2001-126

Einleitung


Am 20. März 1997 hat Peter Tobler als Erstunterzeichner das folgende Postulat der FDP-Fraktion eingereicht:


"Das Umweltrecht mit seinem umfassenden Geltungsbereich und seinen sehr vielen Detailvorschriften hat vor allem eine bedeutende Verringerung der Umweltbelastung gebracht. Daneben hat es aber auch eine Fülle von zum Teil formalistischen Vorschriften gebracht, deren Durchsetzung nicht in allen Anwendungsfällen sinnvoll ist und deren Folgen und Auswirkungen in Einzelfällen sogar höchst unerwünscht sind. Insbesondere für kleine und mittlere Unternehmen, die nicht über grosse Ressourcen verfügen, können solche unerwünschten Auswirkungen existenzbedrohend sein, ohne dass ein rechtfertigendes Allgemeininteresse besteht.


Der Kanton hat beim Vollzug des Umweltrechts zwar schon manches getan, um solche Situationen zu entschärfen. Er wird aber wegen noch bestehenden Mängeln und angesichts des grossen noch bestehenden Rechtsetzungsprogrammes des Bundes auch weiterhin gefordert sein, nach sachgerechten und sinnvollen Lösungen für diejenigen Einzelfälle zu suchen, an welche nicht gedacht wurde.


Ich bitte die Regierung zu prüfen, ob die nachfolgenden Ansätze bei der Lösung solcher Probleme helfen könnten:


a) Die generelle Einführung von "de minimis" Ausnahme-Bestimmungen, die es erlauben, im Einzelfall auf die Anwendung des formellen Rechts zu verzichten, zum Beispiel wenn der bei der Anwendung entstehende Gewinn für die Umwelt gering oder sehr gering ist (de minimis), aber der Aufwand oder Schaden für z.B. das Unternehmen gross oder sehr gross ist.


b) diesen Grundsatz auch dort in die Rechtsanwendung und Rechtssprechung aufnehmen, wo das formelle Recht dies zulässt und gegebenenfalls eine entsprechende Praxisänderung vorzunehmen.


c) als Kriterium für eine rechtsgleiche Behandlung im Vollzug auch das Kriterium der Ökoeffizienz einzuführen, das heisst das Verhältnis von einerseits personellen (Arbeitsplätze!), organisatorischen und finanziellen Auswirkungen zum Umweltnutzen andererseits und nicht nur die Frage, ob die zur Diskussion stehende Norm formell richtig auf alle angewendet wurde. Zu prüfen wäre dabei sowohl eine entsprechende Anpassung kantonaler Verordnungen als auch der Voll-zugspraxis. Wer etwa durch eine Massnahme betroffen ist, die wenig für die Umwelt bringt und viel kostet, soll sich auch darauf berufen können, dass der Sanierungsbedarf nicht wirklich bei ihm, sondern anderswo liegt.


d) das (vor allem im Zusammenhang mit dem Strafrecht diskutierte) Opportunitätsprinzip im Um-welt-Verwaltungsrecht einführen und dort auf Aktionen und Massnahmen verzichten, wo es im Einzelfall nicht um wesentliche Anliegen des Umweltschutzes geht, insbesondere konkret bei Bagatellfällen.


e) das Vorsorgeprinzip bei der Anwendung des Umweltrechtes zurückhaltend anwenden und nur dort Massnahmen verlangen, wo grössere negative Auswirkungen auf die Umwelt mit einiger Sicherheit zu erwarten oder möglich sind und die Abwehrmassnahmen auf das zu beschränken, was notwendig und plausibel ist. Dies gilt vor allem auch für vorsorgliche Messungen und Überprüfungen auf Kosten der Pflichtigen.


Leider ist der Grundsatz "man soll nicht mit Kanonen auf Spatzen schiessen" kein Rechtsgrundsatz. Unter Verwendung der oben stehenden Ansätze könnte dem Grundgedanken jedoch bei der Anwendung des Umweltrechts zum Durchbruch verholfen werden."


In der Sitzung vom 19.3.98 hat der Landrat das Postulat mit 38 zu 22 Stimmen überwiesen.


