2003-78 (1)


1. Einleitung

Mit Vorlage 2003/078 vom 25. März 2003 unterbreitet der Regierungsrat dem Landrat gestützt auf die einschlägigen Rechtsgrundlagen die Staatsrechnung 2002 zur Genehmigung.


Die Finanzkommission behandelte diese Vorlage an ihren Sitzungen vom 02. April (Vororientierung) und 21. Mai 2003 in Anwesenheit von Regierungsrat Adrian Ballmer, Frau Yvonne Reichlin, Finanzverwalterin und Roland Winkler, Vorsteher Finanzkontrolle.




2. Generelle Bemerkungen


2.1. Kennzahlen der Staatsrechnung 2002


In der nachfolgenden Tabelle sind die wichtigsten Kennzahlen der Staatsrechnung 2002 im Vergleich zu den Vorjahren und zum Budget dargestellt.


Einzelheiten gehen aus dem ausführlichen Mehrjahresvergleich in Beilage D hervor.




2.2. Vergleich mit dem Budget


In den Budgetrichtlinien 2002 wurden seitens der Regierung die folgenden Eckdaten vorgesehen:


Der Voranschlag der Regierung wies einen Finanzierungssaldo von -CHF 50.1 Mio auf, welcher nach der Behandlung im Landrat auf -CHF 66.7 Mio erhöht werden musste. Daraus resultierte ein Selbst-finanzierungsgrad von 55.2% (Regierungsvorlage 66.3%). Tatsächlich übertrifft das Ergebnis der laufenden Rechnung das Budget nun um ca. CHF 3.5 Mio (Vorjahr ca. -CHF 42 Mio gegenüber dem Voranschlag). Mit einem Selbstfinanzierungsgrad von 55.0% wird die Zielvorgabe der Regierung markant verfehlt, der aufgrund der erforderlichen Erhöhungen gesetzte Wert indes bestätigt.


Hauptsächlich haben die folgenden Aufwands- und Ertragspositionen zu diesem Ergebnis beigetragen (+ = Verbesserung / - = Verschlechterung gegenüber Budget):


Bei den Aufwandpositionen sind als Sonderfaktoren insbesondere die gebundenen Ausgaben aufgrund von Entscheiden der Bundespolitik und interkantonalen Vereinbarungen anzuführen. Der Saldo der Laufenden Rechnung wird dadurch um -CHF 35 Mio zusätzlich belastet. Als markanteste Abweichungen vom Budget seien genannt:




Periodenfremde Steuererträge schlagen mit CHF + 80 Mio (CHF + 70 Mio Einkommenssteuern 2001, CHF + 10 Mio Vermögenssteuern 2001) zu Buche und belegen die Richtigkeit der Aussage, dass die Ertragsschätzungen beim Übergang auf die einjährige Gegenwartsbesteuerung mit grossen Unsicherheiten behaftet sei.


Die Staatsrechnung 2002 muss aber auch grössere periodenfremde Aufwändungen im Gesamtbetrag von CHF -18.7 Mio aufnehmen.




2.3. Vergleich mit dem Vorjahr


Beim Vergleich mit dem Vorjahr weist die laufende Rechnung 2002 eine Verbesserung um CHF 8 Mio (Vorjahr Verschlechterung um CHF 53 Mio) auf.


Hauptsächlich haben die folgenden Aufwands- und Ertragspositionen zu diesem Ergebnis beigetragen (+ = Verbesserung / - = Verschlechterung gegenüber Vorjahr):


2.3.1 Aufwandseitige Entwicklungen
Wie der Analyse der Rechnung in der regierungsrätlichen Vorlage (S. 7ff) zu entnehmen ist, resultiert die Zunahme des Personalaufwandes um 2.7% gegenüber dem Vorjahr zu 1.1% (CHF 8.5 Mio) aus der teuerungs- und erfahrungsstufenbedingten Lohnsummensteigerung. Die weitere Zunahme ist u.a. auf einen Stellenausbau bei den Kantonsspitälern und den Lehrpersonen zurückzuführen.
Der gegenüber dem Vorjahr um 5.5.% (CHF 13.4 Mio) gestiegene Sachaufwand ist insbesondere auf grosse Abweichungen beim medizinischen Verbrauchsmaterial, bei den Bankspesen, Arzthonoraren und medizinischen Fremdleistungen, beim Gebäudeunterhalt und Kauf von Maschinen und Apparaten zurückzuführen. Die hohe Aufwandabweichung bei den Passivzinsen ist insbesondere auf eine massive Überschreitung der Vergütungszinsen der Staatssteuern zurückzuführen. Die merklich höher als budgetiert ausgefallenen Abschreibungen werden vor allem auf den Abschreibungsbedarf auf dem Finanzvermögen zurückgeführt. Bei den Anteilen und Beiträgen ohne Zweckbindung schlägt sich speziell der höhere Finanzausgleich an die Gemeinden als Folge der periodenfremden Steuererträge nieder. Bei den Entschädigungen an öffentliche Gemeinwesen sind speziell die Beiträge für Spitalabkommen einschliesslich ausserkantonalen Hospitalisierungen mit dem Kanton Basel-Stadt um CHF 6.7 Mio über dem Budget. Bei den eigenen Laufenden Beiträgen sind insbesondere die Auswirkungen des Urteils des Eidgenössischen Versicherungsgerichts beachtlich, demzufolge die Kantone 60% an die innerkantonalen Behandlungen von zusatzversicherten Patienten an den Spitälern leisten müssen (für die Jahre 1996 - 2002 resultieren daraus Aufwändungen von CHF 20.1 Mio). Die hohe Abweichung gegenüber dem Vorjahr und Überschreitung des Budgetwerts bei den Einlagen in Spezialfinanzierung und Fonds resultiert aus den Rückstellungen von CHF 60 Mio für zukünftige Abschreibungen von Investitionsbeiträgen und Ablösung Verpflichtung Teuerungszulagen auf Renten (vgl. Landratsbeschluss Ziffer 2).


