2003-212

Inhaltsübersicht
1. Einleitung

Mit der dem Landrat überwiesenen Vorlage zum dritten Teil der Revision der Statuten der Basellandschaftlichen Pensionskasse (BLPK) wird der vor rund sechs Jahren von den Kassenorganen begonnene Modernisierungsprozesses vorläufig abgeschlossen. Die beiden ersten Revisionsteile (Landratsvorlagen 1997/245 und 1999/194), die am 1. April 1998 und 1. Januar 2000 in Kraft getreten sind, haben prioritär die Themen Namensänderung und Zusammensetzung des Verwaltungsrates, wie auch die Gleichsetzung des ordentlichen Rentenalters für Mann und Frau und die Modalitäten und die Finanzierung der vorzeitigen Pensionierung betroffen.


Hauptthemen des dritten Revisionsteiles sind die:


Dieser dritte Revisionsteil ist in zwei verschiedene Vorlagen unterteilt. Während die Staatsgarantie aus rechtsstaatlichen Gründen auf Gesetzesstufe verankert werden muss und in dieser Vorlage behandelt wird, sind die restlichen Hauptthemen der Revision (oben Ziffern 2 bis 8) dem Landrat in der Form eines Dekrets separat zur Beschlussfassung zu unterbreiten.


2. Ausgangslage

2.1. Die Entwicklung der Staatsgarantie in der BLPK


Die Geschichte der beruflichen Vorsorgeeinrichtung für das Staatspersonal begann mit der Gründung der "Hilfskasse für die Beamten, Angestellten und Arbeiter der Staatsverwaltung" mit dem Landratsbeschluss vom 20. Februar 1922. Auf den 1. Januar 1963 wurde sie in "Basellandschaftliche Beamtenversicherungskasse" (BVK) umbenannt und seit dem 1. April 1998 trägt sie ihren heutigen Namen. Am 1. Januar 1995 wechselte die Rechtspersönlichkeit von der damaligen unselbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalt zur heute bestehenden rechtsfähigen Körperschaft des öffentlichen Rechts.


Aus dem Wesensmerkmal der Unselbständigkeit, das heisst der fehlenden Rechtspersönlichkeit, ergibt sich zwingend, dass die Kasse bis 1994 - auch wenn sie eine eigene Rechnung führte - nicht über eigenes Vermögen verfügte und folglich auch nicht Haftungssubjekt sein konnte. Mit der Wahl der damaligen Rechtsform untrennbar verbunden war eine subsidiäre Haftung (Garantie) des Kantons. Mit anderen Worten: Da die Pensionskasse gewissermassen Teil der Kantonalen Verwaltung war, musste der Kanton - wie bei jeder anderen Dienststelle auch - für alle Verbindlichkeiten aufkommen.


Auf den 1. Januar 1995 erhielt die BVK im Rahmen einer Teilrevision der Statuten den Status einer "Rechtsfähigen Körperschaft des öffentlichen Rechts". Diese Änderung war ausgelöst worden durch einen Einspruch des Inspektorats der Bezirksschreibereien, die BVK dürfe mangels Rechtspersönlichkeit nicht als Grundeigentümerin im Grundbuch eingetragen werden. Ein von der BVK in Auftrag gegebenes Gutachten (1) konnte schlüssig belegen, dass die Kasse seit ihrer Gründung im Jahre 1922 stets als Körperschaft mit eigener Rechtspersönlichkeit aufgetreten ist und der Landrat - trotz des klaren Wortlauts der Statuten vom 9. April 1979 - gar nicht beabsichtigt hat, diesen Zustand zu ändern. Die Gutachter empfahlen zur Klärung der Rechtslage, den unzutreffenden Status durch eine Revision der Statuten zu korrigieren. Ferner wurde mehrfach darauf hingewiesen, dass mit der Rechtsform der unselbständigen Anstalt untrennbar eine Haftung des Kantons verbunden sei. Das Gutachten zeigte hingegen nicht auf, wie sich die Schaffung einer rechtsfähigen Körperschaft auf die Haftung auswirken würde.


