Vorlage an den Landrat

C. Neue Regelungen

6. Anpassungsbedarf beim Finanzausgleich


Die Änderung der Schulträgerschaft beeinflusst einerseits das Lastenverhältnis zwischen dem Kanton und den Gemeinden und andererseits jenes unter den Gemeinden. So ergibt sich aus der Verschiebung der Realschule (inkl. BWK, Kleinklasse Oberstufe) eine Mehrbelastung durch den Kanton von brutto rund 33 Mio. Fr. jährlich. Da die neuen gesetzlichen Grundlagen auf einem Nullsummenspiel zwischen dem Kanton und der Gesamtheit der Gemeinden beruhen sollen, sind diese 33 Mio. Fr. auf Seiten der Gemeinden auszugleichen.


Mit der Verschiebung der Realschule zum Kanton wird aber das heutige finanzielle Gleichgewicht unter den Gemeinden empfindlich gestört. Der Finanzausgleich wird deshalb auf eine neue Basis gestellt. Folgende Grundsätze bilden den Rahmen für die Revision:


Der Finanzausgleich nimmt damit auch die Überlegungen, die im Neuen Finanzauslgleich des Bundes (NFA) zum Tragen kommen sollen, auf. Angesichts der geographischen Verhältnisse ist aber ein soziogeographischer Belastungsausgleich im Kanton nicht notwendig. Im übrigen werden wie bisher keine negativen Anreize geschaffen und weiterhin ist der Finanzausgleich durch das Verhalten der Gemeinden (Schulden, Steuerfuss etc.) nicht beeinflussbar.




7. Kompensation Mehrbelastung des Kantons


Die vorliegende Revision des Finanzausgleichs beschränkt sich auf den Wechsel der Trägerschaft der Realschule von den Gemeinden zum Kanton und setzt somit den an der Urne gefassten Grundsatzbeschluss aus dem Jahre 1997 um. Die Verschiebung berücksichtigt den laufenden Aufwand für die Besoldungen der Lehrkräfte und die Sachausgaben für Drucksachen und Lehrmittel der Realschulen von den Gemeinden zum Kanton. Die Frage des Eigentumswechsels der Realschulhäuser bzw. allfällige Kosten der Einmietung und des Unterhalts durch den Kanton sind nicht Gegenstand dieser Vorlage, sondern werden in einer zukünftigen Vorlage separat geregelt.


Das vorliegende Modell des Finanzausgleichs ist mit dem regierungsrätlichen Entwurf des Bildungsgesetzes vereinbar. Die Umsetzung des Bildungsgesetzes wird deshalb durch die Revision des Finanzausgleichs nicht in Frage gestellt. Anpassungen z.B. im Bereich der Sonderschulung können über die Höhe der Anteile der Gemeinden an den Ergänzungsleistungen kompensiert werden und haben deshalb keine Auswirkungen auf das finanzielle Gleichgewicht unter den Gemeinden.


Durch den Trägerschaftswechsel wird der Kanton mit rund 33 Mio. Fr. jährlich stärker belastet. Eine Entlastung ergibt sich aus der reduzierten Subventionierung der Primarschulen um rund 7 Mio. Franken. Zur Kompensation ist vorgesehen, dass die Gemeinden auf die bisherigen Steueranteile aus den Grundstückgewinnsteuern, Handänderungssteuern und den Erbschafts- und Schenkungssteuern verzichten, die in den letzten drei Jahren zwischen 45 und 50 Mio. Fr. jährlich ausmachten. Da dies zu einer Überkompensation führt, sollen gleichzeitig die Beiträge der Gemeinden an den Kanton um die entsprechende Differenz verringert werden. Die Beiträge reduzieren sich im Jahr 2000 von 90 auf 67.5 Mio. Franken.


Der Verzicht der Gemeinden auf die Steueranteile hat für die finanzausgleichsberechtigten Gemeinden nur Vorteile. Da heute 1 Fr. mehr an Steueranteilen eine Reduktion des ungebundenen Finanzausgleichs um ebenfalls 1 Fr. nach sich zieht, allerdings mit einer zeitlichen Verzögerung um zwei Jahre, verschwinden die heute zu beobachtenden Schwankungen von Steuerertrag und Finanzausgleich. Voranschlag und Finanzplan können verlässlicher und damit auch transparenter dargestellt werden.