2.3.2 Ertragsseitige Entwicklungen
Die ertragsseitige Entwicklung zeigt eine positive Budgetabweichung von CHF 183.8 Mio (oder 9.7% gegenüber dem Vorjahr bzw. 8.3% gegenüber Budget). Dies ist auf verschiedene Einflussgrössen und Sonderfaktoren zurückzuführen, welche nachfolgend auszugsweise erwähnt sind.


Eine periodengerechte Zuordnung der Steuererträge aus dem Vorjahr im Umfang von CHF 80 Mio zeigt, dass die Einnahmen der Steuern gegenüber 2001 um CHF 6.6 Mio abgenommen haben. Das Steuerjahr 2002 war das zweite Jahr der Umstellung auf die einjährige Gegenwartsbesteuerung und mit entsprechenden Unsicherheiten behaftet. Eine kommentierte Übersicht über die Steuererträge nach Arten gegliedert findet sich auf S. 11 der Vorlage.


Die Vermögenserträge werden aufgrund der um CHF 14 Mio über dem Budget liegenden Verzugszinsen auf Steuern überschritten. Bei den Entgelten schlagen Mehreinnahmen bei den Pflegetaxen und den Rückerstattungen Personalaufwand sowie bei den Bussen und Erträgen aus Gerichtsgebühren positiv zu Buche und führen zu einer Erhöhung gegenüber Budget und Vorjahr um CHF 19 bzw. 20.5 Mio.




2.4. Entwicklung der Selbstfinanzierung


Eine wichtige Ziel- und Beurteilungsgrösse stellt der Selbstfinanzierungsgrad dar. Dieser sagt aus, welcher Anteil der getätigten Nettoinvestitionen mit eigenen Mitteln finanziert werden kann.


Als Vergleich aus dem Saldo der Laufenden Rechnung und den Abschreibungen mit den Netto-Investitionen stellt der Grad der Selbstfinanzierung die Schlüsselgrösse zur Beurteilung eines öffentlichen Haushalts dar. Bei einer Selbstfinanzierung <100% (sog. negativer Finanzierungssaldo) können keine Schulden abgebaut werden, ein Selbstfinanzierungsgrad <70% führt tendenziell zu einer signifikanten Zunahme der Verschuldung.


Die Selbstfinanzierung im Jahre 2002 liegt um CHF 7 Mio unter dem budgetierten und um CHF 13 Mio über dem Vorjahresbetrag. Bei einem gegenüber dem Voranschlag um CHF 11 Mio tieferen und gegenüber dem Vorjahr um CHF 6 Mio höheren Investitionsvolumen ist damit im Ergebnis der Selbstfinanzierungsgrad 7%-Punkte höher als im Vorjahr (58.6%) und erreicht 65%, d.h. 9% mehr als prognostiziert.


Für die Jahre 1995 bis 1999 ist die Finanzkommission noch von einem anzustrebenden Selbstfinanzierungsgrad von mindestens 75% ausgegangen. Mit dieser in der Folge in den Staatsrechnungen eingehaltenen Zielgrösse sollte die Neuverschuldung in der letzten Legislaturperiode auf ein erträgliches Mass begrenzt werden.


Für die laufende Legislaturperiode 1999 - 2003 ist im Regierungsprogramm ein Selbstfinanzierungsgrad von 100% angestrebt (Finanzplan, S. 37). Damit will - bzw. wollte - sich der Landrat mit der Regierung für gesunde öffentliche Finanzen einsetzen. Zu diesem Zweck sollten die Saldi der laufenden Rechnung über Konjunkturzyklen ausgeglichen sein und in den Rezessionsjahren realisierte Defizite bei guter Konjunktur wieder reduziert werden. Die für die Selbstfinanzierung gesetzte Zielgrösse wird auch in diesem Berichtsjahr unterschritten.


