2001-85 (1)

1. Einleitung

Mit Vorlage 2001/085 vom 27. März 2001 unterbreitet der Regierungsrat dem Landrat gestützt auf die einschlägigen Rechtsgrundlagen die Staatsrechnung 2000 zur Genehmigung.


Die Finanzkommission behandelte diese Vorlage an ihren Sitzungen vom 28. März (Vororientierung) und 23. Mai 2001 in Anwesenheit der Herren Regierungsrat Adrian Ballmer, Dr. Martin Thomann, Finanzverwalter und Roland Winkler, Vorsteher Finanzkontrolle.




2. Generelle Bemerkungen


2.1. Kennzahlen der Staatsrechnung 2000


In der nachfolgenden Tabelle sind die wichtigsten Kennzahlen der Staatsrechnung 2000 im Vergleich zu den Vorjahren und zum Budget dargestellt.


Einzelheiten sowie ein ausführlicher Mehrjahresvergleich gehen aus Beilage D hervor.




2.2. Vergleich mit dem Budget


In den Budgetrichtlinien 2000 wurden die folgenden wesentlichen Eckdaten vorgesehen:
- Mindestens ausgeglichene Rechnung
- Selbstfinanzierungsgrad von mindestens 75% (Legislaturprogramm 99-03: 100%)
- Plafond Nettoinvestitionen von CHF 155 Mio


Tatsächlich übertrifft das Ergebnis der laufenden Rechnung das Budget nun um ca. CHF 29 Mio (Vorjahr ca. CHF 28 Mio), was wiederum entsprechende Auswirkungen auf den Selbstfinanzierungsgrad hat. Mit einem Selbstfinanzierungsgrad von 92% wird ein Schritt in Richtung des mit dem Legislaturprogramm gesetzten Ziels getan.


Hauptsächlich haben die folgenden Aufwands- und Ertragspositionen zu diesem Ergebnis beigetragen (+ = Verbesserung / - = Verschlechterung gegenüber Budget):


Wie in den Vorjahren liegen die Steuererträge bei den juristischen Personen deutlich über dem Voranschlag. Der offenkundig gute Geschäftsgang hat Steuereingänge in der Höhe von CHF 151.2 Mio produziert (Budget 2000: CHF 115.5 Mio, Vorjahr: CHF 135.3 Mio). Hier lagen der Budgetierung offensichtlich zu wenig durchdachte Annahmen zu Grunde.


Die Steuereingänge der natürlichen Personen zeigten wenig Veränderung gegenüber Budget und Vorjahr, was nicht zuletzt auf den Umstand zurückzuführen ist, dass das zweite Jahr einer Veranlagungsperiode besteuert wurde.


Bei den Aufwandpositionen fallen als Sonderfaktoren insbesondere die dritte und letzte Tranche der Rückstellungen für den Ankauf von Sekundarschulhäusern von Gemeinden im Betrag von CHF 30 Mio und verschiedene andere Rückstellungen bzw. eine Wertberichtigung im Gesamtbetrag von CHF 54 Mio in's Gewicht. Dies Transaktionen betreffen das Universitätskinderspital beider Basel (vgl. auch Ziffer 3.3.4) sowie je eine erste Tranche für zukünftige Zahlungsverpflichtungen für Rententeuerungen und Investitionsbeiträge.


Da schliesslich die Nettoinvestitionen um rund CHF 9 Mio tiefer als veranschlagt ausgefallen sind, resultiert ein Selbstfinanzierungsgrad von 92%, der zwar unter der angestrebten 100%-Vorgabe, aber deutlich über der ursprünglichen Zielsetzung von >75% liegt.




2.3. Vergleich mit dem Vorjahr


Beim Vergleich mit dem Vorjahr weist die laufende Rechnung 2000 eine Verschlechterung um CHF 23 Mio (Vorjahr CHF 6 Mio) auf.


Hauptsächlich haben die folgenden Aufwands- und Ertragspositionen zu diesem Ergebnis beigetragen (+ = Verbesserung / - = Verschlechterung gegenüber Budget):


Im Vorjahresvergleich legten die Steuererträge durchgängig zu, wobei insbesondere die Vermögenssteuer der natürlichen Personen um knapp 11% sowie die Ertragssteuer bei den juristischen Personen um fast 12% auffallen.


