Vorlage an den Landrat


B. Ausgangslage

1. Entwicklung der Aufgabenteilung und des Finanzausgleichs


1.1 Steuerpogression 1975


Bis 1974 wurde in den Gemeinden ein proportionaler Steuersatz angewendet. Erst mit der Revision des Steuergesetzes, das per 1. Januar 1975 in Kraft trat, konnten die Gemeinden eine progressive Steuer erheben. Die kleineren finanzschwachen Gemeinden fürchteten, dass sie mit der Steuerprogression nur geringe Einnahmen tätigen könnten. Bei der Gestaltung des neuen Finanzausgleichs wurde diesen Befürchtungen Rechnung getragen. Es wurde ein grosszügiger Finanzausgleich eingeführt, der drei Verteilungen umfasste. Gerade die kleinen sehr finanzschwachen Gemeinden profitierten vom neuen System. U.a. gab es den sogenannten Steuerfusshochhalteparagraphen, der einer Gemeinde um so mehr Geld zukommen liess, je höher der Steuerfuss war. Dies führte zur absurden Situationen, dass Gelder aus dem Finanzausgleich direkt in Bankanlagen einzelner Gemeinden flossen. Relativ kurz nach der Einführung der Steuerprogression, nämlich 1979 wurden die Arbeiten über eine neue Aufgaben- und Lastenverteilung und über die Zusammenarbeit zwischen dem Kanton und den Gemeinden aufgenommen. Eine Korrektur des Finanzausgleichs erfolgte angesichts der hohen Überschüsse der Gemeinden ebenfalls. Diese umfassenden Arbeiten mündeten in das Aufgabenteilungsgesetz, das am 1. Januar 1983 in Kraft trat.




1.2 Aufgabenteilung und Finanzausgleich 1983


Das Aufgabenteilungsgesetz brachte eine Entflechtung der Aufgaben und Finanzströme, die Abschaffung der Subventionen an Investitionen und an laufende Aufwendungen mit Ausnahme der gebundenen Beiträge an die Besoldungen der Lehrkräfte der Gemeindeschulen. Mit dieser Vorlage wurden 22 Gesetze abgeändert, 3 Gesetze aufgehoben, bei 4 weiteren einzelne Paragrafen aufgehoben, weiter wurden 18 Verordnungen abgeändert und 10 Regierungsratsbeschlüsse revidiert. Als Schulbeispiel dieser Entflechtung mögen die Entschädigungen des Kantons an die Gemeinden für die Mutationen der Steuerpflichtigen gelten. Den damals 73 Gemeinden wurden insgesamt 17'000.- Fr. pro Jahr gutgeschrieben und zwar gab es für jede Meldung an die Steuerverwaltung 50 Rappen, was natürlich peinlichst genau mit einer Strichliste abgerechnet wurde. Für die kleineren Gemeinden gab es da vielleicht mal 10 Fr. pro Jahr.


Der ungebundene Finanzausgleich sieht ab 1983 nur noch eine Verteilung vor. Es wurde ein Steuerkraftausgleich eingeführt. Alle Gemeinden erhielten aus Steuerkraft und ungebundenem Finanzausgleich eine minimale Finanzausstattung pro Einwohner. Gemeinden, die über diesem Niveau lagen, waren finanzstark und bekamen keinen ungebundenen Finanzausgleich.


Der gebundene Finanzausgleich wird seit 1983 in Form eines Subventionssatzes an die Besoldungen der Lehrkräfte der Primar-, Real, Berufswahl- und Kleinklassen ausgerichtet. Der Subventionssatz beträgt im Minimum 1%, beim Ausgleichsniveau 20% und erreicht heute einen maximalen Wert um die 65% der Bruttobesoldungen. Der Subventionssatz ist einzig abhängig von der Steuerkraft. Mit abnehmender Steuerkraft nimmt der Subventionssatz zu.


Letztlich können in einem starren System nicht alle Besonderheiten, die im Laufe der Zeit auftreten, aufgefangen werden. Als Ergänzung zu diesen festen Systemvorgaben wurde deshalb ein sog. Ausgleichsfonds geschaffen, aus dem Gemeinden ausnahmsweise Beiträge erhalten können. In den Genuss ausserordentlicher Beiträge können Einwohner- und Bürgergemeinden nur kommen, wenn sie ihre Aufgaben sonst nicht oder nur unter unzumutbarer Belastung finanzieren können. Nach den ersten Erfahrungen wurden Richtlinien erlassen, die sich auf ein Finanzierungslücken-Konzept abstützen. Wesentlich dabei ist, dass die gesuchsstellenden Gemeinden neben dem Nachweis der Notwendigkeit der Investitionen Eigenleistungen erbringen müssen, damit sie in den Genuss von Beiträgen kommen. Das System hat sich bewährt. Aufgrund einer restriktiven Vergabepraxis des Regierungsrates wurden in den letzten Jahren jährlich nur etwa 1,3 Mio. Fr. aufgewendet. Angesichts des ungebundenen Finanzausgleichs von 60 Mio. Fr. ist dies ein geringer Betrag.