Wenn anlässlich der Berichterstattung zu den Staatsrechnungen 2000 und 2001 darauf hingewiesen werden musste, dass diese Zielgrösse sich nur unter dem zweifachen Vorbehalt erreichen lasse, dass


so muss heute unter Einbezug der Erwartungsrechnung 2003 sowie der Budgetrichtlinien 2004 festgestellt werden, dass das gesteckte Ziel verfehlt wurde. Über die Jahre der zu Ende gehenden Legislaturperiode gemittelt beträgt der Selbstfinanzierungsgrad ca. 78%. Insofern ist trotz der erheblichen Zielabweichung immerhin festzustellen, dass ein Durchschnittswert erreicht wurde, welcher in Theorie und Praxis zur öffentlichen Haushaltsführung als akzeptabel gilt.




2.5. Verschuldung


Die mittel- und langfristigen Verbindlichkeiten stiegen im Berichtsjahr um gerade CHF 1 Mio auf CHF 735 Mio.


Wie bereits im Bericht 2001/085 zur Staatsrechnung 2000 erwähnt, ist dieser Betrag zu relativieren, führen doch verschiedene Gründe dazu, dass die ausgewiesenen Verbindlichkeiten bei einer konsequenten Anwendung von Bilanzierungs- und Rechnungslegungsgrundsätzen, die einen konsolidierten Abschluss ermöglichen, einer Korrektur bedürften. Auch sind für die Bedürfnisse der wirkungsorientierten Verwaltungsführung Verbesserungen am bestehenden System angezeigt.


Die Finanz- und Kirchendirektion teilt die Auffassung, dass die Erarbeitung von konsequenten Bilanzierungs- und Rechnungslegungsgrundsätzen in Anlehnung an das harmonisierte Rechnungsmodell und Finanzhaushaltsgesetz zur korrekten Erfassung der Kantonsverschuldung unumgänglich ist. Diesem Manko muss - nicht zuletzt angesichts der aktuellen Finanzsituation - nun mit entsprechender Priorität Abhilfe geschaffen werden. Die Finanzkommission hat an ihrer Sitzung vom 12. Juni 2002 den Auftrag erteilt, dass ab Vorlage der Jahresrechnung 2002 aussagekräftige Ausweise der Nettoschuld vorliegen und mit geeigneten Kennzahlenanalysen der Zustand des Staatshaushalts überwacht und zu dessen prospektiven Steuerung beigetragen wird. Letzterem Auftrag wurde mittlerweile nachgekommen, allerdings sind die Kennzahlen lediglich Messgrössen zur Feststellung der Befindlichkeit des Finanzhaushalts und es bedarf zu dessen Sanierung der konkreten politischen Absichtserklärungen und der gemeinsamen Bemühungen von Regierung und Parlament. Diese müssen im Rahmen der Budgeterstellung und der Behandlung jedes einzelnen finanzrelevanten Geschäfts neben den sachpolitischen besonders den finanziellen Auswirkungen besondere Aufmerksamkeit widmen.




3. Kommissionsberatung


3.1. Finanzpolitische Würdigung


3.1.1 Die Staatsrechnung 2002 schliesst im Ergebnis wiederum mit einem erheblichen Minusergebnis ab. Mit einem Finanzierungssaldo von -CHF 48 Mio in der Laufenden Rechnung übertrifft sie zwar die Budgetvorgaben bei einem gegenüber dem Vorjahr um ca. CHF 220 Mio höheren Haushaltsvolumen (total ca. CHF 2.43 Mia) um CHF 18 Mio. Prozentual besteht zum Ziel einer ausgeglichenen Haushaltsführung eine Abweichung um ca. 1.5%.


3.1.2 Während im Ergebnis zur Staatsrechnung 2000 mit dem Regierungsrat noch ein weiterer Schritt in Richtung Konsolidierung der Baselbieter Staatsfinanzen erblickt werden konnte, muss nun zum zweiten Mal in Folge ein negativer Saldo der laufenden Rechnung und ein Selbstfinanzierungsgrad <70% registriert werden. Der negative Trend in den Kantonsfinanzen setzt sich fort.


Relativiert wird diese Aussage aufgrund der aperiodischen Steuerabgrenzung, welche einen Betrag von CHF 80 Mio betrifft. Damit bewahrheitet sich die Vermutung der Finanzkommission im Rahmen der Vorjahresberichterstattung, dass als Folge der Unsicherheiten im Zusammenhang mit der Bemessungslücke über die vorgenommenen Abgrenzungen und die Bewertung der Steuererträge erst im Folgejahr abschliessend Klarheit herrschen wird. Der Rechnungsabschluss 2001 ist rückblickend zu negativ dargestellt worden.