Bei den Regalien und Konzessionen (-CHF 4.9 Mio) ist der (so budgetierte, aber gegenüber dem Vorjahr deutlich niedrigere) Ertrag auf den im Vorjahr erfolgten Auskauf des Salzregals durch die Salinengesellschaft zurückzuführen.


Unüblich stark angestiegen ist der Sachaufwand sowohl gegenüber Budget als auch Vorjahr. Rund die Hälfte dieser Zunahme entfällt auf die Bereiche Verbrauchsmaterialien, Dienstleistungen und Honorare.


Zu den Sonderfaktoren, welche die Staatsrechnung 2000 beeinflusst haben, zählen der markante Mehrertrag bei den Steuern (unter Einschluss der Anteile an Bundessteuern) von CHF 91 Mio, die 3. Rückstellung für den Erwerb der Sekundarschulbauten (CHF 30 Mio) sowie weitere notwendige Rückstellungen und eine Wertberichtigung (Zahlungsverpflichtungen für Renten, Investitionsbeiträge) im Betrag von CHF 50 Mio (vgl. die Anträge in der Vorlage der Regierung, S. 11). Im übrigen sei auf die Bemerkungen in der Vorlage an den Landrat verwiesen (s. S. 3).




2.4. Entwicklung der Selbstfinanzierung


Eine wichtige Ziel- und Beurteilungsgrösse stellt der Selbstfinanzierungsgrad dar. Dieser sagt aus, welcher Anteil der getätigten Nettoinvestitionen mit eigenen Mitteln finanziert werden kann.


Die Selbstfinanzierung im Jahre 2000 liegt - nach Berücksichtigung der gegenüber dem Vorjahr um CHF 10 Mio höheren Abschreibungen - um CHF 12 Mio unter dem Vorjahresbetrag. Trotz des um CHF 7 Mio tieferen Investitionsvolumens ist damit im Ergebnis der Selbstfinanzierungsgrad 3.7%-Punkte tiefer als im Vorjahr.


Für die Jahre 1995 bis 1999 ist die Finanzkommission noch von einem anzustrebenden Selbstfinanzierungsgrad von mindestens 75 % ausgegangen. Mit dieser in der Folge in den Staatsrechnungen eingehaltenen Zielgrösse sollte die Neuverschuldung in der letzten Legislaturperiode auf ein erträgliches Mass begrenzt werden.


Für die laufende Legislaturperiode 1999 - 2003 ist im Regierungsprogramm ein Selbstfinanzierungsgrad von 100% angestrebt (Finanzplan, S. 37). Damit will sich der Landrat mit der Regierung für gesunde öffentliche Finanzen einsetzen. Zu diesem Zweck sollten die Saldi der laufenden Rechnung über Konjunkturzyklen ausgeglichen sein und in den Rezessionsjahren realisierte Defizite bei guter Konjunktur wieder reduziert werden. Die für die Selbstfinanzierung gesetzte Zielgrösse wird im Berichtsjahr unterschritten.


Diese Zielgrösse wird sich inskünftig nur unter dem Vorbehalt erreichen lassen, dass alle zuständigen Organe den Staatshaushalt diszipliniert führen und im Rahmen des Möglichen sowohl auf Ausgabenerhöhungen als auch auf Ertragsreduktionen Verzicht leisten. Insbesondere muss es darum gehen, strukturelle Defizite zu vermeiden und eine nachhaltige Verschuldungsquote zu erzielen.




2.5. Verschuldung


Die mittel- und langfristigen Verbindlichkeiten wurden im Berichtsjahr auf knapp unter CHF 700 Mio zurückgeführt (Vorjahr CHF 840 Mio).


Dieser Betrag lässt sich der Staatsrechnung nicht direkt entnehmen und setzt sich wie folgt zusammen:


Die Gesamtschuld (inkl. kurzfristige Schulden) per 31.12.2000 nahm gegenüber dem Vorjahr lediglich um CHF 6 Mio auf CHF 1'143 ab.


Gemäss Revisionsbericht (s. unten Ziffer 3.3.4) führen verschiedene Gründe dazu, dass die ausgewiesenen Verbindlichkeiten bei einer konsequenten Anwendung von Bilanzierungs- und Rechnungslegungsgrundsätzen, die einen konsolidierten Abschluss ermöglichen, einer Korrektur bedürften. Es sind in diesem Zusammenhang auch für die Bedürfnisse der wirkungsorientierten Verwaltungsführung Verbesserungen am bestehenden System angezeigt.


