Vorlage an den Landrat


1. Ausgangslage

Am 19. Juni 2003 reichte Eric Nussbaumer eine Motion betreffend Kantonsreferendum zum Steuerpaket 2001 ( 2003/147 ) ein, welche der Landrat gleichentags auf Antrag des Regierungsrates als Postulat überwies. Das Postulat, das von 16 Landrätinnen und Landräten mitunterzeichnet wurde, lautet wie folgt:


"Das Steuerpaket 2001 des Bundes soll eine Neuordnung der Familienbesteuerung, eine Änderung bei der Wohneigentumsbesteuerung sowie Erleichterungen bei der Stempelabgabe bringen. Das Eidg. Parlament wird voraussichtlich in der laufenden Session das Steuerpaket 2001 beschliessen. Die gesamten daraus resultierenden Ertragsausfälle werden beim Bund auf 2 Mrd. Franken beziffert. Gleichzeitig will der Bund mit einer 3,5-Milliarden-Sparübung (Entlastungsprogramm) diverse öffentliche Leistungen massiv abbauen.


Das Steuerpaket 2001 bringt folgende finanzielle Auswirkungen:

Antrag:Der Regierungsrat wird beauftragt, gemäss Art. 141 der Bundesverfassung mit sieben weiteren Kantonen das Referendum (Kantonsreferendum) gegen das Steuerpaket 2001 zu ergreifen.


Die Ratskonferenz wird gebeten, die Traktandierung dieser Motion für die Landratssitzung vom 4. oder 18. September 2003 vorzusehen."




2. Bericht des Regierungsrates


2.1 Übersicht über das Steuerpaket 2001


2.1.1 Botschaft des Bundesrats vom 28. Februar 2001


Am 28. Februar 2001 hat der Bundesrat seine Botschaft zum Steuerpaket 2001 veröffentlicht, welche Massnahmen in den drei Bereichen Ehepaar- und Familienbesteuerung, Wohneigentumsbesteuerung und Umsatzabgabe vorsah. Die wichtigsten Reformvorschläge lauteten:


a) Ehepaar- und Familienbesteuerung


Der Bundesrat hat sich nach langer Vorarbeit einer Expertengruppe und aufgrund der Vernehmlassungsergebnisse bei der Ehepaar- und Familienbesteuerung für das Modell "Teilsplitting ohne Wahlrecht für Konsensualpaare" entschieden. Anstelle des Vollsplittings (Divisor 2) sprach er sich für ein Teilsplitting mit dem Divisor 1,9 aus. Dieses Modell erlaubt in den meisten Fällen eine beträchtliche Entlastung der Ehepaare und Familien, ohne die Alleinstehenden zu stark zu belasten. Vor allem wäre mit dem Teilsplitting ermöglicht worden, den Kinderabzug bei der direkten Bundessteuer von heute Fr. 5'600.-- auf Fr. 9'000.-- pro Kind zu erhöhen. Zudem sollte neben weiteren Abzügen ein Abzug für Kinderbetreuungskosten sowie eine pauschale Abzugsmöglichkeit für Prämien aus der obligatorischen Kranken- und Unfallversicherung eingeführt werden.


Diese Änderungsvorschläge hätten bei der direkten Bundessteuer Mindereinnahmen von Fr. 1'300 Mio. verursacht, wobei Fr. 910 Mio. auf die Bundeskasse und Fr. 390 Mio. auf die geringeren Kantonsanteile an der direkten Bundessteuer entfallen wären.




b) Wohneigentumsbesteuerung


Unter Berücksichtigung der Arbeiten einer Expertenkommission und der Vernehmlassungsergebnisse schlug der Bundesrat bei der Wohneigentumsbesteuerung einen Systemwechsel vor, bei dem auf die Besteuerung des Eigenmietwerts verzichtet wird. Im Gegenzug sollte auch der Schuldzinsenabzug für Hypotheken auf selbst bewohnten Liegenschaften wegfallen. Mit einem begrenzten Unterhaltskostenabzug sollte den Anliegen der Wohneigentumsförderung, des Energiesparens und der Denkmalpflege Rechnung getragen werden, und speziell zur Wohneigentumsförderung sollten für Ersterwerber ein auf 10 Jahre linear abnehmender Schuldzinsenabzug zugelassen sowie bis zum 45. Altersjahr eine steuerbegünstigte Bauspareinlage im Rahmen der Säule 3a eingeführt werden. Damit sich die Hauseigentümer auf das neue System einstellen können, war die Inkraftsetzung der Bestimmungen zur Wohneigentumsförderung per 1. Januar 2008 vorgesehen.


Da die Aufhebung der Eigenmietwertbesteuerung insbesondere in Tourismuskantonen und stark touristisch ausgerichteten Gemeinden bei Zweitwohnungen zu hohen Einnahmeausfällen führen würde, schlug der Bundesrat die Einführung einer separaten Zweitwohnungssteuer vor. Diese neue Steuer sollte nur auf kantonaler Ebene eingeführt werden.


