Vorlage an den Landrat


3. Revisionsbedarf des Finanzausgleichs

Das System des Finanzausgleichs wird bis heute grundsätzlich anerkannt und seit in Kraft treten des Gesetzes vom 1. Januar 1983 wurden bis vor kurzem keine politischen Vorstösse im Landrat eingereicht, die den Finanzausgleich betrafen. Dennoch führten die Beiträge der Gemeinden an den Kanton, die die Gemeinden an gemeinsame Aufgaben (Beiträge vor allem an die Sozialversicherungen AHV, IV, EL und an die IV-Sonderschulen und Heime) zu leisten hatten, zu Verzerrungen in der Wirkung des Finanzausgleichs. Grund für diese Entwicklung war einerseits das starke Wachstum dieser Beiträge von rund 23 Mio. Fr. im Jahre 1983 auf rund 90 Mio. Fr. im Jahre 2000. Andererseits wurde die Verteilung der Beiträge aufgrund der Steuerkraft der Gemeinden vorgenommen, was mit der Zeit und in Verbindung mit der Kostensteigerung zu einer überdurchschnittlichen Belastung der finanzstarken Gemeinden führte. Die Steuerfüsse unter den Gemeinden rückten noch stärker zusammen. Die Steuerbelastungsunterschiede sind im Kanton Basel-Landschaft gegenüber anderen Kantonen (z.B. ZH, BE, SO, AG, SG) unter den Gemeinden sehr gering.


In den letzten Jahren wurde zudem ein sektorieller Finanzausgleich bzw. eine vollständige Solidarisierung einzelner Aufgaben unter den Gemeinden gefordert, da in den Gemeinden starke Unterschiede speziell bei der Belastung in der Funktion der Sozialen Wohlfahrt (Sozialversicherung, Sozialhilfe) auftraten. Allerdings wurde dieses Thema aufgrund falsch interpretierter Zahlen übermässig aufgebauscht. Dazu beigetragen hat, dass die Verbuchung der Fürsorgeleistungen in den Einwohnerrechnungen der Gemeinden uneinheitlich vorgenommen wurde, so dass die Belastung der Bruttoausgaben pro Einwohner und Gemeinde nichts aussagte. Hinzu kam, dass Ausgaben der Sozialversicherungen sowohl der Einwohnerkasse als auch der Fürsorgekasse belastet werden konnten, was die Transparenz auch nicht gerade erhöhte. Nicht destotrotz wurden diese Vergleiche immer wieder ins Feld geführt.


Eine Revision des Finanzausgleichs ist mit der Diskussion um die Schulträgerschaft unumgänglich geworden. Im neuen Bildungsgesetz ist aufgrund der Konsultativabstimmung über die Trägerschaft der Real- und Sekundarschulen vom 28.September 1997 vorgesehen, dass die Trägerschaft der Realschulen von den Gemeinden an den Kanton übergeht. Dieser Übergang hat grosse finanzielle Verschiebungen unter den Gemeinden und zwischen dem Kanton und den Gemeinden zur Folge, so dass eine grundlegende Neuregelung des Finanzausgleichs notwendig wird. Dabei sollen die finanziellen Folgen zwischen der Gesamtheit der Gemeinden und dem Kanton ein Nullsummenspiel ergeben, d.h. Mehr- und Minderbelastungen müssen letztlich ausgeglichen werden.




4. Arbeitsgruppe Revision Finanzausgleich


Am 28. November 2000 beschloss der Regierungsrat, den Finanzausgleich - abgekoppelt von der Bildungsgesetzgebung - in Form eines neuen Aufgabenteilungs- und Finanzausgleichsgesetzes zu revidieren. Der Eigentumsübergang der Real- und der Sekundarschulhäuser von der Gemeinde an den Kanton, wie vom Volk an der Urne als Grundsatz beschlossen, ist jedoch nicht Thema der Finanzausgleichsrevision, sondern wird in einer separaten Vorlage geregelt.


Der Regierungsrat beauftragte die Finanz- und Kirchendirektion, eine Arbeitsgruppe bestehend aus Vertretern der Gemeinden sowie Mitgliedern der Verwaltung für die Vorbereitung der Revison einzusetzen.