Die finanzstarken Gemeinden profitieren von den Steueranteilen direkter und die Ergebnisse dieser Vorschläge wirken sich hier zumindest teilweise negativ aus. Im langfristigen Vergleich zeigt sich jedoch, dass die Steueranteile in diesen Gemeinden starken Schwankungen unterliegen, so dass die Ergebnisse langfristig auch für diese Gemeinden akzeptabel sind.


In der folgenden Tabelle ist die Gesamtrechnung auf Kantonsebene dargestellt. Als Vorgabe der ganzen Revision gilt, dass die finanziellen Auswirkungen zwischen Kanton und Gemeinden neutral sein sollen, d.h. es soll aus der Revision keiner Ebene Mehrkosten entstehen. Dies bedeutet, dass die aus der Trägerschaft und der Revision des Finanzausgleichs entstehenden Ungleichgewichte durch zusätzliche Massnahmen neutralisiert werden. In der vorliegenden Gesamtrechnung werden die Gemeinden bei den Beiträgen um den Betrag, der als Mehrbelastung entstehen würde, entlastet.


Die nachstehenden Zahlen für das Jahr 2000 sehen bei den Gemeinden eine Entlastung durch die Realschulen von 33 Mio. Fr. vor. Dieser Betrag ergibt sich aus den Bruttobesoldungen der Lehrkräfte zuzüglich eines Pauschalbetrages von 6% für Lehrmittel und Drucksachen, abzüglich des vom Kanton bisher geleisteten Beitrages (gemäss Subventionssatz) an die Lehrkräftebesoldungen. Bei den Primarschulen ergibt sich eine neue Berechnung des Subventionssatzes. In der Berechnung fallen die bisherigen Subventionen weg (Belastung für die Gemeinden), die neuen Subventionen erscheinen als Entlastung (Beitrag vom Kanton an die Gemeinden). Die Differenz ergibt sich aus den unterschiedlichen Berechnungen des bisherigen zum neuen System. Der Wegfall der Steueranteile wirkt sich für die Gemeinden als Mehrbelastung (bzw. Einnahmenausfall) aus. Aus dieser Berechnung ergibt sich für die Gemeinden im Jahr 2000 eine Mehrbelastung von 24 Mio. Fr. Diese wird wiederum durch die Verringerung der Beiträge an gemeinsame Aufgaben um 22.5 Mio. Fr. ausgeglichen (1) .


Die folgende Tabelle zeigt die Auswirkungen des neuen Finanzausgleichsystems für die Jahre 1998 bis 2000 aus Sicht der Gemeinden.


Auswirkungen des neuen Finanzausgleichsystems in Mio. Fr.

*) Durchschnitt der beiden Vorjahre gemäss Gemeinderechnungen.


In der folgenden Tabelle sind die bisherigen und neuen Beiträge der Gemeinden an den Kanton aufgeführt. Der Gemeindeanteil gibt Auskunft über den Prozentanteil, den die Gemeinden an die einzelnen Aufgaben leisten. 100% bedeuten dabei die gesamten Ausgaben von Kanton und Gemeinden. Als Kompensation für die aus der Revision des Finanzausgleichs resultierende Mehrbelastung der Gemeinden reduziert sich der Gemeindeanteil neu um den entsprechenden Betrag.


Bei der Neuverteilung der Beiträge trägt der Kanton die auf ihn entfallenden Aufwendungen für die AHV und die IV vollständig. Der jährlich auf den Kanton entfallende Anteil an die Aufwendungen für die Ergänzungsleistungen wird neu zu 32 % vom Kanton und zu 68 % von den Gemeinden getragen. Der Verteilschlüssel für die Ergänzungsleistungen beruht auf einem Durchschnittswert, weil die Mehrbelastung durch die Revision des Finanzausgleichs, bzw. die Reduktion der Beiträge nicht in jedem Jahr gleich hoch ausfällt. Die Gemeinden übernehmen ausserdem wie bisher 75% der Aufwendungen für die Sonderschulung.