Wie bereits oben ausgeführt, wurde der Kasse auf den 1. Januar 1995 der Status einer Rechtsfähigen Körperschaft des öffentlichen Rechts verliehen. Die Rechtsfähigkeit beinhaltet wesensgemäss auch die finanzielle Selbständigkeit, das heisst, der Kanton haftet nur für die vorhandene Deckungslücke, wenn - wie dies das übergeordnete Recht verlangt - eine entsprechende Garantie vom kantonalen Gesetzgeber ausdrücklich verankert wird. Diese Verankerung fehlte bisher im basellandschaftlichen Recht. Die Aufsichtsbehörde der BLPK - das Amt für Stiftungen und berufliche Vorsorge - hat diesen mangelhaften Zustand erkannt und ihn seit 1996 mehrfach moniert.


Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass seit der Gründung der Pensionskasse eine Staatsgarantie besteht. Mit Verleihung einer eigenen Rechtspersönlichkeit per 1. Januar 1995 ist diese de facto weiter in Kraft geblieben. Dies ergibt sich daraus, dass seit 1985 das BVG für Kassen (der öffentlichen Hand), welche mit einer Mischung aus Kapitaldeckungs- und Umlageverfahren finanziert werden, die Staatsgarantie vorschreibt und diese bei der genannten Änderung 1995 nicht in Frage gestellt, ja nicht einmal diskutiert worden ist.



2.2. Zusammenhang zwischen Staatsgarantie und Deckungsgrad


Gemäss Art. 45 der Verordnung über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVV 2; SR 831.441.1) dürfen Pensionskassen mit Staatsgarantie vom Grundsatz der Bilanzierung in geschlossener Kasse abweichen. Mit anderen Worten: Pensionskassen mit Staatsgarantie können zur Berechnung ihrer Verbindlichkeiten auch künftige Neuzugänge von Versicherten berücksichtigen. Hingegen müssen die anderen Pensionskassen jederzeit über genügendes Kapital verfügen, damit sie ihre gesamten Verbindlichkeiten für alle Versicherten auf einen bestimmten Zeitpunkt ausrichten können. Diese Auflage wird in Art. 65 Abs. 1 des BVG festgehalten: "Die Vorsorgeeinrichtungen müssen jederzeit Sicherheit dafür bieten, dass sie die übernommenen Verpflichtungen erfüllen können." Die Pensionskassen ohne Staatsgarantie werden also verpflichtet, stets einen Deckungsgrad von 100% zu erreichen. Diese Verpflichtung wurde zum Schutz der Versicherten und Renter/-innen erlassen. Die hundertprozentige Reservenbildung kann insbesondere dann zum Tragen kommen, wenn ein Privatunternehmen in Konkurs fällt und die dazugehörige Pensionskasse ausschliesslich Mitarbeitende des konkursiten Unternehmens versichert. In diesem Fall kann es sein, dass die Versicherung alle künftigen Ansprüche der Versicherten und der Rentner/-innen aus eigenem Vermögen bezahlen muss. Zusätzliche Einnahmen durch Neuzugänge würden gänzlich wegfallen.


Anders verhält es sich bei den Kassen der öffentlichen Hände. Da die Wahrscheinlichkeit, dass der entsprechende Arbeitgeber untergehen wird, praktisch nicht besteht, werden diese Kassen immer über Neuzugänge verfügen. Aus diesem Grund können sie aus einer Mischung von Kapitaldeckung und Umlage finanziert werden, und es kann somit bei öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen vom Grundsatz einer hundertprozentigen Deckung abgewichen werden. Ihre Leistungen gelten nach Meinung von Fachexperten als gesichert, sofern der Deckungsgrad 70% nicht unterschreitet, da davon ausgegangen werden kann, dass Austretende durch Neuzugänge kompensiert werden (Perennität). Sollte dieser Deckungsgrad unterschritten werden und zudem ein Extremfall eintreten, welcher die Liquidität der Kasse tangiert, wird durch die Staatsgarantie das Gemeinwesen in die Lücke springen.