Auf Empfehlung des Verbandes Basellandschaftlicher Gemeinden sowie des Verbandes der FinanzverwalterInnen des Kantons Basel-Landschaft wurde die Arbeitsgruppe wie folgt gebildet:
Michael Baader, Gemeindepräsident Gelterkinden
Peter Meschberger, Gemeindepräsident Birsfelden, Landrat
Rudolf Mohler, Gemeindepräsident Oberwil
Daniel Oppliger,
Gemeindeverwalter Laufen
Heinz Reimann, Gemeindeverwalter Bubendorf
Jürg Saxer,
Gemeinderat Binningen
Max Schafroth, Gemeindeverwalter Maisprach


Von Seiten der Verwaltung nahmen in der Arbeitsgruppe Einsitz:
August Lienin, Leiter Statistisches Amt, Projektleiter, Kommissionsvorsitz
Daniel Schwörer, Finanz- und Kirchendirektion, Gesetzesredaktion
Johann Christoffel, Statistisches Amt, Berechnungen
Roger Wenk, Finanz- und Kirchendirektion, Finanzausgleich Bund-Kantone
Hans-Dieter Gerber, Statistisches Amt, Assistenz


Die Arbeitsgruppe traf sich zu 9 Sitzungen und schloss ihre Arbeit im Dezember 2001 ab.




5. Vernehmlassung


Der Regierungsrat schickte den Entwurf der Revisionsvorlage am 15. Januar 2002 in die Vernehmlassung bei Parteien, Verbänden und Gemeinden. Die Vorlage fand grundsätzlich eine gute Aufnahme.


Bei den Parteien begrüssen die FDP, die SVP, die EVP und die Jungfreisinnigen die Vorlage vorbehaltlos. Begrüsst wird u.a. die Schaffung von Transparenz, die Beibehaltung der ungebundenen Beiträge, die Einführung der Indices sowie die Erhöhung der Budgetsicherheit. Die CVP begrüsst die Vorlage ebenfalls und regt bei der Definition des Sozialindexes den Einbezug des Vermögens an. Die SP stimmt der Vorlage ebenfalls zu und schlägt vor, als Berechnungsbasis für die Steuerkraft den Duchschnittswert der letzten 5 Jahre zu verwenden sowie zusätzlich einen Zentrumsindex einzuführen.


Bei den Verbänden stimmen der Verband Basellandschaftlicher Gemeinden (VBLG), der Verband der FinanzverwalterInnen des Kantons Basel-Landschaft (FVBL) sowie der Verband Basellandschaftlicher Bürgergemeinden der Vorlage zu. Der VBLG begrüsst die Anpassung des bewährten Systems an die veränderten Gegebenheiten sowie die - wie von der Aufgabenteilungsinitiative geforderte - Aufhebung der Gemeindebeiträge an die AHV und IV. Der FVBL regt in Detail noch weitere Verfeinerung am System an: Herabsetzung des relevanten Einkommens beim Sozialindex auf 0 Fr., abfedernde Massnahmen für Gemeinden in der Nähe des Ausgleichsniveaus, Überprüfung des Finanzausgleichs alle drei Jahre, Abgeltung der Zentrumslasten.


Von den 86 Einwohnergemeinden stimmten 30 der Vorlage explizit zu (6 davon vorbehaltlos und 24 davon unter teilweise ergänztem Verweis auf die Stellungnahme des VBLG), äusserten sich 38 nicht und lehnten 18 die Vorlage ab. Gemäss Grundsatzbeschluss des VBLG sind Gemeinden, die sich nicht äussern, als sich der Stellungnahme des VBLG anschliessend anzusehen, so dass die Vorlage insgesamt von 68 Gemeinden gutgeheissen wird.


Zu den hauptsächlichsten Forderungen aus der Vernehmlassung kann wie folgt Stellung genommen werden:


Berechnungsbasis für die Steuerkraft Durchschnitt der letzten 5 Jahre
Die SP verlangt, dass die Steuerkraft auf der Basis von 5 Jahren berechnet wird, um die Schwankungen in den Gemeinderechnungen von Jahr zu Jahr auszugleichen. Die wichtigsten Komponenten, die bisher zu Schwankungen geführt haben, sind die Steueranteile. Sie fallen in Zukunft weg. Zudem wird die einjährige Steuerveranlagung mehr Sicherheit bei der Budgetierung bringen. Bei einem Durchschnitt von fünf Jahren als Basis für die Steuerkraft würden Veränderungen im Steuersubstrat einer Gemeinde nur mit einer starken zeitlichen Verzögerung wirksam, was insbesondere die Wirkung der Einführung der Indizes wieder abschwächen würde. Es sollte deshalb auf eine Ausdehnung auf 5 Jahre verzichtet werden.