An dieser Stelle sei zudem darauf hingewiesen, dass ein namhafter Abschreibungs- und Wertberichtigungsnachholbedarf besteht. Während das harmonisierte Rechnungsmodell eine Aktivierung von nicht rückzahlbaren Positionen aus volkswirtschaftlicher Optik zulässt, ist eine Aktivierung von sog. "non valeur Positionen" wie etwa den Investitionsbeiträgen aus bilanzrechtlicher Optik fragwürdig. Hier steht ein Betrag von insgesamt CHF 192 Mio (für Trassebauten öffentlicher Verkehr, Aktivierungen unter den Rubriken "161" - "166") an, der mittelfristig wertberichtigt werden sollte. Eine erste Wertberichtigung im Umfang von CHF 30 Mio wurde im Abschluss 2000 bereits vorgenommen.


Erwähnenswert sind in diesem Zusammenhang ein noch nicht zurückgestellter Teil auf den Teuerungszulagen der Renten der Pensionskasse und die bestehende Deckungslücke der Pensionskasse im Betrag von CHF 168 Mio. Beide Verpflichtungen sind ausserhalb der Bilanz im Anhang ausgewiesen, gehörten aber eigentlich bei einer privatwirtschaftlich orientierten Rechnungslegung als feste Verpflichtungen mit den entsprechenden Auswirkungen auf die Verschuldung in die Bilanz.


Die Erarbeitung von konsequenten Bilanzierungs- und Rechnungslegungsgrundsätzen in Anlehnung an das harmonisierte Rechnungsmodell und Finanzhaushaltsgesetz erweist sich als zweckmässig. Die Finanz- und Kirchendirektion teilt diese Auffassung und ist bestrebt, diese Aufgabe zusammen mit der Finanzkontrolle und Finanzkommission voranzutreiben.




3. Kommissionsberatung


3.1. Finanzpolitische Würdigung


3.1.1 Die Staatsrechnung 2000 schliesst im Ergebnis positiv ab. Mit einem Überschuss von CHF 3 Mio in der Laufenden Rechnung übertrifft sie die Budgetvorgaben bei einem gegenüber dem Vorjahr um ca. CHF 100 Mio gestiegenen Haushaltsvolumen (total ca. CHF 2.2 Mia) erheblich.


Günstig wirkten sich dabei vor allem das erhöhte Wirtschaftswachstum und das anhaltend stabile Preisniveau aus. Die Erhöhung der Zinssätze darf als mässig bezeichnet werden.


3.1.2 Im Ergebnis der Staatsrechnung 2000 kann mit dem Regierungsrat ein weiterer Schritt in Richtung Konsolidierung der Baselbieter Staatsfinanzen erblickt werden. Positiv ist zu bemerken, dass die Handlungsfähigkeit des Kantons mittelfristig nicht in Frage gestellt ist.


3.1.3. Trotzdem sind auch folgende kritischen Hinweise aus der Mitte der Finanzkommission anzubringen:


Die Staatsrechnung 2000 schliesst zwar besser als budgetiert aber schlechter als finanzpolitisch notwendig ab. Langfristig bleibt durchaus fraglich, ob dem Gebot antizyklischen Verhaltens nachgelebt werden kann, wenn es nicht gelingt, in der aktuellen Konjunkturlage markante Schritte in Richtung Schuldenabbau zu tun. Mit der realisierten Selbstfinanzierung wird dieses Ziel allerdings verfehlt bzw. nur in suboptimaler Weise erreicht. Sodann ist bei der Budgetdisziplin einzelner Dienststellen noch Verbesserungspotential vorhanden. Zu grossen Bedenken Anlass geben die wiederum erheblich gestiegen Sachaufwandpositionen.


Unbestritten bleiben die verstetigten Nettoinvestitionen auf einem Niveau von CHF 150 Mio.


3.1.4 Die Finanzkommission macht sich zur Zeit vor diesem Hintergrund im Rahmen der Budgetrichtlinien 2002 kurzfristig Gedanken zur Entwicklung des Finanzhaushaltes und hat die Regierung bereits eingeladen, ihre aktuellen Sparbemühungen noch zu intensivieren.


