Vorlage an den Landrat


C. Zusammenwirken von Gemeinden

4. Grundsätzliches (§ 34)


Die Aufgaben, die die Gemeinden zu erfüllen haben, werden zunehmend komplexer und komplizierter. Gerade kleine Gemeinden geraten dadurch an die Grenze ihrer Leistungsfähigkeit; die Zusammenarbeit mit andern Gemeinden drängt sich auf.


Für das interkommunale Zusammenwirken benötigen die Gemeinden tragfähige Formen, die ihnen diese Gesetzesrevision nun detailliert an die Hand gibt. Die Gemeinden können mit anderen Gemeinden Verträge abschliessen, gemeinsame Amtsstellen, gemeinsame Kommissionen oder gemeinsame Behörden einsetzen sowie Zweckverbände oder Anstalten gründen (§ 34 Absatz 1).


Die Zusammenarbeitsformen von § 34 mit ihren spezifischen formellen Voraussetzungen und Folgen gelten umfassend für alle kommunalen Aufgaben, die die Gemeinden gemeinsam erfüllen wollen (Ver- und Entsorgung, Bildung, Wohlfahrt, Sicherheit, Verwaltung, etc.).




5. Verträge (§ 34 Absatz 1 Buchstabe a, § 47 Absatz 1 Ziffer 14 bis , § 168 Buchstabe c)


Das Eingehen von Verträgen mit anderen Gemeinden war den Gemeinden schon nach bisherigem Recht möglich (alt § 34). Seit 1987 expliziert die Kantonsverfassung diese Möglichkeit auch hinsichtlich von Verträgen mit ausserkantonalen Gemeinden (§ 48 Absatz 2 KV).




Öffentlich-rechtliche Verträge


Die Revision bringt die Qualifizierung nach Verträgen mit reglementswesentlichem Inhalt (§ 47 Absatz 1 Ziffer 14 bis ). Reglementswesentlich ist jede Vertragsnorm, die bei innerkommunaler Regelung in einem Reglement enthalten sein müsste, da sie grundlegend und wichtig ist. Die materielle Reglementsdefinition wird durch den neuen § 46 Absatz 2 eingeführt (vgl. Ziffer 18). "Reglementswesentlich" ist zwar eine sprachliche Neuschöpfung, sie orientiert sich jedoch am Referendumsrecht der Kantonsverfassung, wonach Staatsverträge mit gesetzeswesentlichem Inhalt bedingt der obligatorischen Volksabstimmung unterliegen (§ 30 Buchstabe b KV). - Verträge mit reglementswesentlichem Inhalt bedürfen der Genehmigung durch die Gemeindeversammlung (§ 47 Absatz 1 Ziffer 14 bis ) sowie durch den Kanton (§ 168 Buchstabe c). Die "Reglementswesentlichkeit" bewirkt eine Abgrenzung zu den blossen Verwaltungsverträgen, die vom Gemeinderat abschliessend eingegangen werden dürfen und keiner Genehmigung durch den Kanton bedürfen (z.B. Vertrag mit der Nachbarsgemeinde über die Anstellung deren Gemeindeverwalters). Verträge mit reglementswesentlichem Inhalt sind beispielsweise Vereinbarungen über eine gemeinsame Feuerwehr, in welcher nicht nur die gemeinsame Organisation und Finanzierung, sondern auch die Rechte und Pflichten der einzelnenen Bürgerinnen und Bürger geregelt werden können. Die beteiligten Gemeinden benötigen somit keine separaten Feuerwehrreglemente mehr, wie das unter bisherigen Recht noch Praxis war.




Privatrechtliche Verträge


Das Zusammenwirken der Gemeinden in den Formen des Privatrechts ist den Gemeinden nach wie vor gestattet (§ 34 Absatz 1 Buchstabe a, § 47 Absatz 1 Ziffern 13 und 14). Als solche Formen kommen die privatrechtlichen Vertragsformen (z.B. Kauf, Miete, Pacht, Leihe, Werkvertrag und Auftrag; Art. 184 - 318, 363 - 406 OR) sowie die privatrechtlichen Gesellschaftsvertragsformen (einfache Gesellschaft, Kollektivgesellschaft, Kommanditgesellschaft, Aktiengesellschaft, GmbH und Genossenschaft; Art. 530 - 925 OR) in Frage.