Reduktion des relevanten Einkommens beim Sozialindex auf 0 Franken
Die Berechnungen haben beim Einbezug der Steuerpflichtigen ohne Einkommen ein insgesamt ungünstiges Ergebnis gezeitigt. Dies dürfte damit zusammenhängen, dass v.a. junge Steuerpflichtige kein Einkommen haben, was aber keinen direkten Zusammenhang mit dem Steuersubstrat einer Gemeinde hat (volljährige Schüler/innnen und Studierende).


Einbezug des Vermögens beim Sozialindex
Eine Kombination der Einkommen mit dem Vermögen einzelner Steuerpflichtiger ist heute aus den Daten der Steuerveranlagungen nicht verfügbar. Die Daten, die für die Berechnung des Sozialindexes zur Verfügung stehen, basieren auf bereits aggregierten Daten. Da die Ausgestaltung des Sozialindexes auf der Verordnungsstufe erfolgt, wäre bei einer verbesserten Datengrundlage der Einbezug des Vermögens machbar.


Einführung eines Zentrumsindexes
Zentrumslasten, wie sie bei den grossen Städten speziell bei Universitäten, Schulen, Spitälern oder eigenen Verkehrsbetrieben vorkommen, sind im Baselbiet nicht gegeben. Im Zusammenhang mit der Untersuchung der finanziellen Situation der Hauptstadt Liestal ist die Frage, ob Liestal spezielle Zentrumslasten aufweise, klar verneint worden. Sowohl eine Prognos-Studie als auch ein Gutachten von Prof. R.L. Frey des Wirtschafts-Wissenschaftlichen Zentrums der Universität Basel kamen zum Schluss, das Liestal keine speziellen Zentrumslasten trage. Es wurde deshalb bewusst auf einen Zentrumsindex verzichtet. In der Vernehmlassung zum vorliegenden Entwurf erachtet es Prof. R.L. Frey als "zweckmässig", dass auf eine Abgeltung von Zentrumslasten innerhalb des Kantons verzichtet wird.


Keine Aufhebung der kommunalen Anteile an den Grundstückgewinn-, Handänderungs- und Erbschafts- und Schenkungssteuern
Die Steueranteile wurden als Ausgleich gewählt, weil sie der grossen Mehrheit der 86 Gemeinden keine Vorteile bringen. Über siebzig Gemeinden erhalten einen ungebundenen Finanzausgleich. Diese Gemeinden können von Steueranteilen nicht profitieren, weil ein Mehrertrag wieder einen entsprechenden Minderertrag beim Finanzausgleich mit sich bringt. Also konnten bis heute nur finanzstarke Gemeinden profitieren, was eine unerwünschte Besserstellung für wenige bedeutete.


Abstimmung auf das Bildungsgesetz
Der vorliegende Gesetzesentwurf berücksichtigt finanzausgleichstechnisch den Wechsel der Realschulträgerschaft von den Gemeinden zum Kanton. Die aufgabenteilungsrelevanten Neuerungen des Bildungsgesetzes (Jugendmusikschule, Sonderschule) können aus zeitlichen Gründen erst auf die Kommissionsberatungen hin vorgenommen werden, damit das Inkrafttreten per 1. Januar 2003 sicher gestellt bleibt. (Siehe auch Kapitel 2.2)


Überprüfung des Finanzausgleichs alle drei Jahre
Anlässlich der Informationsveranstaltungen für die Gemeinden hat die Finanzdirektion signalisiert, dass eine periodische Überprüfung des Finanzausgleichs vorgenommen werden soll. Der vorliegende Gesetzesentwurf ist deshalb um einen Paragraphen ergänzt worden (§ 9), wonach der Regierungsrat zusammen mit den Gemeinden alle drei Jahre die Auswirkungen neuer gesetzlicher Regelungen auf die Finanzen von Kanton und Gemeinden untersucht. Diese Untersuchung soll beispielsweise auch nach dem Inkrafttreten des Neuen Finanzausgleichs zwischen Bund und Kantonen vorgenommen werden.



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