Auch wird es vorausblickend nicht zuletzt darum gehen, in einer Mittel- bis Langfrist-Betrachtung die künftigen Auswirkungen der demographischen Entwicklung auf den Finanzhaushalt zu analysieren und daraus die entsprechenden Schlüsse zu ziehen. Diese Thematik soll ebenfalls einer Prüfung unterzogen werden.




3.2. Prüfungsarbeiten der Subkommissionen


3.2.1 Zwischen den beiden Kommissionssitzungen vom 28. März und 23. Mai 2001 haben die vier Subkommissionen die Staatsrechnung 1999 geprüft und schriftliche sowie mündliche Zusatzauskünfte bei den zuständigen Verwaltungseinheiten eingeholt.


Gestützt auf die vorgenommenen Prüfungsarbeiten beantragen alle vier Subkommissionen für ihre Zuständigkeitsbereiche zuhanden der Gesamtkommission Zustimmung zur Vorlage.


Anträge aus den Subkommissionen, die von der Finanzkommission zuhanden des Gesamt-Landrates zu unterbreiten sind, liegen nicht vor.


3.2.2 Die anhaltende Kostenentwicklung im Bereich Gesundheitswesen soll von der Finanzkommission in enger Kooperation mit der Volkswirtschafts- und Gesundheitskommission im Rahmen eines Schwerpunktthemas gezielt aufgegriffen und hinterfragt werden.


Verschiedene weitere Anliegen wurden in Empfehlungsform bei der betreffenden Direktion deponiert und/oder werden von der zuständigen Subkommission weiterverfolgt.


3.2.3 Die Zusammensetzung und Zuständigkeitsgebiete der Subkommissionen der Finanzkommission gehen aus der Beilage B hervor.




3.3. Bericht der Finanzkontrolle


3.3.1 Im Revisionsbericht zur Staatsrechnung Nr. 24/2001 vom 17. Mai 2001 gelangt die Finanzkontrolle im wesentlichen zur Auffassung, dass Buchführung und Staatsrechnung den Bestimmungen des Finanzhaushaltsgesetzes und den allgemeinen kaufmännischen Grundsätzen entsprechen. Die Staatsrechnung 2000 wird vorbehaltlos zur Genehmigung empfohlen.


3.3.2 Positiv hervorzuheben ist, dass die Qualität der Buchführung sich gegenüber dem Vorjahr weiter verbessert hat und auch die Abschlussarbeiten - mit entsprechendem Erfolg - auf allen Ebenen mit grosser Sorgfalt angegangen worden sind.


Zudem sind die hängigen Pendenzen des Vorjahres im wesentlichen erledigt worden.


3.3.3 Als Pendenzen , welche noch in Bearbeitung sind, seien erwähnt:


- Abklärung betreffend Rechtsgrundlagen im Zusammenhang mit dem treuhänderischen Landbesitz des Kantons über die Basellandschaftliche Kantonalbank


- Erstellung von detaillierten Inventaren, ggfs. Erlass von Inventarvorschriften


- Konzept über die Darstellung der Schulden


- Erarbeitung von zweckmässigen Bilanzierungs- und Rechnungslegungsgrundsätzen (s. oben 2.5, Grundsatz der Stetigkeit im Rechnungswesen, WoV-Kompatibilität)


- Risikoreduktion durch Mängelbehebung im dezentralisierten Rechnungswesen des Kantonsspitals Laufen


Die Finanzkommission geht davon aus, dass die unbestrittenen Empfehlungen der Finanzkontrolle zeitgerecht und kontinuierlich umgesetzt werden.


3.3.4 Folgende weiteren Bemerkungen seien aus dem Bericht der Finanzkontrolle angebracht:


Die Bestandes- und Verwaltungsrechnung wird aufgrund verschiedener Fehler teilweise im ausgewiesenen Ergebnis beeinflusst. So wurden versehentlich eine vorsorgliche Rückstellung (betreffend das UKBB) zweimal vorgenommen bzw. eine Steuerertragsposition doppelt berücksichtigt worden. Die entsprechenden Bereinigungen wurden angeordnet.