6. Gemeinsame Amtsstellen (§ 34 Absatz 1 Buchstabe b, § 47 Absatz 1 Ziffer 14 ter )


Die Möglichkeit zur Führung gemeinsamer Amtsstellen mit anderen Gemeinden war den Gemeinden schon nach bisherigem Recht möglich (alt-§ 34). Seit 1987 expliziert die Kantonsverfassung diese Möglichkeit auch hinsichtlich gemeinsamer Amtsstellen mit ausserkantonalen Gemeinden (§ 48 Absatz 2 KV).


Die Gesetzesrevision muss lediglich konkretisieren, dass die Einführung gemeinsamer Amtsstellen mittels Vertrag zu erfolgen hat, der der Genehmigung der Gemeindeversammlungen der beteiligten Gemeinden bedarf (§ 47 Absatz 1 Ziffer 14 ter ).




7. Gemeinsame Kommissionen (§ 34 Absatz 1 Buchstaben b, § 34a, § 47 Absatz 1 Ziffer 14 ter )


Schon unter geltenden Recht konnten die Gemeinden auf der Basis eines Vertrages gemeinsame, beratende Kommissionen einsetzen (alt-§ 34). Die Einsetzung ständiger, beratender Kommissionen wird jetzt explizit analog der innerkommunalen Vorausetzung geregelt, wonach im innerkommunalen Bereich gemäss § 104 Absatz 1 eine Reglementsgrundlage vorausgesetzt ist und im interkommunalen Bereich nun analogerweise ein Vertrag (§ 34a Buchstabe a). Der Vertrag bedarf der Genehmigung durch die Gemeindeversammlung (§ 47 Absatz 1 Ziffer 14 ter ).


Die Revision bringt für die nichtständigen, beratenden Kommissionen eine formelle Erleichterung, indem für deren Einsetzung die betreffenden Gemeinderäte abschliessend zuständig sind (§ 34a Buchstabe b).




8. Gemeinsame Behörden (§ 34b, § 45 Absätze 3 und 4, § 47 Absatz 1 Ziffer 14 ter , § 48 Buchstabe a bis , § 168 Buchstaben a bis )


Bereits durch das neue Sozialhilfegesetz vom 21. Juni 2001 (SGS 850), in Kraft seit 1. Januar 2002, ist das Gemeindegesetz um (alt-) § 34a ergänzt worden, der den Gemeinden die Schaffung von gemeinsamen, entscheidbefugten Behörden ermöglicht (sog. Spezialexekutiven). Nicht nur gemeinsame Sozialhilfebehörden, sondern auch gemeinsame Vormundschaftsbehörden und Baubewilligungsbehörden waren nun rechtlich möglich. Die gemeinsamen Schulpflegen existierten zwar schon bisher, waren nun jedoch formell-rechtlich klar geregelt.


Die vorliegende Gemeindegesetzrevision verschiebt die Bestimmung aus gesetzestechnischen Gründen um eine Paragraphennummer. Zudem wird gegenüber dem geltenden Recht präzisiert, dass gemeinsame Behörden nur unter basellandschaftlichen Gemeinden zulässig sind und nicht auch mit ausserkantonalen (§ 34b Absatz 2). Der Grund liegt darin, dass die rechtlichen Aufgaben und Befugnisse von basellandschaftlichen Spezialexekutiven nicht identisch sind mit denjenigen der Nachbarkantone und umgekehrt, so dass eine gemeinsame Amtstätigkeit mehr Rechtsunsicherheiten schaffte, als dass sie die Effizienz steigerte.


Nicht ins neue Recht übernommen wird Absatz 3 von alt-§ 34a: die Regelung des Mitgliederzahl ist selbstverständlich; die Rechnungs- bzw. die Geschäftsprüfungskommissionen der beteiligten Gemeinden haben nun von Gesetzes wegen den Auftrag zur Prüfung der gemeinsamen Behörde (§§ 99 Absatz 1 Buchstabe b und 102 Absatz 2 Buchstabe b) und schliesslich wird die Analogie zur Gemeindeordnung direkt bei der Zuständigkeit der Gemeindeversammlung (§ 47 Absatz 1 Ziffer 14 ter ), bei der Regelung über das obligatorische Referendum (§ 48 Buchstabe a bis ) sowie beim Genehmigungsvorbehalt des Regierungsrates (§ 168 Buchstaben a bis ) geregelt.