Im Bereich Wohneigentumsbesteuerung rechnete der Bundesrat per Saldo mit Ausfällen bei der direkten Bundessteuer von Fr. 120 - 150 Mio., wovon Fr. 85 - 105 Mio. auf den Bund und Fr. 35 - 45 Mio. auf die Kantonsanteile an der direkten Bundessteuer entfallen wären.




c) Stempelabgaben


Das eidgenössische Parlament hatte bereits 1999 dringliche Massnahmen sowie 2000 ein dringliches Bundesgesetz im Bereich der Umsatzabgabe beschlossen. Diese waren befristet, bis eine sie ersetzende Bundesgesetzgebung beschlossen wird, längstens aber bis Ende 2002. Ziel dieser dringlichen Massnahmen war es, die Abwanderungsgefahr von Börsen- und Finanzgeschäften ins Ausland zu verhindern. Diese dringlichen Massnahmen sollten nun ins ordentliche Bundesrecht überführt werden. Die finanziellen Folgen (Steuerausfall von rund Fr. 320 Mio.) sind schon eingetreten; mit dem Steuerpaket werden in diesem Bereich somit keine neuen Einnahmeeinbussen mehr entstehen.


Die Kantone sind von den Änderungen bei den Stempelabgaben finanziell nicht negativ betroffen. Einige Kantone haben wegen der Arbeitsplätze im Bereich der Finanzdienstleistungen aber ein ausgesprochenes Interesse, dass diese Änderungen aufrechterhalten werden können.




2.1.2 Stellungnahme der Finanzdirektorenkonferenz und des Kantons Basel-Landschaft zu den Neuerungen


a) Finanzdirektorenkonferenz


Die Finanzdirektorenkonferenz (FDK) hat sich von Anfang an sehr intensiv mit den vorgeschlagenen Änderungen, insbesondere im Bereich der Ehepaar- und Familienbesteuerung und im Bereich der Wohneigentumsbesteuerung, befasst, handelt es sich hier doch um Regelungen, die direkt und massiv in das kantonale Steuerrecht und Steuersubstrat eingreifen. Einige der vom Bund anvisierten Änderungen werden über das Steuerharmonisierungsgesetz auch für die Kantone verbindlich.


Im offiziellen Vernehmlassungsverfahren zum Expertenbericht Ehepaar- und Familienbesteuerung sprachen sich die Finanzdirektorinnen und -direktoren der Kantone für das "Teilsplitting ohne Wahlrecht" aus. Die FDK lehnte ein Wahlrecht ab, weil es gegen den Grundsatz der rechtsgleichen Behandlung verstosse und der Verwaltungsaufwand für das Wahlrecht und die Kontrolle, ob es sich um echte Konsensualpaare handelt, zu aufwändig sei. Die FDK unterstützte im Weiteren den Vorschlag der Expertenkommission, die Kinderabzüge zu erhöhen und die Kosten für die Kinderbetreuung durch Dritte als Abzug zuzulassen.


Im offiziellen Vernehmlassungsverfahren zum Expertenbericht Wohneigentumsbesteuerung beurteilte die FDK diesen Bericht sehr kritisch. Ein Systemwechsel führe zu einer markanten Umverteilung der Steuerbelastung. Es wären hauptsächlich Altbesitzer, einkommensstarke Personen mit hohem Grenzsteuersatz, stark entschuldete Haus- und Wohnbesitzer und ein Grossteil der Altersrentner bevorzugt. Profitieren würden ebenfalls Zweitwohnungsbesitzer mit geringer hypothekarischer Belastung. Mehrbelastet würden dagegen Neueigentümer, die knapp kalkuliert und Eigentum im Vertrauen auf die Abzugsmöglichkeiten von Kapitalzinsen erworben hätten. Aus der Sicht der Eigentumsförderung sei ein Systemwechsel in diesem Sinne kontraproduktiv.


Aufgrund dieser Ergebnisse zog die FDK den vorläufigen Schluss, dass ein Systemwechsel gewisse Probleme löse, anderseits aber wieder neue, ebenso gravierende schaffe. Sie sah in einem Systemwechsel durchaus Vorteile wie der Wegfall von administrativen Aufwendungen zur Bemessung des Eigenmietwerts und war bereit, einen Systemwechsel zu prüfen. Die Situation der Alteigentümer sowie die rechtsgleiche Behandlung zwischen Wohneigentümern und Mietern sei vorgängig aber noch zu analysieren. Die vorgebrachte Forderung, bei einem Systemwechsel jenen Steuerpflichtigen, die mehr bezahlen müssten, durch zusätzliche Wahl- und Übergangsmöglichkeiten entgegen zu kommen, lehnte die FDK klar ab. Damit würde der Grundsatz der Haushaltsneutralität des Systemwechsels verletzt. Die öffentlichen Haushalte seien nicht in der Lage, den Systemwechsel durch den Verzicht auf bedeutende Steuereinnahmen zu finanzieren.