Frau Regierungsrätin Elsbeth Schneider erklärte anlässlich der Überweisung, dass die Regierung eigentlich hätte beantragen können, das Postulat entgegenzunehmen und gleich wieder abschreiben zu lassen, weil bereits alles, was gefordert werde, gemacht wird. Sie versprach stattdessen einen Bericht über die Vollzugspraxis, in welchem man zeigen wolle, wie vorgegangen wird. Die 20/80-Prozent Formel - 20 Prozent Aufwand, 80 Prozent Erreichen - habe sich in der Vergangenheit sehr bewährt. Es gehe darum, Vereinfachungen im Vollzug herbeizuführen oder vermehrt Hilfestellungen anzubieten.




Stellungnahme zum Ansatz a):


Beim Vollzug der Umweltschutzgesetzgebung ist bekanntlich von der Verwaltung grundsätzlich nach dem Prinzip der Rechtsgleichheit vorzugehen. Wie die Ziele der Gesetze erreicht werden und wie der Vollzug im Detail ausformuliert wird, regeln die entsprechenden Verordnungen.


Im Gegensatz zu einem Gesetz können Verordnungen in einem kürzeren Rhythmus an geänderte Rahmenbedingungen durch Beschluss der Regierung angepasst werden.


Es ist bereits heute ein klares Ziel der Bau- und Umweltschutzdirektion - und somit auch der Dienststellen, die sich mit dem Vollzug des Umweltschutzgesetzes befassen -, die entsprechenden Gesetze und Verordnungen dauernd in der Vollzugspraxis auf ihre Tauglichkeit und Wirkung zu hinterfragen.


Mit der Einführung der Instrumente und der Führungsphilosophie einer wirkungsorientierten Verwaltung wird man auch im Bereich hoheitlicher Aufgaben die Verknüpfung zwischen Aufwand einer Massnahme und der erzielten Wirkung auf die Umwelt aufzeigen. Die Verwaltung wird deshalb in Zukunft ihre personellen und finanziellen Ressourcen noch problem- und effizientorientierter einsetzen können.


Der im Postulat vorgeschlagene Ansatz kommt heute und zukünftig durch WoV noch stärker in der täglichen Vollzugspraxis zur Anwendung. Vollzugsmassnahmen, die mit hohem Verwaltungsaufwand für die Umwelt wenig bringen, sollen zukünftig gestrichen werden. Dabei frei werdende Ressourcen dagegen sollen in effiziente umweltproblemorientierte Massnahmen verschoben werden.


Im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung werden bei der Beurteilung der Effizienz einer Vollzugsmassnahme nicht nur die Wirkung auf die Umwelt, sondern auch die wirtschaftlichen und die sozialen Aspekte berücksichtigt.


Die Jahresplanung und die Berichterstattung der Verwaltung im Umweltschutzbereich werden deshalb zukünftig vermehrt in diesem Sinne ausgerichtet.




Stellungnahme zum Ansatz b):


Gegen diesen Ansatz ist bei Berücksichtigung des bisher Gesagten nichts einzuwenden. Im übrigen ist darauf hinzuweisen, dass in der Umweltschutzgesetzgebung bereits heute Bestimmungen des Inhalts anzutreffen sind, wonach bei Massnahmen, z.B. Sanierungsmassnahmen, auf die wirtschaftliche Tragbarkeit des Pflichtigen Rücksicht zu nehmen ist (z. B. in der eidg. Lärmschutz-Verordnung und in der eidg. Luftreinhalte-Verordnung).




Stellungnahme zum Ansatz c):


Auch hier gilt bereits die Stellungnahme für den Ansatz a). Ökoeffizienz und wirkungsorientierte Verwaltung sind kongruent und ergänzen einander.




Stellungnahme zum Ansatz d):


Im Strafrecht wird das Opportunitätsprinzip diskutiert, welches in § 121 Abs. 3 der kantonalen Strafprozessordnung (StPO; SGS 251) festgehalten ist. Dieses Opportunitätsprinzip entspricht dem Verhältnismässigkeitsprinzip, welches dem Verwaltungshandeln zugrunde zu legen ist. Dieses Prinzip verlangt einerseits, dass die Behörden ihre Handlungsweise situationsbezogen unter den Gesichtspunkten der Geeignetheit und der Erforderlichkeit ausrichten. Andererseits hat die Behörde immer auch das Verhältnis zwischen ihrer Handlungsweise und dem angestrebten Ziel bzw. Erfolg zu beachten. Müsste zur Erreichung eines Erfolgs demnach ein unverhältnismässiger Aufwand betrieben werden oder wäre angesichts des Aufwands nur ein marginaler Erfolg erziel-bar, würde eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips vorliegen. Der Grundsatz, dass nicht "mit Kanonen auf Spatzen geschossen werden solle", wie dies im Postulat formuliert wird, findet mit anderen Worten im Verhältnismässigkeitsprinzip seinen Niederschlag.