Aus Förderungsgründen wird ermöglicht, eine gemeinsame Behörde auch während einer laufenden Amtsperiode einzuführen (§ 45 Absatz 3). Aufgrund von Anregungen aus der Vernehmlassung ist nun auch der umgekehrte Fall, die Aufhebung einer gemeinsamen Behörde, während der Amtsperiode möglich (§ 45 Absatz 4).




9. Zweckverbände (§ 34, §§ 34c - 34k, Ziffer VI)


Die Gemeinden hatten schon bisher die Möglichkeit - und nutzten sie auch -, Zweckverbände zu gründen. Kantonsverfassung (§ 48 Absatz 2 KV) und Gemeindegesetz (alt § 34 Absatz 2) führen dazu jedoch lediglich aus, dass die Statuten der regierungsrätlichen Genehmigung bedürfen. Weitergehende Detailvorschriften, wie etwa über die Verordnungs- und Verfügungskompetenz sowie über die Rechnungsprüfung bestanden nicht. Diese Mängel haben in der Vergangenheit zu grosser Rechtsverunsicherung geführt.


Für die Regelung der Zweckverbände wird ein neuer Abschnitt ins Gemeindegesetz eingefügt (§§ 34c - 34k). Die Regelungen sind in überwiegendem Masse analog den entsprechenden innerkommunalen Regelungen konzipiert. Die Gemeinden können somit ihren Zweckverband aktionsfähig ausgestalten und gemeinsam ein wirkungsvolles, supra-kommunales Organ schaffen.


§ 34 Absatz 2 Rechtspersönlichkeit
Der Zweckverband hat wie bisher eigene Rechtspersönlichkeit und ist damit eine selbständige Körperschaft des öffentlichen Rechts.


§ 34c, § 168 Buchstabe e Ausserkantonal
In interkantonaler Hinsicht dürfen gemäss der verfassungsrechtlichen Vorgabe von § 48 Absatz 2 KV die Gemeinden ausserkantonalen Zweckverbänden beitreten (inkl. mitbegründen), was nun gesetzlich konkretisiert wird (§ 34c Absatz 1). Da der Beitritt meistens ein integraler sein wird, hat dies für die betroffenenen basellandschaftlichen Gemeindeeinwohnerinnen und Gemeindeeinwohner zur Folge, dass sie sich nach dem ausserkantonalen Zweckverbandsrecht richten müssen. Verfahrensrechtlich sowie betreffend des Rechtschutzes heisst das, dass sie ihr Recht nun nicht mehr vor basellandschaftlichen Behörden und Gerichten suchen können, sondern sich dafür an die Behörden und die Gerichte des Sitzkantons des Zweckverbandes wenden müssen. Eine zwar gewollte, jedoch staatspolitisch nicht zu bagatellisierende Einschränkung des Territorialprinzips sowie des kantonalen Hoheitsrechts. - Neu wird auch der umgekehrte Fall gesetzlich geregelt, nämlich der Beitritt ausserkantonaler Gemeinden zu basellandschaftlichen Zweckverbänden (§ 34c Absatz 2). - Damit gegebenenfalls kantonale Bestrebungen zur Vereinheitlichung oder zur Regionalisierung von Gemeindeaufgaben durch den Beitritt zu ausserkantonalen Zweckverbänden nicht unterlaufen werden, erhält der Regierungsrat die Kompetenz eingeräumt, Gemeinden den Beitritt zu ausserkantonalen Zweckverbänden aus übergeordneten kantonalen Interessen ausnahmsweise zu untersagen (§ 34c Absatz 3). Damit er diese Bestimmung vollziehen kann, ist ihm der Beitritt zu ausserkantonalen Zweckverbänden zur Genehmigung zu unterbreiten (§ 168 Buchstabe e).