Bei Pensionskassen mit Staatsgarantie hat sich die Bilanzierung in geschlossener Kasse (Bilanzierung ohne Neuzugänge von versicherten Personen) durchgesetzt, obwohl sie dazu nicht verpflichtet wären (Ausnahmeregelung gemäss Art. 45 BVV 2). Mit dieser Bilanzierung wird die Vergleichbarkeit des Deckungsgrades mit den restlichen Pensionskassen sichergestellt.



2.3. Der Deckungsgrad der BLPK


Ende der 80iger-Jahre und zu Beginn der 90iger-Jahre wurde im Landrat mit Überzeugung argumentiert, es genüge ein Deckungsgrad von 60%, und es sei volkswirtschaftlich wenig sinnvoll, für die Volldeckung zusätzliche Mittel in Milliardenhöhe zu binden. Eine entsprechende Volksinitiative, welche u.a. ein gemischtes Kapitaldeckungs- und Umlageverfahren auf der Basis von 50% verlangte, wurde schliesslich am 20. Oktober 1994 im Rahmen einer Teilrevision der Statuten vom Landrat abgelehnt und anschliessend zurückgezogen.


Erst aufgrund der haussierenden Börsenlage stieg der Brutto-Deckungsgrad (siehe Kommentar unten) bis ins Jahr 1999 auf gegen 100% an. Der Einbruch an den Kapitalmärkten hat die BLPK, wie auch viele andere Vorsorgeeinrichtungen, wieder auf den vorherigen Stand zurückgeworfen.


Gemäss Geschäftsbericht hatte die BLPK am 31. Dezember 2002 einen Brutto-Deckungsgrad von 80.1% (inkl. Schwankungsreserven) und einen Netto-Deckungsgrad von 73.2% (mit separat ausgewiesenen Schwankungsreserven). Dieser Stand entspricht etwa demjenigen von 1995. Die Unterdeckung beträgt per 31. Dezember 2002 1,173 Mrd. Franken. Würden die vorhandenen Schwankungsreserven aufgelöst, betrüge die Unterdeckung noch 873 Mio. Franken. Aufgrund dieser Situation wird von den Aufsichts- und Prüfungsorganen mit Hinweis auf Art. 45 BVV 2 mit Nachdruck eine rechtlich abgesicherte Garantieerklärung durch den Kanton verlangt.


3. Verankerung der Staatsgarantie auf Gesetzesstufe

Nach § 63 Absatz 3 der Verfassung des Kantons Basel-Landschaft (KV) kann der Landrat ausführende Bestimmungen in der Form eines Dekretes erlassen, soweit ein Gesetz ausdrücklich ihn dazu ermächtigt. Es stellt sich die Frage, ob diese Ermächtigung in § 53 Absatz 2 Personalgesetz zu finden ist. Danach regelt der Landrat in den Statuten der BLPK die Organisation, die Beitrittspflicht, die Beitragsdauer der Versicherten und der angeschlossenen Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber sowie die Leistungen der Vorsorgeeinrichtung. Obwohl die Staatsgarantie zu Gunsten der BLPK - wie erwähnt - de facto immer bestanden hat (2) und es mit dieser Vorlage lediglich darum geht, sie formell richtig und somit ausdrücklich in der Rechtsordnung zu verankern, hat doch das (allfällige) Einstehenmüssen des Kantons für ungedeckte Leistungen der BLPK nichts mit deren Organisation oder mit Fragen rund um den Beitritt/Ausschluss und die Versicherungsleistungen zu tun, so dass eine Festschreibung im Zweifel auf der oberen und damit auf der Gesetzesstufe und nicht auf der Dekretsstufe zu erfolgen hat.