Für die Wirkung des Finanzausgleichssytems spielen die Beiträge, die die Gemeinden an gemeinsame Aufgaben dem Kanton abliefern müssen, eine wesentliche Rolle. Diese Beiträge werden nach der Steuerkraft berechnet und nicht etwa nach der Finanzausstattung, was im Laufe der Zeit zu Verzerrungen im Finanzausgleich geführt hat.


Das System des Finanzausgleichs, das 1983 eingeführt wurde, ist administrativ einfach, transparent, schafft keine falschen Anreize und kann nicht manipuliert werden (z.B. durch hohe Ausgaben, Schulden, Steuerfusshöhe etc.). So werden einerseits die Subventionen mit den Besoldungsauszahlungen für die Lehrpersonen berechnet und den Gemeinden monatlich belastet. Die Berechnung des Finanzausgleichs verfügt die Regierung jeweils Ende Juni. Im August wird der ungebundene Finanzausgleich mit den Beiträgen der Gemeinden an den Kanton verrechnet und zu Handen der Gemeinden entweder eine Gutschrift oder eine Belastung per Anfang August auf dem Kontokorrent vorgenommen. So werden mit einer einzigen Anweisung 150 Mio. Fr. verschoben.




1.3 Gemeindebeitragsgesetz 1998


Die Verbände der Gemeindepräsidenten und der Gemeindeverwalter verfassten 1994 einen Bericht über eine neue Aufgabenverteilung und forderten darin die weitere Entflechtung der gemeinsamen Aufgaben, die Zuordnung der Aufgaben nach dem Subsidiaritätsprinzip sowie den Ausbau der Gemeindeautonomie. Konkret verlangten sie mehr Entscheidungsfreiräume in den Bereichen Kindergarten, Volksschule (inkl. Schulbauten), Jugendmusikschule, Zivilstandswesen, Ortsplanung, Baubewilligungswesen, Löschwesen, örtliches Fürsorgewesen, örtliches Gesundheitswesen, Waldwirtschaft, Landwirtschaft, Hundesteuer und Hundehaltung, Ladenschluss, Gastwirtschaftswesen, Spiellokale und Steuerveranlagung. Im Bereich der Beiträge an den Kanton forderten sie die vollständige Zuordnung der entsprechenden Aufgaben zum Kanton oder zu den Gemeinden: AHV, IV und EL, Alkoholfürsorge und Betäubungsmittelsucht, Massnahmen- und Drogentherapiekosten, Alimentenbevorschussung, Alters- und Pflegeheime, öffentlicher Verkehr, IV-Sonderschulen, Arbeitslosenhilfe, Wohnbau- und Eigentumsförderung, Mietzinsbeiträge, Amtsvormundschaft.


Basierend auf dem Aufgabenteilungsbericht reichten die Verbände 1995 vier Gemeindeinitiativen ein: Aufgabenteilung (formuliert), Einheitsträgerschaft Sekundarstufe I, öffentlicher Verkehr, Abwasser- und Abfallanlagen.


Der Regierungsrat verfasste 1995 ebenfalls einen Aufgabenteilungsbericht und nahm nach Direktionen gegliedert sowie grundsätzlich zustimmend Stellung zum Aufgabenteilungsbericht der Verbände sowie zu ihren Initiativen. Für die politische Umsetzung bildete er drei Pakete:


Am 10. April 1997 beschloss der Landrat das Gemeindebeitragsgesetz, welches Rahmengesetz für die Änderung der entsprechenden Sachgesetze bildete und welches die bisher gemeinsam finanzierten Aufgaben wie folgt verteilte: Alkoholfürsorge, Betäubungsmittelsucht und Alimentenbevorschussung an den Kanton, Alters- und Pflegeheime sowie Mietzinsbeiträge an die Gemeinden. Die Belastungszunahme beim Kanton wurde durch die Änderung des bisher hälftigen Verteilschlüssels der EL-Kosten kompensiert indem der Kanton neu 44% trägt und die Gemeinden 56 %. Diese Regelungen sind seit 1.1.1998 in Kraft.




