinaus) abgezogen werden. (37)


Um nun das Risikoelement bei der Staatsgarantie noch deutlicher zu machen, wird das um den Eingenmittelüberschuss (und den Rabatt) korrigierte Eigenmittelerfordernis mit einem durchschnittlichen Prozentsatz multipliziert, der sich aus einer geschätzten durchschnittlichen Eintretenswahrscheinlichkeit des Ausfalls von Krediten ergibt (z.B. 0.8 Prozent).


Der Abgeltungsbetrag wird als ausserordentlicher Aufwand verbucht.




5.5.4 Ausgestaltung


Auf der Basis der Rechnung 2001 hätte die Abgeltung der Staatsgarantie einen Betrag von 3.5 Millionen Franken ausgemacht. Sie hätte gleichzeitig den zur Verfügung stehenden Reingewinn entsprechend geschmälert.


Angesichts der Grösse des Betrags und der sonst als gleichbleibend vorgeschlagenen vorsichtigen Ausschüttungspolitik erübrigt sich eine Änderung der Bestimmungen über die Gewinnverteilung, wenn dieses Modell angewandt wird.


Die Abgeltung der Staatsgarantie soll beim Empfänger Kanton einer besonderen Verwendung zugeführt werden. Zwar würden die nötigen Gelder bei einem Einsatz der Kantonsgarantie für seine Kantonalbank mutmasslich den Betrag eines besonderen, dafür vorgesehenen Kontos übersteigen. Jedoch wird generell beim Kanton die Bildung von Rückstellungen gegen allgemeine Risiken der Verwaltungstätigkeit diskutiert; folgerichtig würde das Geld aus der Staatsgarantieabgeltung am Sinnvollsten so ausgeschieden, während die restliche Gewinnausschüttung der Kantonalbank wie bisher dem allgemeinen Staatshaushalt zugute käme.




5.6 Oberaufsicht und Aufsicht (38)


Das Verhältnis zwischen Oberaufsicht und Aufsicht über die Kantonalbank bedarf der Klärung, die im neuen Gesetz vorzunehmen ist.


5.6.1 Bestehende Regelung


Das geltende Kantonalbankgesetz weist die Oberaufsicht dem Regierungsrat und dem Landrat (in dieser Reihenfolge) zu. (39) Dabei werden die Kompetenzen des Landrats (abgesehen von der Wahl eines Teils der Mitglieder des Bankrates) aufgezählt: Genehmigung von Geschäftsbericht, Jahresrechnung und Geschäftsreglement wie sie vom Regierungsrat vorgelegt werden. (40) Weiter bestimmt das Parlament die Höhe von Dotations- und Zertifikatskapital. (41)


Der Regierungsrat seinerseits - ebenfalls abgesehen von der Wahl eines Teils der Mitglieder des Bankrats - stellt dem Landrat Antrag zu Geschäftsbericht und Jahresrechnung der Bank; er bestellt die bankengesetzliche Revisionsstelle. (42)


Weiter steht die Bank unter der Aufsicht der Eidgenössischen Bankenkommission (EBK), die sich für den Vollzug ihrer Anordnungen der Unterstützung durch den Regierungsrat bedient. (43)


Abgesehen von der fachlichen Aufsicht durch die EBK sind also die Kompetenzen zwischen Regierungsrat und Landrat geteilt. Von der Konstruktion her ist diese Lösung ungenau. Damit ist allerdings nicht ausgedrückt, die Entwicklung der Basellandschaftlichen Kantonalbank habe deswegen gelitten. Das Modell wurde allerdings auch in den letzten Jahrzehnten nie ernsthaft auf die Probe gestellt.




5.6.2 Klarstellungen


Oberaufsicht und Aufsicht über die Geschäftsführung müssen klar abgegrenzte Inhalte haben. Dies lässt sich am Leichtesten mit der Enumerierung von Kompetenzen, Pflichten und Rechten in der Form von Katalogen erreichen. Der Entscheid darüber liegt beim Gesetzgeber, wobei den Auffassungen der Eidgenössischen Bankenkommission (EBK) Rechnung zu tragen ist.


Im nachfolgenden Gesetzestext wird beantragt, dass sich das Parlament auf ausgewählte strategische Kompetenzen beschränkt. Zu denen gehört die Schaffung der Rahmenbedingungen für die Kantonalbank, also das gesetzliche und wirtschaftspolitische Regulativ, innerhalb welchem sich die Banktätigkeit abspielt.


Der Regierungsrat seinerseits ist ein Stück näher an den Operationen der Bank, ohne diese direkt beeinflussen zu wollen. Er soll deshalb die Kantonalbank aus Sicht des Eigentümers steuern, (44) nicht zuletzt durch die Kompetenz, den Bankrat wählen zu können. Ausserdem soll er, wie bisher, die bankengesetzliche Kontrollstelle ernennen; er soll auch weiterhin die EBK bei der Durchsetzung von Verfügungen unterstützen.