Beiträge der Gemeinden an den Kanton in Mio. Fr




8. Ungebundener Finanzausgleich


Der ungebundene Finanzausgleich mit dem Steuerkraftausgleich (Ressourcenausgleich) für Gemeinden, die eine bestimmte Steuerkraft pro Einwohner nicht erreichen, ist von den Gemeinden immer wieder als gut beurteilt und als solidarische Lösung akzeptiert worden. Man ging davon aus, dass die Gemeinden alle etwa die gleichen Aufgaben zu erfüllen hätten, und dass deshalb ein allgemeiner Ausgleich mit Ergänzung bei den Bildungsausgaben und dem Ausgleichsfonds eine gute Lösung sei. Auch fehle es im Baselbiet an Zentren, die übermässig hohe Zentrumslasten zu tragen haben wie eben die Stadt Basel, aber auch die Städte Zürich und Bern. So gibt es beispielsweise im Baselbiet keine städtischen öffentlichen Verkehrsmittel, die von einer Gemeinde betrieben werden. Allerdings ist die Belastung einzelner Gemeinden beim öffentlichen Verkehr durch den heutigen Beitragsschlüssel unbefriedigend. Es betrifft dies vor allem Gemeinden mit Verkehrsknotenpunkten. Dieses Problem ist aber nicht über den Finanzausgleich, sondern über eine Revision des Beitragsschlüssels zu beheben.


Seit dem Inkrafttreten des Aufgabenteilungsgesetzes per 1. Januar 1983 haben sich die Aufgaben der öffentlichen Hand stark verändert. So sind die Kosten für die Sozialhilfe in den neunziger Jahren um das Dreifache gestiegen. Die grossen Gemeinden sind im allgemeinen stärker betroffen als die kleinen. Die zunehmende Alterung der Bevölkerung führte in den letzten Jahren zu höheren Ausgaben für die Betreuung der Hochbetagten. Diese werden in den nächsten beiden Jahrzehnten weiter zunehmen. Andererseits sollte nicht unbeachtet bleiben, dass die Ausgaben für die Bildung in den Gemeinden seit Beginn der achtziger Jahre nur etwa im Rahmen der Teuerung gestiegen sind. Beim Kanton haben sich diese Ausgaben dagegen real um 40% erhöht.


Die Veränderung der Aufgaben lassen es als gerechtfertigt erscheinen, den heute ungebundenen Finanzausgleich, der den Gemeinden für ihre Aufgabenerfüllung frei und ohne Auflagen zur Verfügung steht, in einzelnen Bereichen anzupassen. Gemäss diesen Vorschlägen sollen Gemeinden, die eine bestimmte Steuerkraft aufweisen, weiterhin ohne Mittel aus dem Finanzausgleich auskommen. Bei den finanzausgleichsberechtigten Gemeinden wird wie bisher die Steuerkraft zu Grunde gelegt. Sie wird jedoch um zwei Indizes ergänzt:


Mit diesen beiden Indizes wird der potentiellen Mehrbelastung spezifischer Aufgaben der Gemeinden Rechnung getragen. Auf einen sektoriellen Finanzausgleich wie z.B. die Solidarisierung der Sozialhilfe wird bewusst verzichtet. Er schafft falsche Anreize, da "andere Gemeinden" die hohen Ausgaben mittragen ("die Ausgaben gehen in den gemeinsamen Topf, die anderen tragen ja mit", diese Aussage ist heute bei gemeinsam getragenen Ausgaben immer wieder zu hören).


Der ungebundene Finanzausgleich beträgt heute 6,5% des Staatssteuerertrages, 0,5% gehen in den Ausgleichsfonds, also zusammen 7% stehen zur Verfügung. Da der Ausgleichsfonds in den letzten Jahren nur teilweise genutzt werden musste, wird vorgeschlagen, den ungebundenen Finanzausgleich inklusive Ausgleichsfonds bei zusammen 7% zu belassen, die Einlage für den Ausgleichsfonds aber aufgrund der aktuellen Bedürfnisse jährlich im Rahmen der Verfügung zum Finanzausgleich durch den Regierungsrat beschliessen zu lassen (siehe auch den Abschnitt über den Ausgleichsfonds).




9. Gebundener Finanzausgleich


Bei den Revisionsarbeiten stellte sich die Frage, ob auf die Subventionen an die Besoldungen der Lehrkräfte zu Gunsten höherer ungebundener Beiträge verzichtet werden könne. Damit wäre die grundsätzliche Abschaffung der Subventionen erfolgt. Für die Beibehaltung der Subventionen sprechen zwei Gründe:


Der gebundene Finanzausgleich soll weiterhin in Form eines Subventionssatzes an die Kosten der Bruttobesoldungen geknüpft werden. Gegenüber der heutigen Lösung ergeben sich aber folgende Änderungen:


Mit der Einführung eines Kinderindexes kann Gemeinden besser Rechnung getragen werden, die in starkem Wachstum begriffen sind und/oder einen hohen Ausländeranteil bei den Schulkindern aufweisen.