2. Bildungspolitische Eckwerte


2.1 Grundsatzbeschlüsse 1997


Neben der Gemeindeinitiative für eine Einheitsträgerschaft der Sekundarstufe I sind weitere Initiativen hängig, die den Schulbereich betreffen (Gemeindeinitiative Reinach betr. Annuitäten für Sekundarschulbauten, Gemeindeinitiative Oberdorf betr. kantonale Realschule).


Um diese Fragen für die Ausarbeitung des Bildungsgesetzes geklärt zu haben, wurden dem Volk am 28. September 1997 folgende zwei Fragen an der Urne zum Grundsatzbeschluss vorgelegt:


Die Fragen wurden bejaht, und die Behörden sind bei der Ausarbeitung der Vorlage zum Bildungsgesetz an die Grundsatzbeschlüsse gebunden (vgl. § 32 Abs. 2 der Kantonsverfassung, SGS 100).




2.2 Bildungsgesetz


Zu Beginn des Jahres 2000 schickte der Regierungsrat den Entwurf zu einem Bildungsgesetz in die Vernehmlassung bei Parteien, Verbänden und Gemeinden. Der Gesetzesentwurf sah in den Schlussbestimmungen auch die Anpassung des Finanzausgleichs als Folge des Wechsels der Realschulträgerschaft von der Gemeinde auf den Kanton vor. Der Anpassung des Finanzausgleichs erwuchs in der Vernehmlassung insofern Opposition, als dass gefordert wurde, die Revision des Finanzausgleichs und damit auch den Wechsel der Schulträgerschaft vom Bildungsgesetz abzukoppeln und separat zu regeln.


Der Regierungsrat beschloss daraufhin sowie gestützt auf eine entsprechende Motion der landrätlichen Erziehungs- und Kulturkommission (2000/130), die Revision des Finanzausgleichs vom Bildungsgesetz formell abzukoppeln und ein neues Finanzausgleichsgesetz zu schaffen, welches nun vorliegt.


Am 6. Juni 2002 hat der Landrat das neue Bildungsgesetz verabschiedet. Dessen wichtigste aufgabenteilungsrelevanten Neuerungen sind:


Die Übernahme der Sekundarschulbauten durch den Kanton wird durch eine separate Vorlage geregelt (2002/113), die momentan durch die landrätliche Bau- und Planungskommission sowie durch die mitberichtende Finanzkommission beraten wird und die formell eine Änderung des neuen Bildungsgesetzes beinhaltet.


Der vorliegende Gesetzesentwurf berücksichtigt finanzausgleichstechnisch den Wechsel der Realschulträgerschaft von den Gemeinden zum Kanton. Die aufgabenteilungsrelevanten Neuerungen des Bildungsgesetzes werden aus zeitlichen Gründen erst auf die Kommissionsberatungen hin vorgenommen, damit das Inkrafttreten per 1. Januar 2003 sicher gestellt bleibt. Die Neuerungen können jedoch bereits jetzt wie folgt qualifiziert und quantifiziert werden: Sonderschule an den Kanton: Entlastung der Gemeinden von ca. Fr. 10,8 Mio.; Musikschule an die Gemeinden: Belastung der Gemeinden von ca. Fr. 6,3 Mio. Die Differenz von Fr. 4,5 Mio. kann über die Anpassung des EL-Schlüssels ausgeglichen werden. Da jeweils die Gesamtheit der Gemeinden von diesen Beiträgen betroffen ist, werden sich in den Endabrechnungen der einzelnen Gemeinden nur marginale Veränderungen ergeben.


Was die Übernahme der Sekundarschulbauten durch den Kanton betrifft, sollte nach heutigem Kenntnisstand eine Kompensation der dem Kanton neu anfallenden Unterhaltskosten in einem separaten Verfahren vorgenommen werden, da eine Kompensation nicht alle 86, durch den Finanzausgleich erfassten Gemeinden betrifft, sondern nur die 20 Standortgemeinden der Sekundarschulhäuser (Allschwil, Binningen, Therwil, Oberwil, Aesch, Reinach, Arlesheim, Münchenstein, Birsfelden, Muttenz, Pratteln, Liestal, Frenkendorf, Sissach, Gelterkinden, Oberdorf, Reigoldswil, Grellingen, Laufen und Zwingen).



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