5.6.3 Präzisierungen


Konkret wird vorgeschlagen, dass der Landrat folgende Kompetenzen als Teil der Eigentümerrechte haben soll: Genehmigung von Jahresbericht und Jahresrechnung (auf Vorschlag des Regierungsrates), Beschlussfassung über das Dotationskapital. Ausserdem soll der Landrat den Leistungsauftrag (sog. Zweckartikel) erlassen und über allfällige Änderungen befinden. Darüber hinaus sollen die Informationsrechte des Landrates dahingehend konkretisiert werden, dass die Finanzkommission durch die Leitung der Bank über den Geschäftsgang und andere Angelegenheiten vertraulich orientiert wird.


Der Regierungsrat seinerseits generell die Oberaufsicht ausüben (Vollzug), den Bankrat wählen können, der EBK für die Umsetzung ihrer Verfügungen zur Seite stehen und die bankengesetzliche Revisionsstelle bestellen. Er soll auch Antrag stellen für die Genehmigung von Geschäftsbericht und Jahresrechnung. Weiter soll er die Einzelheiten bei der Inanspruchnahme von genehmigtem Kapital, soweit es sich um Dotationskapital handelt, festlegen können.


Damit wird eine Präzisierung im Bereich der Oberaufsicht vorgenommen, die auch der Praxis der zuständigen Aufsichtskommission des Bundes (EBK) entspricht.




5.7 Kompetenz zur Wahl des Bankrats


5.7.1 Bestehende Regelungen


Der Bankrat ist das unmittelbare Aufsichtsorgan der Kantonalbank. Er ist die entscheidende Schaltstelle zwischen den Bankoperationen (zuständig dafür ist die Direktion), der Strategie (das ist Sache des Bankrats) und den Eigentümerfunktionen (hierfür sind zur Zeit Regierungsrat und Landrat verantwortlich). Mithin kommt dem Bankrat eine wichtige Rolle zu. Das Recht zu seiner Besetzung wird damit zu einer Kernkompetenz.


Zur Zeit besteht die Regelung (45) , dass der Bankrat 13 Mitlieder hat, von welchen neun vom Landrat und vier, darunter ein Mitglied der Kantonsexekutive, vom Regierungsrat gewählt werden. Dabei muss auf eine "angemessene Vertretung aller Volksstände" geachtet werden.


Zu den Qualifikationen für eine Mitgliedschaft im Bankrat, einschliesslich einem Höchstalter, wird nichts ausgesagt.




5.7.2 Alternativen


Die bestehenden Regelungen für die Wahl des Bankrates erscheinen im Lichte der Diskussion um die Kantonalbanken in mehr als einer Weise als ergänzungsbedürftig.




5.7.3 Schlussfolgerungen


Die Steuerung der Kantonalbank durch den Eigentümer soll in der Zukunft teilweise anders geregelt werden. Zum Einen soll der Bankrat verkleinert und weiter professionalisiert werden. Zum Anderen soll er ständige Fachausschüsse bilden. Zum Dritten soll der Regierungsrat für die Wahl aller Mitglieder zuständig sein.




5.8 Weitere Revisionspunkte


5.8.1 Leistungsauftrag


Anstelle eines Zweckartikels soll im Kantonalbankgesetz in Zukunft ein Leistungsauftrag stehen. Er stellt den Bezug der Kantonalbank zur Wirtschaft und Gesellschaft des Kantons her und richtet die Geschäftstätigkeit grundsätzlich darauf aus. Obwohl ein solcher Leistungsauftrag kein konstitutives Prinzip für eine Kantonalbank ist, wäre schwerlich einzusehen, warum eine kommerzielle Bank durch die öffentliche Hand betrieben werden soll, die sich nicht mit Schwergewicht um die Wirtschaft des Kantons kümmert.


Es beginnt sich einzubürgern, (51) dass der Leistungsauftrag in allgemeiner Form und flexibel formuliert wird, damit er nicht allzu häufig aufgrund wechselnder Umstände und Entwicklungen in den Märkten angepasst werden muss. Die Konkretisierung erfolgt mit der Umschreibung der Geschäftsprinzipien und des Geschäftskreises; die entsprechenden bestehenden Formulierungen in den Reglementen der Basellandschaftlichen Kantonalbank sollen redaktionell, zum Teil auch inhaltlich angepasst werden. Die Grundsätze des Leistungsauftrags umfassen das Betreiben einer betriebswirtschaftlich geführten Universalbank mit Schwerpunkt im Kanton und der umliegenden Region.




5.8.2 Grundkapital


Um bei Bedarf rasch auf eine Notwendigkeit oder Gelegenheit zur Erhöhung des Grundkapitals reagieren zu können, wird vorgeschlagen, dass der Landrat auf Antrag des Regierungsrates ein sogenanntes genehmigtes Kapital vorsehen kann. Es wird damit eine Möglichkeit geschaffen, der Bank nach Prüfung der Sachlage eine Kapitalerhöhung (oder -herabsetzung (52) ) zu genehmigen, die in kurzer Zeit erfolgen kann. Für das Konkretisieren des genehmigten Kapitals soll für den Bereich Zertifikatskapital der Bankrat, für den Teil Dotationskapital der Regierungsrat zuständig sein. (53) Wegen der Möglichkeit eines genehmigten Kapitals soll der ziffenmässige Betrag des Grundkapitals der Kantonalbank nicht mehr im Gesetz stehen.


