Vorlage an den Landrat

2. Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens

Am 25. September 2001 hat der Regierungsrat die Finanz- und Kirchendirektion mit der Einleitung des Vernehmlassungsverfahrens zur Teilrevision des EG KVG beauftragt. Die Vernehmlassungsfrist ist am 31. Dezember 2001 abgelaufen, und es haben insgesamt 53 Adressaten eine Stellungnahme eingereicht:




2.1 Allgemeine Aufnahme


Die Teilrevision des EG KVG wurde von Gemeinden, Parteien und Verbänden gut bis sehr gut aufgenommen. Die SP kann die Gesetzesrevision (und die vorgeschlagene Belastungsgrenze von 6.25 Prozent des massgebenden Einkommens) jedoch nur akzeptieren, wenn ihre Anliegen berücksichtigt werden, vor allem darf die Richtprämie nicht tiefer sein als die Minimalprämie. Aus der Sicht der SP kann auch die Kostenneutralität kein Ziel der Prämienverbilligung sein, und die zu berücksichtigenden Aufrechnungen oder Verminderungen zur Berechnung des massgebenden Jahreseinkommens bedürfen einer Überprüfung.


Die Zielsetzung der Teilrevision des EG KVG, Haushalte mit niedrigeren Einkommen mehr zu entlasten als bisher, wird von keiner Seite bestritten. Allerdings stellen 5 Vernehmlassungsteilnehmer (Gemeinderäte Binningen, Birsfelden, Bubendorf, Zeglingen, SP) in Frage, dass dies kostenneutral möglich sei. Es wird deshalb gefordert, mehr Bundesmittel für die Prämienverbilligung zu beanspruchen als bisher. Auch die SD kritisiert die nicht volle Ausschöpfung der Bundessubventionen und erachtet es als sinnvoll, wenn über die nächsten Jahre der Kantonsanteil an den Spitalkosten gesenkt und dafür die KVG-Subventionen auf 100 Prozent der Bundessubventionen erhöht würden. Ein Teil der so eingesparten Kantonsgelder müsste aus der Sicht der SD als indirekte Entlastungsmassnahme der höheren Krankenkassenprämien eingesetzt werden, auch für die nicht subventionsberechtigten Bevölkerungskreise. Der KV BL stimmt trotz Bedenken dem Vorschlag insgesamt zu, die Prämienverbilligungen, die bisher auch im mittleren Einkommensbereich gewährt wurden, abzubauen und die frei werdenden Mittel für Bezügerinnen und Bezüger niedriger Einkommen einzusetzen. Der Verband weist jedoch darauf hin, dass die geplante Eingrenzung der Empfänger Angestelltenkreise von der Prämienverbilligung ausschliesst, die ebenfalls stark von der Prämienlast betroffen sind.


Der Regierungsrat hält hierzu fest, dass die Zielsetzung des EG KVG nicht in der Maximierung der beanspruchten Bundesgelder besteht. Die Ausschöpfung der Bundesbeiträge ist vielmehr die Folge der Subventionsgrenze und der Richtprämien, die vom Landrat bzw. dem Regierungsrat beschlossen werden. Im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen nehmen die politischen Behörden die Kompetenz wahr, die laufend steigenden Krankenversicherungsprämien für Versicherte in wirtschaftlich bescheidenen Verhältnissen durch gezielte Anpassungen dieser Eckwerte auszugleichen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass jede Erhöhung der Richtprämien bei gleichbleibender Subventionsgrenze automatisch zu einer höheren Ausschöpfung der Bundesgelder führt. Das aktuellste Beispiel hierfür ist Erhöhung der Richtprämien für das Jahr 2002. Die höheren Richtprämien führen zu einem Anstieg der Gesamtkosten der Prämienverbilligung auf über 94 Millionen Franken. Damit werden bereits 77 Prozent der Bundesbeiträge beansprucht, also deutlich mehr als noch vor einem Jahr (für 2001 beträgt die Ausschöpfung der Bundesbeiträge 65 Prozent). Eine höhere Entlastung der Haushalte mit niedrigeren Einkommen kann kostenneutral erzielt werden, wenn entsprechend den politischen Anliegen an die KVPV höhere Einkommen von der Verbilligung ausgeschlossen und die dadurch frei werdenden Mittel für Personen und Familien mit den niedrigsten Einkommen eingesetzt werden. Die vom Regierungsrat vorgeschlagenen Eckwerte (Subventionsgrenze von 6.25 Prozent, Richtprämie von 175 Franken für Erwachsene und 70 Franken für Kinder) sind zudem bewusst so gewählt, dass damit gleichzeitig die für 2003 erwarteten Prämiensteigerungen für die Bezugsberechtigten aufgefangen werden können. Dass heute auf eine weitergehende oder gar volle Ausschöpfung der Bundesbeiträge verzichtet wird, hat den Vorteil, dass ausreichend finanzieller Spielraum verbleibt, um die erwarteten Prämiensteigerungen auch nach dem Inkrafttreten des teilrevidierten EG KVG zu kompensieren.