3.1.3 Auch wenn die Handlungsfähigkeit des Kantons zwar nach wie vor intakt ist, muss vor dem Hintergrund der gesamtschweizerisch analysierten Trendentwicklung der Gesamtausgaben über alle Ausgabengebiete Gegensteuer gegeben werden. Wie der Mehrjahresvergleich in Anhang D zeigt, strebt der Selbstfinanzierungsgrad ab dem Jahre 2004 in Minuswerte. Ohne gezielte Einflussnahmen droht nicht nur dem Kanton Basel-Landschaft sondern der Schweiz ein anhaltend überproportionales Wachstum der öffentlichen Ausgaben, welches im Falle eines gleichzeitig schwachen Wachstums des Brutto-Inlandprodukts zu einem erheblichen Anwachsen der Staatsund Fiskalquote führen müsste. Dadurch wäre die internationale Wettbewerbsfähigkeit gefährdet. . Eingebettet in gesamtschweizerische Bemühungen zur Dämpfung des Ausgabenwachstums muss der Staatshaushalt im Sinne einer der Nachhaltigkeit verpflichteten Politik, die sich nicht nur den aktuellen und tagespolitischen Herausforderungen stellen darf sondern vorausschauend die Ressourcen so einsetzen muss, dass auch den nachfolgenden Generationen der unentbehrliche finanzielle Handlungsspielraum verbleibt, mit der nötigen Konsequenz sparsam, wirtschaftlich und konjunkturgerecht und wieder ausgeglichen geführt werden. Alle Aufgaben und Ausgaben sind vor der entsprechenden Beschlussfassung und in der Folge periodisch auf ihre Notwendigkeit und Zweckmässigkeit sowie auf ihre finanziellen Auswirkungen und deren Tragbarkeit hin zu prüfen (§ 129 Kantonsverfassung).


3.1.4 Die Finanzkommission hat sich angesichts der limitierten Wirksamkeit einer Einflussnahme auf den Staatshaushalt über die ihr gesetzlich explizit zugewiesenen Geschäfte wie Staatsrechnung und Voranschlag in verschiedenen finanzrelevanten Geschäften zu Wort gemeldet. Diese Beiträge sind verständlicherweise nicht nur positiv aufgenommen worden und bei der Zusammenarbeit über die Kommissionsgrenzen hinweg ist, wie bei derjenigen über die Direktionen hinaus, noch Optimierungspotential vorhanden. Allerdings muss bei allen finanzrelevanten Geschäften im Sinne des haushälterischen Umgangs mit den verfügbaren Ressourcen in sämtlichen Politikbereichen eine vermehrte Sensibilisierung auf die finanziellen Aspekte erfolgen. Dabei ist der Aspekt der Nachhaltigkeit in der Investitions- und übrigen Ausgabenpolitik besonders hoch zu gewichten. Die entsprechenden Anstrengungen von Verwaltung und Regierung, der Finanzkommission sowie sämtlicher Sachkommissionen sind auch in der neuen Legislaturperiode aufrechtzuerhalten bzw. unbedingt noch zu intensivieren.


3.1.5 In der Beurteilung des Regierungsrats (vgl. Ziffer 3.3 auf S. 6 Vorlage) setzt sich mit dem Staatsrechnungsabschluss 2002 der im Finanzhaushalt seit 1999 erkennbare Trend einer sich verschlechternden Laufenden Rechnung fort. Der Staatshaushalt ist zunehmend strukturell überlastet und wird sich ohne Gegenmassnahmen weiterhin anspannen. Zukünftigen Mehraufwändungen ohne Handlungsspielraum (Umsetzung Bildungsgesetz, zweite KVG-Revision, Sozialbereich) dürften nicht im gleichen Mass wachsende Erträge gegenüberstehen. Die wirtschaftliche Entwick- lung mit einer schleppenden Konjunktur macht auch vor der Nordwestschweiz nicht Halt. Die dramatische Entwicklung der Bundesfinanzen wird auf die kantonalen Haushalte nicht ohne Auswirkungen bleiben. Seitens des Regierungsrates wird unter diesen Voraussetzungen der Handlungsbedarf nun ebenfalls erkannt. Im Rahmen der Budgetierung 2004 werden Entlastungsmassnahmen erarbeitet.


Damit geht der Regierungsrat weg von der blossen Feststellung einer Trendumkehr hin zu einem handlungsorientierten Ansatz im Sinne der von der Finanzkommission bereits in den Vorjahren geforderten Vorgehensweise. Auszug aus dem Vorjahresbericht:


"Allein mit Hinweisen auf negativ wirksame Sonderfaktoren, Abgrenzungsfehler oder konjunkturbedingte Schwankungen kann die Verschlechterung der finanziellen Lage im Kanton nicht abgetan werden. Wesentliche Ursachen bilden neben einem laufenden Ausbau des Leistungsangebotes unverständliche Trends im Gesundheitswesen. Während die politischen Zielsetzungen für die Bevölkerungen die Wahrung einer qualitativ hochstehenden und insgesamt kostengünstiger und effizienter gestalteten Gesundheitsversorgung anvisieren, weist der Verwaltungsalltag in dieser Branche der öffentlichen (Hoch-) Leistungsverwaltung ungebrochen steigende Aufwandpositionen aus. Auch verschiedene andere Dienstleistungsbereiche reagieren unter anderem mit massiven Aufstockungen des Personalbestandes auf Formen der Dezentralisierung (z.B. neues Rechnungswesen, Personalwesen, Controlling, WoV). Solche Mechanismen müssen teilweise auch auf Führungs-manki zurückgeführt werden, werden doch mit den Dezentralisierungen insbesondere die Eigenverantwortung betont sowie Effizienz und Effektivitätsgewinne angestrebt und nicht etwa das Gegenteil davon."