Diese Neuregelungen stehen einer möglichen späteren Entwicklung zur Aktiengesellschaft nicht entgegen. In einem solchen Fall würde das Dotationskapital zum Aktienkapital; über ein Bezugsrecht könnten auch Zertifikate in Aktien getauscht werden. (54)




5.8.3 Gewinnverwendung


Die Bestimmungen über die Verwendung des Reingewinns (55) müssen trotz der vorgesehenen formellen Abgeltung der Staatsgarantie nicht angepasst werden. Die Abgeltung wird vorab, d.h. vor Feststellung des verfügbaren Gewinns, zugunsten des Kantons abgezweigt, dort aber neu in eine Reserve gestellt und nicht dem allgemeinen Staatshaushalt einverleibt. Damit wird der verfügbare Gewinn zwar geschmälert, nicht aber deswegen das Betreffnis für die Bedienung des Zertifikatskapitals. Die bestehende Formulierung, dass der verfügbare Reingewinn "in der Regel" je hälftig in die Reserven und an den Staat gehen, kann bestehen bleiben; eine konservative Ausschüttungspolitik erscheint nach wie vor als richtig.


Es besteht kein Grund, die Gewinnverteilung grundsätzlich zugunsten der frei verfügbaren Mittel des Kantons zu verändern. Je systematischer die Reserven der Bank dotiert werden, um so kleiner wird die Wahrscheinlichkeit, dass die Staatsgarantie in Anspruch genommen werden muss.


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Fussnoten:


31 Systematische Untersuchung der Qualität z.B. einer Kantonalbank durch eine spezialisierte Agentur, die ein Prädikat verteilt; im Falle von Kantonalbanken wird auch der Garantiegeber mit bewertet.


32 Bei 14 Kantonalbanken sind im Moment keine besonderen Regelungen vorgesehen; die Staatsgarantie gilt mit der Gewinnablieferung einfach als abgegolten.


33 Dies ist zur Zeit bei fünf Kantonalbanken der Fall.


34 Bern hat ein solches Modell.


35 Spar- und Leihkasse Thun


36 Einige Kantone wenden solche Modelle an, wobei die Prozentsätze variieren; ein Kanton (Luzern) wendet eine Kombination an mit einem anderen Aggregat (ein bankengesetzlich bestimmter Gewinn).


37 Der Rabatt gemäss Bankenverordnung Art. 13 Buchstabe b. (s. Fussnote 18) soll zum Erfordernis dazugezählt werden, da die Verpflichtungen der Bank unabhängig von einem Rabatt bestehen; auch ist Fussnote 19 zu beachten.


38 Vgl. hierzu den erwähnten "NZZ Fokus" über Corporate Governance.


39 § 12 Absatz 1 Kantonalbankgesetz


40 § 8 dito.


41 § 3 dito.


42 § 12 Absatz 2 bzw. § 18 Absatz 1 dito.


43 § 12 Absatz 3 dito.


44 Kantone mit einer Kantonalbank AG überlassen die Ausübung der kantonalen Aktionärsrechte dem Regierungsrat.


45 § 14 Kantonalbankgesetz


46 Geiger Hans und Volkart Rudolf, "Gutachten zur Corporate Governance der Zürcher Kantonalbank" (ZKB-Gutachten) , Institut für schweizerisches Bankwesen, Universität Zürich, 30. April 2002, p.7


47 p. 10 / 11


48 Solothurn und Appenzell-Ausserrhoden


49 so z.B. in den Kantonen Thurgau und Luzern wortgleich


50 Im ZKB-Gutachten wird die Auffassung vertreten, dass "die Methoden der "politischen Governance" in der Oberleitung, Aufsicht und Kontrolle einer Kantonalbank keine Rolle spielen dürfen. Die Rolle der Politik muss sich auf die Festlegung der "politischen Ziele" beschränken ..." (p. 10). Die Schlussfolgerungen werden aus der Analyse des Untergangs von zwei Kantonalbanken gezogen; ebenso aus den grossen Summen, die bei anderen Kantonalbanken (Bern, Genf, Waadt) aufzuwenden waren und sind, was teilweise auch auf unsachgemässen politischen Einfluss zurückgeführt werden muss.


51 Neuste Beispiele finden sich in den Kantonen Thurgau und Luzern.


52 Solche in Form von Kapitalrückzahlungen gibt es wesentlich häufiger als früher; Kapitalherabsetzungen sind nicht mehr nur Teil eines Sanierungskonzepts.


53 Letzteres ergibt sich daraus, dass nur der Regierungsrat im Rahmen der Budgetermächtigung Anleihen für den Kanton aufnehmen darf.


54 so z.B. in St. Gallen


55 § 23 Kantonalbankgesetz