Betreffend Aktien wird inskünftig abgeleitet von ihrer jeweiligen Bedeutung im Rahmen der vom Kanton verfolgten Politik zu entscheiden sein, ob diese als Vermögensanlage im Finanzvermögen zu führen und entsprechend zu bewirtschaften sind oder in das Verwaltungsvermögen transferiert werden sollen. Aktuell stellt sich diese Frage im Zusammenhang mit dem massiven Kurseinbruch (und damit verbunden einer entsprechenden Einbusse an stillen Reserven des kantonalen Finanzhaushalts) der Aktien der SairGroup und der Crossair.


Verschiedene Aktivkonti weisen einen Haben-Saldo bzw. verschiedene Passivkonti einen Soll-Saldo auf, was dem Bilanzierungsgrundsatz der Bruttodarstellung widerspricht. Die entsprechenden Korrekturen sind eingeleitet.


Das Instrument der Kreditübertragung wird - was auch im Zusammenhang mit der Vorlage zu den Nachtragskrediten zum Budget 2001 (vgl. Bericht der Finanzkommission 2001/146) festgestellt wird - zum Teil nicht entsprechend den Bestimmungen des Finanzhaushaltsgesetzes (§ 30 Abs. 1 bis ) sowie den einschlägigen Fachweisungen angewandt. Diesbezüglich ist bereits eine angepasste Weisung der Finanzverwaltung ergangen.


Unter dem Stichwort Risiken bei den in die konsolidierte Betrachtungsweise fallenden Institutionen wird einzig das Universitäts-Kinderspital beider Basel aufgeführt. In den Rechnungen des UKBB werden grosse Debitorenbestände und -verluste ausgewiesen. Das UKBB wurde im Auftrag des Regierungsrates einem besonderen Überwachungsprozedere durch die VSD und die Finanzkontrolle unterstellt und es wurden entsprechende Rückstellungen vorgenommen. Die Finanzkommission sieht derzeit gestützt auf das aufgezogene Dispositiv keine Veranlassung, in operativer Hinsicht zusätzliche Massnahmen zu initiieren und damit die Situation womöglich unnötig zu erschweren. Sie lässt sich durch die Finanzkontrolle auf dem Laufenden halten. Hingegen wird es pro futuro zweckmässig sein, die Regelungen zur Oberaufsicht über diese und ähnlich gelagerte Institutionen zu überdenken.


3.3.5 Die Finanzkommission nimmt vom Bericht der Finanzkontrolle zustimmend Kenntnis und beantragt dem Landrat die Kenntnisnahme des Bestätigungsberichtes gemäss Beilage C (vgl. Ziffer 2 Beschluss-Entwurf).




4. Anträge


4.1 In der Vorlage unterbreitet der Regierungsrat dem Landrat fünf Punkte zur Beschlussfassung. Nach Auffassung der Finanzkommission kann auf eine explizite Beschlussfassung zu drei dieser fünf Punkte verzichtet werden. Es verbleiben Ziffern 1 und 5. Zur Begründung:


4.1.1 (Ziffer 2 Beschlussanträge) Die Zuweisung an den Fonds zur Finanzierung des Erwerbs von Real- und Sekundarschulhäusern wurde bereits mit dem Budget 2001 genehmigt und dem fakultativen Referendum unterstellt.


4.1.2 (Ziffer 3 Beschlussanträge) Eine gesonderte Beschlussfassung und Unterstellung unter das fakultative Finanzreferendum ist unnötig. Der Teuerungsausgleich geht statutengemäss zwingend zu Lasten des Kantons und ist als gebundene Ausgabe zu behandeln.


4.1.3 (Ziffer 4 Beschlussanträge) Eine gesonderte Beschlussfassung und Unterstellung unter das fakultative Finanzreferendum ist unnötig. Aus juristischer und betriebswirtschaftlicher Sicht ist diese Wertberichtigung (nicht Rückstellung) ebenfalls zwingend.


4.2 Die Finanzkommission beantragt dem Landrat einstimmig, die Staatsrechnung 2000 gemäss Beschluss-Entwurf ( Beilage A ) zu genehmigen.


Sie verbindet diesen Antrag mit dem Dank an alle beteiligten Stellen, die zum positiven Ergebnis einen Beitrag geleistet haben.


Namens der Finanzkommission
Der Präsident: Roland Plattner-Steinmann


Reigoldswil, den 13. Juni 2001


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