3.1.6 Wenn seitens der Finanzkommission auch einstimmig Eintreten auf die Staatsrechnung beschlossen wurde, so geschah dies wiederum klar und unmissverständlich in der Auffassung, dass das oben (Ziffer 3.1.3) erwähnte Verfassungsgebot mit der nötigen Konsequenz und auf allen beteiligten Stufen beachtet wird. Auch das Parlament ist dabei in vorderster Front in diese Verantwortung miteinbezogen und wird sich inskünftig neben der gesetzgeberischen Bewirtschaftung der Ertragsseite noch vermehrt mit den finanziellen Auswirkungen seiner Beschlüsse auf die Laufende Rechnung und die Investitionsrechnung zu beschäftigen haben. Der Regierungsrat bleibt beauftragt, konsequent und prospektiv die sich bietenden Chancen für administrative Vereinfachungen, die Realisierung von Synergien, die Begrenzung des Personalaufwandes, Verflachung der Hierarchien und/oder die Erhöhung der Produktivität zu erkennen und zu nutzen. Solche Chancen sind insbesondere bei der Einführung neuer Arbeits- und Führungsinstrumente sowie bei natürlichen Abgängen bspw. als Folge von Pensionierungen und bei der Übertra- gung neuer Aufgaben zu prüfen. Dabei sind das Mass der Zentralisierungsdichte und Möglichkeiten zur partnerschaftlichen Aufgabenerfüllung unter konsequentem Einbezug wirtschaftlicher Gesichtspunkte in den Vordergrund zu stellen.


3.1.7 Die Finanzkommission hat sich im Rahmen der Budgetrichtlinien 2004 wiederum intensiv mit der Entwicklung des Finanzhaushaltes auseinandergesetzt und der Regierung zu erkennen gegeben, dass die aktuellen Sparbemühungen noch zu intensivieren, die geplanten Entlastungsmassnahmen nach Kriterien der Nachhaltigkeit durchzuführen und eine rigorose Ausgabendisziplin zu pflegen sei. Dabei sind vorausblickend in einer Mittel- bis Langfrist-Betrachtung die künftigen Auswirkungen der demographischen Entwicklung auf den Finanzhaushalt zu analysieren und daraus die entsprechenden Schlüsse zu ziehen (s. zur Finanzentwicklung 2003ff unten Ziffer 4.)




3.2. Prüfungsarbeiten der Subkommissionen


3.2.1 Zwischen den beiden Kommissionssitzungen vom 2. April und 21. Mai 2003 haben die vier Subkommissionen die Staatsrechnung 2002 geprüft und schriftliche sowie mündliche Zusatzauskünfte bei den zuständigen Verwaltungseinheiten eingeholt. Auftragsgemäss erfolgte Bericht über allfällige Änderungsanträge zuhanden des Landrates, Empfehlungen an einzelne Direktionen und die Zustimmung zur Staatsrechnung in ihrem Zuständigkeitsbereich.


Zusammensetzung und Zuständigkeitsgebiete der Subkommissionen der Finanzkommission gehen aus Beilage B hervor.


Gestützt auf die vorgenommenen Prüfungsarbeiten beantragen alle vier Subkommissionen für ihre Zuständigkeitsbereiche zuhanden der Finanzkommission die Zustimmung zur Vorlage. Im Einzelnen sei auszugsweise auf folgende Feststellungen speziell hingewiesen:


3.2.2 Spezifische Feststellungen : Die Steuereinnahmen der natürliche Personen stellen den grössten Ertragsposten der Staatsrechnung dar. Aus diesem Grund ist die Abgrenzung dieser Position von entscheidender Bedeutung für eine realistische Betrachtung der Laufenden Rechnung. Die nach wie vor bestehenden Unsicherheiten bei den Steuerabgrenzungen sind durch eine aussagekräftige Steuerstatistik soweit möglich zu beseitigen.


Erhebliche Budgetabweichungen bzw. Beeinflussungen des Rechnungsergebnisses sind durch ein Übersehen der Kontokorrentzinsen im Betrag von CHF 2.6 Mio und ausserordentlichen Abschreibungen im Betrag von ca. CHF 15 Mio entstanden. Nach wie vor zu kritischen Bemerkungen Anlass geben die Beraterkosten in einzelnen Dienststellen (vgl. dazu unten 3.3.4.3).


Ebenfalls wird auf die erheblichen Eventualverpflichtungen gegenüber der Basellandschaftlichen Pensionskasse und den diesbezüglichen Handlungsbedarf hingewiesen (vgl. dazu ebenfalls unten 3.3.4.1).


Spezifische Fragestellungen betreffend die Universität Basel (unabhängige Geschäfts- und Rechnungsprüfung, Entflechtung der Besitzstände und Verpflichtungen, Mittelaufteilung, Zahlungsfluss) wurden seitens der zuständigen Subkommission vor dem Hintergrund des Revisionsberichts 32/2002 behandelt und werden von der Finanzkommission auf dem Korrespondenzweg erledigt.


3.2.3 Anträge aus den Subkommissionen, die von der Finanzkommission zuhanden des Landrates zu unterbreiten wären, sind keine vorhanden.