2.2 Geltungsbereich (§ 1)


Absatz 2 (Rechtsetzungskompetenz des Regierungsrates für eine provisorische Regelung der Prämienverbilligung durch die Kantone für die Jahre 1996 und 1997) ist gegenstandslos geworden und wird deshalb auf Vorschlag der FDP und der SP gestrichen.




2.3 Kontrolle der Versicherungspflicht und Zuweisung an einen Versicherer durch die Gemeinden (§§ 3 und 4)


Der VSO, die FDP und der Gemeinderat Birsfelden erwarten, dass die §§ 3 und 4 neu überdacht und der Praxis entsprechend angepasst werden. Eine Kontrolle der Versicherungspflicht und eine Zuweisung an einen Versicherer durch die Gemeinden sei unrealistisch, denn für die Versicherten bestehe die Möglichkeit, mehrmals einen Versicherungswechsel vorzunehmen, auch bei Prämienausständen. Für die FDP müsste diesem Punkt spätestens in einer umfassenden Gesetzesrevision Rechnung getragen werden.


Dem ist entgegenzuhalten, dass die Kontrolle der Versicherungspflicht und die Zuweisung an einen Versicherer praktisch nur noch die Zuzüger aus dem Ausland und die Neugeborenen betrifft. Die Durchführung durch die Gemeinden ist aus der Sicht des Regierungsrates die zweckmässigste Lösung, weil den Gemeindebehörden die nicht versicherten Personen bekannt sind (Geburten müssen beim Zivilstandsamt des Geburtsortes eingetragen werden, und Zuzüger müssen sich bei der Gemeindeverwaltung bzw. der Einwohnerkontrolle anmelden). Dazu kommt, dass die gesetzlichen Bestimmungen des Bundes über den Wechsel des Versicherers die Arbeit der Gemeindebehörden unterstützen. Ein Versicherungswechsel ist nur möglich, wenn der neue Versicherer dem bisherigen Versicherer mitgeteilt hat, dass eine Person bei ihm ohne Unterbrechung des Versicherungsschutzes versichert ist (Artikel 7 des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung). Versi-cherte mit Prämienausständen können der Versicherer überhaupt nicht wechseln, weil der bisherige Versicherer ihn erst aus dem Versicherungsverhältnis entlassen darf, wenn die ausstehenden Prämien oder Kostenbeteiligungen vollständig bezahlt sind (Artikel 9 Absatz 3 der Verordnung des Bundes über die Krankenversicherung). Deshalb hält der Regierungsrat an der Kontrolle der Versicherungspflicht und der Zuweisung an einen Versicherer durch die Gemeinden fest.




2.4 Kontakt zur Sozialhilfebehörde (§ 5)


Der Rechtsdienst des Regierungsrates regt an, § 5 ersatzlos zu streichen, da das neue Bundesrecht (Art. 84a Abs. 4 KVG, in Kraft seit 1.1.2001) den Kontakt zur Sozialhilfebehörde detaillierter sowie abschliessend regelt. Der Regierungsrat schliesst sich dieser Auffassung an.