§ 34d, § 47 Absatz 1 Ziffer 14 quater , § 168 Buchstabe d Statuten
Die Statuten sind der Grunderlass des Zweckverbandes und beinhalten alle grundlegenden und wichtigen Bestimmungen (§ 34d Absatz 1). Als solch grundlegende und wichtige Bestimmungen gelten etwa die Aufgaben und Befugnisse, die Organisation und die Organe, die Finanzen sowie die Auflösung. Der Terminus der grundlegenden und wichtigen Bestimmungen entspricht der materiellen Gesetzesdefinition der Kantonsverfassung (§ 63 Absatz 1 KV) sowie der revidierten, materiellen Reglementsdefinition (§ 46 Absatz 2). Damit erhalten die Statuten materiellen Reglements-(Gesetzes-) Charakter. Sie können demzufolge auch die Bestrafung bei Übertretung der Zweckverbandsnormen vorsehen; Straforgan ist nach dem Ubiquitätsprinzip der Gemeinderat am Ort der Übertretung (§ 34d Absatz 2; Art. 7 StGB). Formell werden die Statuten in allen Punkten gleich wie ein Reglement behandelt: Gemeindeversammlungsgenehmigung (§ 34d Absatz 3 und § 47 Absatz 1 Ziffer 14 quater ), Referendumsvorbehalt in jeder Gemeinde (§ 34d Absatz 3) sowie kantonaler Genehmigungsvorbehalt (§ 168 Buchstabe d). Damit wird die verfassungsrechtliche Vorgabe umgesetzt, wonach die Mitwirkungsrechte der Stimmberechtigten in Zweckverbänden zu wahren sind (§ 48 Absatz 4 KV).


§ 34e, § 7 Organe
Bisher war ungeregelt, welche Organe ein Zweckverband zwingend haben muss und welches die Voraussetzungen für die Schaffung weiterer Zweckverbandsorgane sind. § 34e Absätze 1 und 3 bringen nun Klarheit: zwingende Versammlung der Gemeindedelegierten sowie statutarische Verankerung allfälliger weiterer Organe. Die innerkommunale Wahlzuständigkeit für die Gemeindedelegierten (Gemeinderat) sowie die Voraussetzung der Abweichung davon (Reglementsgrundlage) sind nun ebenfalls stipuliert (§ 34e Absatz 2). - Für die inneren Verhältnisse in Zweckverbandsorganen wie Wählbarkeit, Unvereinbarkeit, Verantwortlichkeit, Disziplinarrecht, Konstituierung, Beschlussfassung, Schweige- und Ausstandspflicht, Unterzeichnung und Protokollführung gelten dieselben Bestimmungen wie für die Gemeindeorgane und ihre Mitglieder (§ 7 sowie §§ 8 ff).


§ 34f Verordnungskompetenz
Die Kompetenz des Zweckverbandes, ausführende Verordnungen zu erlassen, ist formal neu. Sie ist analog der gemeinderätlichen Verordnungskompetenz geregelt: braucht es hier die Reglementsgrundlage (§ 70 Absatz 2 Ziffer 1), so wird dort die statutarische Grundlage vorgeschrieben (§ 34f Absatz 1). Der Spezialfall der Gebührenverordnung ist aus Rechtsstaatlichkeitsgründen strenger geregelt (§ 34f Absatz 2) als die innerkommunale Gebührenverodnung (§ 152 Absatz 3). Verordnungen des Zweckverbandes muss dieser analog der Gemeindeerlasse öffentlich publizieren (§ 46b), dies gebietet die Kantonsverfassung (§ 12 Absatz 2 KV).


§ 34g Verfügungskompetenz
Die Kompetenz des Zweckverbandes, Rechte und Pflichten einzelner Bürgerinnen und Bürgern verbindlich zu verfügen, ist formal neu. Voraussetzung dazu ist die statutarische Grundlage (§ 34g Absatz 1). Die Verfahrens- und Formvorschriften für eine Zweckverbandsverfügung richten sich nach dem revidierten § 171a Buchstabe a und mithin sinngemäss nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz. Die zweckverbands-interne Anfechtung von Verfügungen richtet sich nach dem revidierten § 171a Buchstabe b, die zweckverbands-externe nach § 172 (§ 34g Absatz 2).


§ 34h Zweckverbandsangestellte
Aufgrund von Anregungen aus der Vernehmlassung werden die Zweckverbandsangestellten separat von den Gemeindeangestellten geregelt und ihr Personalrecht wird anders als bei den Gemeindeangestellten ausgestaltet. Der Zweckverband kann seine Angestellten nicht auf Amtsdauer wählen, wie das die Gemeinde kann (vgl. § 26 Absatz 2), hingegen kann er sie vorbehaltlos pivatrechtlich anstellen (§ 34h Absatz 1), was den Gemeinden nur in besonderen Fällen gestattet ist (vgl. § 26 Absatz 2).