3.2.4 Verschiedene weitere Anliegen wurden in Auftragsoder Empfehlungsform beim Regierungsrat bzw. der betreffenden Direktion deponiert und/oder werden von der zuständigen Subkommission weiter-verfolgt. Generell wurde festgestellt und wird verdankt, dass seitens der Verwaltung die gestellten Fragen wie üblich kompetent, umfassend und rasch beantwortet wurden.




3.3. Bericht der Finanzkontrolle


3.3.1 Im Revisionsbericht zur Staatsrechnung Nr. 012/2003 vom 14. Mai 2003 gelangt die Finanzkontrolle im wesentlichen zur Auffassung, dass Buchführung und Staatsrechnung mit einer (gewichtigen) Einschränkung den Bestimmungen des Finanz- haushaltsgesetzes und den allgemeinen kaufmänni- schen Grundsätzen entsprechen. Die Staatsrechnung 2002 wird trotz dieser Einschränkung zur Genehmigung empfohlen.


Diese Einschränkung betrifft den Umstand, dass der Kanton für die bestehende Deckungslücke der Basel- landschaftlichen Pensionskasse von (per 31.12.2002) CHF 1'173'404'000 (eine Milliarde einhundertunddrei- undsiebzig Millionen vierhundertundvier Tausend) garantiert. Es ist derzeit objektiv nicht überprüfbar, ob und in welchem Umfang der Garantiebetrag fällig wird. Es bestehen keine Rückstellungen für diese Position.


Diese Unterdeckung (sie wird im Anhang zur Staatsrechnung ordnungsgemäss ausgewiesen) erhöhte sich in den vergangenen Jahren kontinuierlich von CHF 168 Mio im Jahre 2000 auf den oben genannten Betrag Ende des Berichtsjahrs. Der Deckungsbeitrag per Ende 2002 betrug 73.2% (inkl. Schwankungsreserve 80.1%). Der negative Trend in der Wertschriften-Performance setzt sich auch in diesem Jahr fort. Die Finanzkommission verzichtet an dieser Stelle auf weitere Ausführungen und wird sich anlässlich der Behandlung von Jahresbericht und Jahresrechnung 2002 der BLPK mit diesem Thema beschäftigen müssen.


3.3.2 Lobend hervorzuheben ist, dass im Rahmen der Staatsrechnung 2002 an den positiven Trend des Vorjahres in bezug auf die Qualität der Buchführung und Organisation der Abschlussarbeiten angeknüpft werden konnte und in Bezug auf die Bilanzwahrheitund -klarheit Fortschritte erzielt wurden.


3.3.3 Diverse Pendenzen , welche schon im Bericht zur Staatsrechnung 2001 erwähnt worden sind, blieben allerdings unerledigt. Sie seien an dieser Stelle noch einmal aufgeführt verbunden mit der Aufforderung, diese trotz Ressourcenproblemen nach Prioritäten geordnet konsequent anzugehen und umzusetzen. Speziell genannt seien folgende Themen:


Der letztgenannte Punkt betreffend die Umsetzung des Globalkredites, welcher vorab in den Spitälern schwierig ist, wird im Rahmen einer Revision des Finanzhaushaltsgesetzes anzugehen sein. Mit einer vorgezogenen Teilrevision könnte eine entsprechende Ausnahmebestimmung aufgenommen werden, damit die praktisch geübte Handhabung im Einklang mit dem Gesetz steht.


Die Finanzkommission geht davon aus, dass die unbestrittenen Empfehlungen der Finanzkontrolle zeitgerecht und kontinuierlich umgesetzt werden und erneuert ihre Forderung nach einem konkreten Umsetzungsfahrplan.


3.3.4 Nachfolgend seien im Sinne einer Konzentration auf einige weitere Kernprobleme aus dem Revisionsbericht Nr. 012/203 zur Staatsrechnung wichtige Feststellungen und Empfehlungen wiedergegeben.


3.3.4.1 Die Finanzielle Lage generell wird als düster beurteilt. Zu dieser Feststellung gelangt die Finanzkontrolle bei Betrachtung der Finanzplanung, der noch vorgesehenen und teilweise schon beschlossenen Landratsvorlagen sowie der Deckungslücke bei der Pensionskasse und dem Umstand, dass die Abhängigkeit unseres kantonalen Gemeinwesens von der Konjunkturlage sich erst verzögert in der Staatsrechnung spiegle. Mit dieser Beurteilung verbunden wird der Hinweis, dass sich der Kanton in dieser angespannten Situation keine Tabus mehr leisten könne. In diesem Zusammenhang wird auf die Personalstatistik verwiesen, welche zeige, dass der Personalbestand seit Ende 1996 um 1'304 auf 7'218 Vollstellen angestiegen sei, was einer Steigerungsrate von 22% in 6 Jahren entspreche. Mit den bestehenden Steuerungs- und Führungsinstrumenten könne offensichtlich die Personalvermehrung nicht gestoppt werden. Die Finanzkontrolle erlässt die Empfehlung, dass für den ganzen Kanton dringend der Personalstellenplan zur Bewirtschaftung zu reaktivieren sei und dieser auf einem tieferen als dem aktuellen Personalbestandesniveau basieren müsse. Dies in Kombination zu Entlastungsmassnahmen betreffend die Budgetierung 2004 (dazu unten 4.2).