2.5 Zahlungsverzug der Versicherten (§ 6)


Die Abgrenzung zwischen zahlungsunfähigen (bedürftigen) und zahlungsunwilligen (nicht-bedürftigen) Personen sowie die Neuverteilung des Bonitätsrisikos werden vom VBLG, der Mehrheit der Gemeinderäte, der SP, der FDP und den meisten Verbänden sehr begrüsst. Der VBLG, die Gemeinderäte Münchenstein und Allschwil beantragen, dass die Sozialhilfebehörde der Gemeinde das Bonitätsrisiko von neu Unterstützungspflichtigen nur für die laufenden Prämien übernehmen soll. Die Verlustscheine vor dem Unterstützungsbeginn sollen hingegen durch den Kanton aus dem Pool für Prämienverbilligungen gedeckt werden. Der Gemeinderat Füllindsdorf ersucht ausserdem darum, sicherzustellen, dass ein Nichtzahlen der Krankankassenprämien durch Zahlungsunwillige keinesfalls zu einer Versicherungslücke führen darf. Für den Gemeinderat Allschwil scheint die lückenlose Versicherungsdeckung mit der neuen Regelung ebenfalls nicht besser gewährleistet.


Die unbefriedigende Situation beim Zahlungsverzug und der Sistierung der Leistungspflicht ist die Konsequenz unzureichender bundesrechtlicher Normen, insbesondere Artikel 9 der Verordnung des Bundes über die Krankenversicherung. Der Regierungsrat hat deshalb Bestimmungen in das revidierte EG KVG aufgenommen, die das Problem des Zahlungsverzugs bestmöglich entschärfen, so dass wenigstens die lückenlose Versicherungsdeckung für zahlungsunfähige Personen sichergestellt werden kann. Er hält an der vorgeschlagenen Regelung fest, weil diese letztlich das fehlerhafte Bundesrecht so gut wie möglich korrigiert. Weiter wird darauf hingewiesen, dass bedürftige Versicherte gemäss den Bestimmungen des Sozialhilfegesetzes in der Regel nur für laufende Aufwendungen unterstützt werden. Damit erübrigt sich eine Bestimmung im EG KVG, dass die Sozialhilfebehörde der Gemeinde das Bonitätsrisiko von neu Unterstützungspflichtigen nur für die laufenden Prämien übernehmen soll.




2.6 Prozentanteil und Jahresrichtprämie (§ 8a)


2.6.1 Absatz 1 (Prozentanteil)


Der Grundsatz, wonach der Landrat den Prozentanteil am massgebenden Jahreseinkommen so festlegen soll, dass nicht mehr als die Hälfte der Bevölkerung anspruchsberechtigt wird, ist grösstenteils unbestritten. Aus der Sicht der VSD sollte diese Klausel allerdings fallen. Für die Grauen Panther und den KV BL wäre ein Sozialziel wichtiger, bei dem niemand über 8 Prozent des (steuerbaren) Einkommens für Krankenversicherungsprämien ausgeben müsste. Aus der Sicht der SP wiederum müsste der Prozentanteil am massgebenden Jahreseinkommen nach Einkommenskategorien abgestuft werden. In die gleiche Richtung zielen die Gemeinderäte Binningen und Birsfelden, die der Auffassung sind, dass die Progression bei den Subventionen zugunsten der niedrigen Einkommen und zu Lasten der Besserverdienenden zu verstärken sei.


Der Regierungsrat nimmt die Vorbehalte der Vernehmlassungsteilnehmer ernst, sieht aber davon ab, im EG KVG eine fixe prozentuale Einkommensbelastung als Sozialziel zu verankern, weil Landrat und Regierungsrat die Eckwerte der Prämienverbilligung jederzeit so festlegen können, dass eine bestimmte Einkommensbelastung nicht überschritten wird. Dazu kommt, dass Landrat und Regierungsrat die Prämienverbilligungen seit der Einführung des Krankenversicherungsgesetzes auch ohne verbindliche gesetzliche Vorschrift nachweislich so festgelegt haben, dass für den überwiegenden Teil der Versicherten eine Belastung von unter 8 Prozent resultiert hat. Es besteht kein Anlass, in Zukunft von dieser Zielgrösse abzuweichen. Der Regierungsrat verzichtet deshalb darauf, im teilrevidierten EG KVG eine Prozentzahl zu verankern. Im Übrigen ist derzeit ungewiss, ob der Bund dieses Sozialziel überhaupt als verbindliche Vorgabe für die Kantone in das KVG aufnimmt. Der Ständerat hat dem Vorschlag zwar zugestimmt, aber offen bleibt, ob das Sozialziel auch im Nationalrat eine Mehrheit finden wird. Der Regierungsrat ist weiter der Auffassung, dass auf die Einführung einer zugunsten der tiefsten Einkommenskategorien abgestuften Subventionsgrenze verzichtet werden soll, weil damit letzlich unterschiedliche Kategorien von Anspruchsberechtigten geschaffen würden, was diskriminierend wäre.