Die separate Zweitwohnungssteuer wurde von der FDK sehr kritisch gewürdigt. Sie sah aufgrund der zahlreichen, damit zusammenhängenden Probleme keine Chancen, für die Frage der Besteuerung von Zweitwohnungen eine Lösung zu finden.


Das neu einzuführende Bausparmodell lehnte die FDK ab.




b) Kanton Basel-Landschaft


Der Regierungsrat hatte verschiedentlich Gelegenheit, im Rahmen der offiziellen Vernehmlassungsverfahren zu den vom Bundesrat vorgeschlagenen Änderungen Stellung zu nehmen.


In seiner ersten Vernehmlassungsantwort zur Reform der Ehepaar- und Familienbesteuerung hat sich der Regierungsrat gegen das vom Bundesrat vorgeschlagene Teilsplittingverfahren ausgesprochen. Er hat dagegen das Modell der Individualbesteuerung klar favorisiert, bei dem auch Verheiratete getrennt besteuert werden. Die Erhöhung der Kinderabzüge und die Abzugsfähigkeit der Kosten der Kinderbetreuung durch Dritte wurden vom Regierungsrat hingegen unterstützt. Weiteren Reformpunkten, die vom Bundesrat vorgeschlagen wurden, stand er kritisch bis ablehnend gegenüber. Insbesondere wurde der Haushaltsabzug abgelehnt, weil er das Gebot der rechtsgleichen Behandlung sowie die Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit verletze.


Im Rahmen der parlamentarischen Beratungen wurde eine weitere Vernehmlassung durchgeführt. Da zu jenem Zeitpunkt die Individualbesteuerung nicht mehr zur Diskussion stand, sprach sich der Regierungsrat für das Teilsplittingmodell mit Divisor 1,9 ohne Wahlrecht für Konsensualpaare aus.


In seiner Stellungnahme zur Wohneigentumsbesteuerung kam der Regierungsrat nach Abwägung aller Vor- und Nachteile zum Schluss, dass der Systemwechsel abzulehnen sei und das bisherige System beibehalten werden sollte. Denn aus der Sicht des Kantons Basel-Landschaft hat sich das bisherige Besteuerungssystem bewährt und führt unter Berücksichtigung der massvollen Eigenmietwerte in Kombination mit einem angemessenen Mietkostenabzug kaum mehr zu Beanstandungen.


Das Baselbieter Bausparmodell, das durch eine parlamentarische Initiative von NR H.R. Gysin in die Beratungen eingebracht wurde und auf eidgenössischer Ebene verankert werden soll, wurde vom Regierungsrat selbstverständlich unterstützt.




2.1.3 Die durch die eidgenössischen Räte beschlossene Vorlage


Das Steuerpaket 2001 ist in den eidgenössischen Räten in der Junisession 2003 nach langer Behandlungszeit und nach Durchführung einer Einigungskonferenz verabschiedet worden. Die Zustimmung zur Vorlage in der Schlussabstimmung in den Kammern erfolgte im Nationalrat mit 97 zu 69 Stimmen und im Ständerat mit 30 zu 13 Stimmen. Die Referendumsfrist gegen das Steuerpaket 2001 läuft am 9. Oktober 2003 ab.


Das Paket sieht - teilweise in Abweichung zur Botschaft des Bundesrats - im einzelnen folgende Neuerungen vor:


a) Ehepaar- und Familienbesteuerung


Diese Änderungen des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer führen zu Mindereinnahmen bei der direkten Bundessteuer von total rund Fr. 1'220 Mio., wovon Fr. 366 Mio. auf den Anteil der Kantone an der direkten Bundessteuer entfallen (gemäss Botschaft des Bundesrats: Fr. 1'300 Mio. / Fr. 390 Mio.). Die Inkraftsetzung ist vorbehältlich einer Referendumsabstimmung auf den 1. Januar 2004 vorgesehen.


Von den Reformen bei der Ehepaar- und Familienbesteuerung ist infolge Änderung des Steuerharmonisierungsgesetzes ein Voll- oder Teilsplittingsystem zwingend auf kantonaler Ebene umzusetzen. In der Bestimmung des anzuwendenden Divisors bleiben die Kantone jedoch frei. Zudem ist ein Abzug für die Kosten der Kinderbetreuung durch Dritte zwingend einzuführen, wobei der Höchstbetrag des Abzugs nach kantonalem Recht zu bestimmen ist. Ebenfalls zwingend ist der Versicherungsabzug neu wie im Bundessteuerrecht zu regeln. Zwingend einzuführen sind auch die steuerliche Befreiung des Existenzminimums sowie eine Entlastung von Alleinerziehenden, wobei die Kantone bei deren Ausgestaltung frei sind. Die Bestimmungen des Steuerharmonisierungsgesetzes im Bereich der Ehepaar- und Familienbesteuerung sind bis zum 1. Januar 2009 auf kantonaler Ebene umzusetzen.



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