3.3.4.2 Umgehung Investitionsrechnung : Aufgrund der laufenden Zunahme des Investitionsvolumens und des Leistungsangebots besteht die Gefahr, dass inskünftig auf alternative Finanzierungsund Investitionsformen ausgewichen wird (Leasing, Miete). Diese entlasten den Finanzhaushalt nicht generell sondern verursachen eher Mehrkosten (vgl. zuletzt Miete eines Provisoriums für die Abdeckung zusätzlichen Raumbedarfs bei der HPSA-BB). Deshalb sollten sämtliche Leasinggeschäfte zwingend der Finanzdirektion zur Genehmigung vorgelegt werden, was mit dem Erlass einer Fachweisung zu regeln ist. Die Finanzkommission unterstützt dieses Anliegen.


3.3.4.3 Beratungsund Informatikdienstleistungs-kosten : Aufgrund einer durchgeführten Analyse der Beratungs- und Informatikdienstleistungskosten im Rahmen der Abschlussrevision 2002 sind Stundensätze erhoben worden, die im Durchschnitt um rund 20% über dem heute üblichen Niveau liegen. Die bei den meisten Anbietern zur Anwendung gebrachten Einheitssätze unabhängig der geleisteten Aufgabe (Projektmanagement, Engineering, Programmierung, Support, Dokumentation etc.) werden als nicht marktkonform beurteilt. Es ergeht die Empfehlung, dass der Kanton marktübliche Sätze definieren soll und dabei Kriterien wie Dauer, Komplexität, Anforderungsprofil als variable Parameter mit einbezieht. Ebenfalls sollen Reisezeit und Spesen vordefinierte Bestandteile dieser periodisch zu überprüfenden Regelung sein. Die Finanzkommission unterstützt auch dieses Anliegen und weist auch auf den Aspekt der Nachfragemacht des Kantons als Grosskunde hin.


3.3.5 Die Finanzkommission nimmt vom Bericht der Finanzkontrolle zustimmend Kenntnis und beantragt dem Landrat die Kenntnisnahme des Bestätigungs-berichtes gemäss Beilage C (vgl. Ziffer 4 Beschluss-Entwurf).




3.4 Aufträge gemäss Landratsbeschluss zum Voranschlag 2003 (2002/216)


Im Rahmen der Genehmigung des Voranschlages 2003 hat die Finanzkommission sich mit den Pendenzen aus den Berichten zur Staatsrechnung 2001 (2002/089) und betreffend Voranschlag 2002 (2001/202) auseinandergesetzt. Dabei wurden ein pragmatisches Konzept zur Ausschöpfung des Sparpotentials und die Eingrenzung der Kostenentwicklung speziell im Gesundheitswesen gefordert. Im Zusammenhang mit dem Paket- und Brieffluss wurde ebenfalls Optimierungspotential identifiziert. Diese Aufträge sind teilweise noch unerledigt und seien an dieser Stelle pro memoria als Pendenzen erwähnt, soweit sie nicht im Rahmen des Budgets 2004 bzw. der Entlastungsmassnahmen erfüllt werden.




4. Finanzentwicklung 2003ff


4.1 Erwartungsrechnung 2003
Im Rahmen der Nachtragskredite zum Budget 2003 (Vorlage 2003/103 vom 6. Mai 2003) muss aufgrund der angestellten Erwartungsrechnung zur Entwicklung des laufenden Haushalts von einem Defizit von -CHF 50 Mio (Voranschlag: -CHF 44 Mio) ausgegangen werden. Dies würde den Selbstfinanzierungsgrad bei gleichbleibenden Investitionen (CHF 150 Mio) und Abschreibungen (CHF 125 Mio) von budgetierten 54% auf 50% sinken lassen.


4.2 Budgetrichtlinien 2004
In den Budgetrichtlinien 2004 legt der Regierungsrat als Summe der einzelnen Direktionssaldi einen Zielsaldo von -CHF 20 Mio (Vorjahr -CHF 35 Mio) fest. Für die Investitionsplanung wird an den in den letzten Jahren verstetigten CHF 150 Mio festgehalten, nachdem sich im Vorjahr eine Plafonierung auf einem tieferen Niveau aufgrund der vorgenommenen Abklärungen als unrealistisch herausgestellt hat und auch angesichts der gegenwärtigen Konjunkturlage verfehlt wäre.
Die Direktionen wurden beauftragt, Massnahmen auf der Aufwand- und Ertragsseite zur Entlastung des Staatshaushalts vorzuschlagen. Der Finanz- und Kirchendirektion obliegt die Koordination dieser Arbeiten.