10. Ausgleichsfonds


Seit der Einführung im Jahre 1983 wurden jeweils 0,5% des Staatssteuerertrages in den Ausgleichsfonds eingelegt. Der Fonds darf nur maximal 5 Mio. Fr. äufnen, wird dieser Betrag überschritten, so fliesst der überschiessende Teil in den jährlichen ungebundenen Finanzausgleich. In den letzten Jahren wurden die 0,5% nicht benötigt, deshalb soll die Neuregelung ein flexibler Anteil nach Bedarf vorsehen. Der Regierungsrat entscheidet jeweils über die Höhe des Betrages jährlich im Rahmen der Verfügung über den Finanzausgleich. Insgesamt steht den Gemeinden der gleiche Betrag für den ungebundenen Finanzausgleich und Ausgleichsfonds zu. Der Anteil, der zur Verteilung gelangt, beträgt zwischen 6,5% und 7%. Eine allfällige Differenz wird in den Fonds eingelegt.




11. Beiträge der Gemeinden


Die Gemeinden entrichten an den Kanton Beiträge an gemeinsame Aufgaben. Sie betrugen im Jahr 2000 rund 90 Mio. Franken. Es handelt sich um die Beteiligung an den Ausgaben für die Sozialversicherungswerke AHV, IV und EL und an die Sonderschulung. Diese Beiträge werden bisher nach der Steuerktraft der einzelnen Gemeinden berechnet. Gemessen an der Steuerkraft bezahlt jede Gemeinde den gleichen prozentualen Anteil an diese gemeinsamen Aufgaben. Da diese Beiträge mit der Zeit stark angestiegen sind, wurden die finanzstärkeren Gemeinden immer stärker belastet. Im Jahre 2000 betrug der Anteil der Beiträge an der Steuerkraft 16,1%, 1983 waren es lediglich 8,3%. Die Gemeinden mit einem ungebundenen Finanzausgleich mussten sich nur mit ihrer Steuerkraft beteiligen. Der Finanzausgleich jedoch, der zur allgemeinen Aufgabenerfüllung ungebunden zur Verfügung steht, wird dabei nicht berücksichtigt.


Seit 1983 haben die Beiträge von 22,6 Mio. Fr. auf 90,0 Mio. Fr. im Jahre 2000 zugenommen, sie haben sich damit vervierfacht. Aufgrund der hier vorliegenden Vorschläge sollen die Beiträge als Ausgleich der Gesamtwirkung aus den verschiedenen Massnahmen gekürzt werden.


Die Tragweite der Änderungen des Beitragsschlüssels hat es bisher verhindert, dass ein neuer Schlüssel angewendet werden konnte. Die finanzstarken Gemeinden haben bereits zu Beginn der neunziger Jahre auf eine Änderung gedrängt. Mit der Revision des Finanzausgleichs kann eine neue Ausgangsposition geschaffen werden, die es erlaubt, den Beitragsschlüssel auf das Steuerpotential einer Gemeinde einschliesslich des ungebundenen Finanzausgleichs abzustützen. An Stelle der Steuerkraft wird neu die Finanzausstattung (= Steuerkraft + ungebundener Finanzausgleich) als Verteilschlüssel gewählt.




12. Berechnung des Finanzausgleichs


Der heutige Finanzausgleich wird auf der Grundlage der verbuchten Steuererträge der Gemeinderechnungen ermittelt. Mit der einjährigen Veranlagung ist der Aufbau einer neuen Staatssteuerstatistik vorgesehen, weshalb bei der Umsetzung der Neuregelung zu prüfen ist, ob die Staatssteuererträge als Ausgangsbasis für die Berechnung des Finanzausgleichs dienen könnten.


Fortsetzung >>>
Back to Top

Fussnoten:


1 Bei der Neuverteilung der Beiträge wurde bei den Ergänzungsleistungen ein durchschnittlicher Prozentwert eingesetzt. Über die drei berechneten Jahre gesehen bleibt die Rechnung ausgeglichen. Einzeln betrachtet ergibt sich aber für das Jahr 2000 eine Mehrbelastung für die Gemeinden.


2 1998 betrug der Gemeindeanteil an den Ergänzungsleistungen effektiv 50%. Zu Vergleichszwecken wird der Betrag hier auf 56% hochgerechnet.