2.6.2 Absatz 2 (Jahresrichtprämien)


Der VBLG, die Gemeinderäte Binningen und Birsfelden sowie der VSO wollen, dass der Re-gierungsrat die Richtprämie maximal 20 Prozent unter dem kantonalen Prämiendurchschnitt festlegt. Für die SP wiederum darf der Regierungsrat die Richtprämie nicht tiefer festlegen als die kantonale Minimalprämie. Für die Sozialhilfebehörde Ormalingen sollte sogar die Durchschnittsprämie ohne irgendwelche Reduktion der Ausgangspunkt für die Berechnung der Prämienverbilligung im Kanton sein. Aus der Sicht des KV BL sollten die Richtprämien nicht allzu gravierend von der kantonalen Durchschnittsprämie nach unten abweichen. Die Grauen Panther sind der Auffassung, dass ein Überdenken der Berechnung der Durchschnittsprämie notwendig sei, weil für ältere Menschen das Suchen der billigsten Kasse quasi unmöglich sei. Auch die Aufforderung, eine hohe Franchise zu wählen sei für ältere Menschen nicht nachvollziehbar, weil diese in der Regel öfter zum Arzt müssen und mehr Medikamente konsumieren, führe eine höhere Franchise zu einer direkten Mehrbelastung.


Der Regierungsrat lehnt die Forderung ab, dass die Richtprämie maximal 20 Prozent unter der Durchschnittsprämie liegen soll bzw. nicht tiefer sein darf als die Minimalprämie. Mit der Einführung einer Untergrenze würde die automatische Anpassung der Richtprämien an die tatsächliche Prämienentwicklung gesetzlich erzwungen. Dieser Automatismus erscheint aus verschiedenen Gründen unverhältnismässig. Einerseits legt der Regierungsrat die Richtprämien jeweils so fest, dass der Anstieg der Krankenversicherungsprämien für die Bezugsberechtigten kompensiert werden kann, letztmals für das Jahr 2002. Es besteht von da her also kein Anlass, die Entscheidungskompetenz des Regierungsrates mit einer Untergrenze einzuschränken und die Richtprämien gesetzlich an die tatsächliche Prämienentwicklung zu koppeln.


Anderseits ist es eine Tatsache, dass die Minimalprämien in unserem Kanton seit der Einführung des KVG jeweils weniger als 20 Prozent unter der Durchschnittsprämie liegen. Die vorgeschlagene Untergrenze würde deshalb die Möglichkeit schaffen, dass ein Teil der Versicherten mit der Prämienverbilligung Geld verdienen könnte. Dies wäre insbesondere bei gesunden Versicherten mit kleinen Einkommen der Fall, die bei einer billigen Krankenkasse durch den Abschluss einer hohen Franchise oder eines Hausarztmodells Prämieneinsparungen von bis zu 40 Prozent erzielen können. Wenn die Richtprämie maximal 20 Prozent unter der Durchschnittsprämie liegen darf, würde der Kanton diesen Versicherten eine Prämienverbilligung auszahlen, die grösser ist als die Prämie, die sie tatsächlich bezahlen. Dies entspricht weder der Absicht der politischen Behörden noch der Stimmbürger.


Schliesslich weist der Regierungsrat darauf hin, dass in den kommenden Jahren gesamt-schweizerisch mit stetig steigenden Krankenversicherungsprämien zu rechnen ist. Die vorgeschlagene gesetzliche Verknüpfung der Richtprämien an diese Entwicklung würde automatisch zu entsprechenden Mehrkosten der Prämienverbilligung führen. Die Konsequenz wäre, dass die Bundesgelder sehr rasch ausgeschöpft sind, und dass die politischen Behörden dann nicht mehr in Lage sind, weitere Prämiensteigerungen zu kompensieren (s. 2.1 oben).


Fortsetzung >>>
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