Die Zweckverbandsangestellten unterstehen demselben Verantwortlichkeitsrecht (§ 30) sowie derselben Schweige- und Ausstandspflicht (§ 31) wie die Gemeindeangestellten (§ 34h Absatz 2).


§ 34i Dritte
Wie die Gemeinde (§ 77a) soll auch der Zweckverband Aufgaben an Dritte outsourcen können (§ 34i Absatz 1 Satz 1). Wie die Gemeinde muss er dabei u.a. aus Datenschutzgründen die Einhaltung der Schweigepflicht sicherstellen (§ 34i Absatz 1 Satz 2). Das Datenschutzgesetz (SGS 162) verlangt in § 13, dass die Behörde, die Dritte mit der Bearbeitung von Personendaten beauftragt, den Datenschutz durch Auflagen, Vereinbarung, Festsetzen einer Konventionalstrafe oder auf andere Weise sicherzustellen hat. - In Analogie zum allgemeinen Verbot der Subdelegation (Weiterdelegation) soll dem Zweckverband untersagt werden, die Verfügungskompetenz, die er ja von den beteiligten Gemeinden delegiert erhalten hat, weiter zu delegieren, d.h. an Dritte zu übertragen (§ 34i Absatz 2). (Vgl. auch Ziffer 14)


§ 34k Rechnungsprüfung
Neu wird von den Zweckverbänden verlangt, dass sie eine eigene Rechnungsprüfungskommission einführen müssen (§ 34k Absatz 1 Satz 1). Bereits heute haben die jüngeren Zweckverbände freiwillig eine eigene Rechnungsprüfungskommission oder diejenige einer beteiligten Gemeinde bei sich eingeführt. Die Rechnungsprüfung dient der internen demokratischen Kontrolle. Zusammen mit den kommunalen Rechnungsprüfungskommissionen, deren Prüfungsfeld neu auch auf die Zweckverbände erweitert wird (§ 99 Absatz 1 Buchstabe c), entspricht dieses Rechnungsprüfungskonzept der verfassungsrechtlichen Vorgabe, die Mitwirkungsrechte der Stimmberechtigten in Zweckverbänden zu wahren (§ 48 Absatz 4 KV). Berichterstattungspflichtig ist die Rechnungsprüfungskommission nicht nur der Delegiertenversammlung, sondern auch den Gemeinderäten der beteiligten Gemeinden (§ 34k Absatz 3). - Auf die Einführung einer internen Geschäftsprüfungskommission wird zur Vermeidung von Überreglementierung verzichtet. Zu beachten ist dazu, dass das Prüfungsfeld der kommunalen Geschäftsprüfungskommissionen neu auch auf die Zweckverbände ausgedehnt (§ 102 Absatz 2 Buchstabe c) und damit die Geschäftsprüfung in genügender Weise sicher gestellt wird.


Ziffer VI Revierverbände
Das geltende Waldgesetz (SGS 570) regelt in § 34 die Revierverbände zwischen den Bürgergemeinden und sieht die Vertragsform sowie die Möglichkeit der Ausstattung mit eigener Rechtspersönlicheit vor. Nachdem nun das Zweckverbandsrecht umfassend gestaltet ist, kann auf diese spezialgesetzliche Zusammenarbeitsform verzichtet und integral auf das Gemeindegesetz verwiesen werden.




10. Interkommunale Anstalten (§ 34l)


Wohl spricht die Kantonsverfassung von gemeinsamen Anstalten (§ 48 Absatz 2 KV), doch erschliesst sich der rechtliche Unterschied zu den Zweckverbänden nicht. Auch das bisherige Gemeindegesetz brachte da keine Klärung (alt-§ 34). Aus der Praxis ist einzig das Beispiel des gemeinsamen Gartenbades Binningen/Bottmingen/Oberwil bekannt, das in seinen Statuten als "Anstalt" bezeichnet ist.


Die Revision lässt den Begriff der interkommunalen Anstalt nicht fallen und billigt dieser nach wie vor auch eigene Rechtspersönlichkeit zu (§ 34 Absatz 2). Sie verweist jedoch für deren Regelungen vollumfänglich auf diejenigen für den Zweckverband (§ 34l).



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