4.3 Mittelfristige Entwicklung ab 2004
Zur mittelfristigen Entwicklung des Finanzhaushalts wurde seitens des Regierungsrates bereits mit der Vorlage 2002/216 zum Voranschlag 2003 die düstere Aussicht bestätigt, dass die Selbstfinanzierung ab dem Jahre 2004 negativ (-CHF 6 Mio) werden soll, was bedeuten würde, dass sich der Kanton nicht nur für das Bestreiten der Investitionen sondern für Ausgaben des laufenden Haushaltes durch Aufnahme von Geld zusätzlich verschulden müsste.
Ein solches Szenario bleibt für die Finanzkommission intolerabel und mit dem offen formulierten Verfassungsgebot eines auf die Dauer ausgeglichenen Staatshaushalts, welcher konjunkturgerecht und der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit verpflichtet zu führen ist (§ 79 Kantonsverfassung), unvereinbar. Es ist mit allen Mitteln dafür zu sorgen, im Rahmen der Budgetarbeiten 2004 sowie der Finanzplanung für die Jahre 2005ff ein solches Szenario zu verhindern.


4.4 Beurteilung und Fazit
Im Sinne einer dynamischen Betrachtung und Würdigung der Staatsrechnung 2002 als Standbild der Finanzentwicklung nimmt die Finanzkommission die Budgetrichtlinien 2004 mit Skepsis zur Kenntnis. Sie tut sich angesichts der Finanzentwicklung mit einem Zielsaldo von -CHF 20 Mio und einem angesichts des verstetigten Investitionsvolumens resultierenden Selbstfinanzierungsgrad von 70% schwer, akzeptiert diese Vorgaben allerdings als Basis für die Weiterarbeit. Die Finanzkommission behält sich im Rahmen der Budgetvorlage 2004 vor, erkanntes Potential wahrzunehmen und erwartet, dass der Regierungsrat im Budgetprozess und bei der Finanzplanung im Rahmen des neuen Legislaturprogramms alle Anstrengungen unternimmt, um inskünftig wieder positive Rechnungsabschlüsse zu gestalten und eine nachhaltige Finanzpolitik gemäss Verfassungsgebot zu betreiben. Die Finanzkommission erwartet insbesondere, dass in allen Direktionen Standards überprüft und Prozessoptimierungen realisiert werden, wobei dem Gebot einer nachhaltigen Staatspolitik Rechnung zu tragen ist. Schliesslich sind die Möglichkeiten, im Rahmen des laufenden Rechnungsjahres 2003 mit einer rigorosen Ausgabendisziplin Verbesserungen zu erzielen, auszuschöpfen.




5. Antrag


Gemäss Entwurf zum Landratsbeschluss auf S. 21 der Vorlage sind in Ziffer 2 Rückstellungen und in Ziffer 3 der Übertrag von Aktien in das Verwaltungsvermögen zu genehmigen.


Zu Ziffer 2 Landratsbeschluss : Was die Rückstellungen betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass die CHF 18 Mio einer zweiten Tranche für betriebswirtschaftlich notwendige Abschreibungen von Investitionsbeiträgen betreffen, nachdem mit der Staatsrechnung 2001 eine erste Tranche von CHF 30 Mio zurückgestellt wurde. Dieser Vorgang entspricht einer von der Finanzkontrolle seit mehreren Jahren gestellten Forderung im Zusammenhang mit dem Wertberichtigungsbedarf bei den bedingt rückzahlbaren und a fonds perdu Beiträgen. Ende 2002 belaufen sich die sukzessive im Wert zu berichtigenden Investitionsbeiträge auf CHF 195.6 Mio (Rubriken 162 bis 166 der Bilanz).


Mit der Staatsrechnung 2002 wird sodann die zweite (und letzte) Tranche im Betrag von CHF 42 Mio für die Ablösung der Verpflichtung zur Bezahlung der Teuerungszulage auf den auszubezahlenden Renten zurückgestellt. Eine erste Tranche von CHF 20 Mio wurde zu diesem Zweck mit der Staatsrechnung 2000 zurückgestellt.


Zu Ziffer 3 Landratsbeschluss : Der in Ziffer 3 zu genehmigende Aktien-Übertrag ist in Ziffer 5 auf Seite 18f der Vorlage erklärt. Seitens der Finanzkommission kann auf weitergehende Ausführungen zu dieser Thematik verzichtet werden.


Fazit : Für die Finanzkommmission sind diese Finanztransaktionen nachvollziehbar und plausibel. Diese werden seitens der Finanzkontrolle aus fachlicher Optik gefordert bzw. unterstützt. In Ermangelung von verbindlichen öffentlichrechtlichen Rechnungslegungsgrundsätzen ist die zum Ausdruck gelangende betriebswirtschaftliche Sichtweise sachgerecht.


Die Finanzkommission beantragt dem Landrat einstimmig, die Staatsrechnung 2002 gemäss Beschluss-Entwurf ( Beilage A ) zu genehmigen.


Sie verbindet diesen Antrag mit dem expliziten Dank an alle beteiligten Stellen, die zu diesem Ergebnis einen positiven Beitrag geleistet haben.


Namens der Finanzkommission
Der Präsident: Roland Plattner-Steinmann


Reigoldswil, 2. Juni 2003



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