Auch der Blick auf den Gesetzesbegriff, wie er sich aus der Kantonsverfassung ergibt, zeigt, dass eine Staatsgarantie zu Gunsten der BLPK nicht auf unterer Erlassstufe zu verankern ist. So besagt § 63 Absatz 1 KV, dass der Landrat alle grundlegenden und wichtigen Bestimmungen in der Form eines Gesetzes erlässt. Zudem untersagt § 36 Absatz 1 KV dem Gesetzgeber ausdrücklich, die Befugnisse zum Erlass grundlegender und wichtiger Bestimmungen auf andere Organe zu übertragen. Ohne im Einzelnen auf den Gehalt der Elemente "grundlegend" und "wichtig" einzugehen, kann gesagt werden, dass der Staatsgarantie Gesetzesrang zukommt. Dies ergibt sich schon aus der (möglichen) finanziellen Tragweite der Garantie, erst recht aber aus dem Umstand, dass sämtliche (Steuern zahlenden) Einwohnerinnen und Einwohner des Kantons davon betroffen sind (oder besser: davon betroffen sein können). So ist beispielsweise auch die Staatsgarantie zu Gunsten der Basellandschaftlichen Kantonalbank, eine der BLPK durchaus vergleichbare Einrichtung, auf der Ebene des Gesetzes verankert (vgl. dazu § 2 Absatz 2 des Kantonalbankgesetzes).


4. Gesetzesentwurf ( Gesetz (Entwurf) [PDF, 7 KB])

Für die Verankerung der Staatsgarantie muss ein neues Gesetz geschaffen werden, da sich ihre Integration in ein bestehendes Gesetz aus systematischen Gründen nicht anerbot.


In § 1 Absatz 1 wird die Staatsgarantie festgehalten. Die Staatsgarantie umfasst die Verpflichtungen der BLPK, welche nicht durch vorhandenes Vermögen abgedeckt werden. Mit anderen Worten: Die Staatsgarantie umfasst maximal den Differenzbetrag zwischen aktuellem Deckungsgrad und einem Deckungsgrad von 100%. Sie besteht also immer dann, wenn der aktuelle Deckungsgrad geringer als 100% ist. Dabei ist aber zu berücksichtigen, dass die Staatsgarantie nur dann zum Tragen kämen, wenn fällige Ansprüche von der BLPK nicht bezahlt werden könnten.


Falls der Kanton effektiv eine Garantieleistung erbringt, kann er auf angeschlossene Arbeitgebende in angemessener Weise Rückgriff nehmen (§ 1 Absatz 2). Das Rückgriffsrecht besteht nur in der Höhe des effektiven Betrages, welcher zu Gunsten deren Versicherten, resp. Rentnerinnen und Rentner geleistet wurde.


5. Auswirkungen

Wie oben (Ziffer 2.2.) erwähnt, besteht die Staatsgarantie für die BLPK seit Anbeginn der Kasse de facto bereits. Mit vorliegendem Gesetzesentwurf soll dieser Zustand lediglich auf eine klare gesetzliche Grundlage gestellt werden, um den Anforderungen des BVG zu genügen.


Mit der Übernahme der Garantie wird nicht beabsichtigt, die BLPK auszufinanzieren. Die Garantie kommt nur dann zum Tragen, wenn die BLPK Leistungen nicht vollständig aus eigenem Vermögen erfüllen kann. Wie oben (Ziffer 2.2.) erwähnt, ist die Inanspruchnahme aller Reserven sehr unwahrscheinlich. Zudem ist die BLPK dank einem guten Verhältnis bezüglich Anzahl Versicherten gegenüber Rentnern (ca. 3 : 1) auch weiterhin in der Lage, ihren Verpflichtungen aus den Mittelzuflüssen nachzukommen. Nach Bezahlung aller Verpflichtungen verbleibt derzeit noch ein Mittelzufluss von jährlich rund 135 Mio. Franken (siehe Beilage 3).


6. Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens

Im Rahmen der vom 17. April bis 31. August 2002 bei allen angeschlossenen Arbeitgebenden, den politischen Parteien, den Personalverbänden und weiteren interessierten Kreisen durchgeführten Vernehmlassung stiess die damals noch im Dekret vorgesehene Staatsgarantie nicht auf Ablehnung.


7. Antrag

Der Regierungsrat beantragt dem Landrat, den Landratsbeschluss gemäss Beilage 1 zu beschliessen.



Liestal, IM NAMEN DES REGIERUNGSRATES
Der Präsident:
der Landschreiber:


Fussnoten

1. Dr. Regula Kägi-Diener und Prof. Dr. René A. Rhinow, Gutachten zur Rechtspersönlichkeit der BLPK, 10. März 1994


2. vgl. oben 2.1


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