Die Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips wird beim Vollzug der Umweltschutzgesetzgebung seit je beachtet. Dies ergibt sich bereits aus der faktischen Gegebenheit heraus, dass die auch unter Kostendruck stehende Verwaltung es sich gar nicht leisten kann, "kleine" Fälle mit grossem Aufwand zu lösen.




Stellungnahme zum Ansatz e):


Auch beim Vorsorgeprinzip und bei der Kontrolle der Einhaltung getroffener Umweltschutzmassnahmen wird in der Vollzugspraxis zunehmend die Verhältnismässigkeit zwischen Aufwand und Wirkung betrachtet.


Als Beispiel sei hier das Vollzugskonzept des Gewässerschutzgesetzes durch das AUE genannt. Dabei wurde für die Festlegung der Häufigkeit von periodischen Abwasser- und Betriebskontrollen ein Punktesystem zur Bewertung von Betrieben entwickelt. Die Häufigkeit der Kontrollen richtet sich gemäss diesem System nach der Menge des eingeleiteten Abwassers, der Konzentration der Schadstoffe und der Grösse der Kläranlage. Ziel ist es, abwasserrelevante Betriebe häufiger zu kontrollieren als weniger abwasserrelevante. Mit anderen Worten: Betriebe, deren Tätigkeit einen grossen Einfluss auf die Umwelt haben, werden öfter kontrolliert als Betriebe, die geringe Umweltwirkungen haben. Betriebe mit nicht relevantem und somit ganz geringem Einfluss auf die Umwelt werden sogar nicht kontrolliert. Diese Vorgehensweise entspricht dem Verhältnismässigkeitsprinzip.


Ein weiteres Beispiel sind die Kooperationsvereinbarungen zwischen Verwaltung und Wirtschaft. Die Bau- und Umweltschutzdirektion hat beispielsweise mit der Schenectady Pratteln AG eine Kooperationsvereinbarung abgeschlossen. Die Eigenverantwortung dieser Firma wird damit formell anerkannt. Die BUD verzichtet im Gegenzug auf eigene Routinekontrollen. Die Vertragsfirmen informieren ihrerseits die BUD regelmässig über die Auswirkungen ihrer Tätigkeiten auf die Umwelt und über die Einhaltung des Umweltrechts.


Ähnliche Vereinbarungen können auch mit ganzen Branchenverbänden geschlossen werden. Die Unterzeichnung einer Branchenvereinbarung mit dem Schweizerischen Carosserieverband Sektion Nordwestschweiz steht kurz bevor. Darin anerkennt die BUD die Betriebskontrollen, die vom Verband selber durchgeführt werden und kontrolliert nur noch jene Betriebe, die dem Verband nicht angeschlossen sind. Der Verband bzw. seine Mitglieder gewinnen dadurch an Image und können sich als umweltverantwortliche Firmen ausweisen. Die Verwaltung kann sich intensive Kontrollen ersparen und sich auf die Firmen konzentrieren, die sich nicht in diese Strukturen ein-binden lassen wollen.




Fazit


Die Anliegen und Vorschläge des Postulats sind anerkannt. Sowohl die Regierung als auch die Dienststellen bemühen sich um eine wirkungsorientierte und effiziente Anwendung der Umweltvorschriften. Mit WoV und den Neuausrichtungen in den Dienststellen sind die entsprechenden Prozesse bereits eingeleitet worden.


Das Prinzip der Rechtsgleichheit sowie zwingend zu beachtendes Bundesrecht setzen allerdings den Rahmen einer effizienten Vollzugspraxis. Bei aller Vernunft in der Anwendung der Umweltvorschriften muss gewährleistet bleiben, dass alle Bürgerinnen und Bürger bzw. alle Betriebe gleich behandelt werden. Verstösse gegen die Umweltgesetzgebung können schon aus Gründen der Rechtssicherheit von keiner Seite geduldet werden. Einzelne Firmen sollen aus der Nichteinhaltung von Umweltvorschriften auch keine ungerechtfertigten Wettbewerbsvorteile erzielen können. Hier finden deshalb sowohl das Opportunitäts- als auch das Verhältnismässigkeitsprinzip ihre Grenzen.




Antrag


Wir beantragen die vorstehenden Ausführungen zur Kenntnis zu nehmen und gestützt darauf das Postulat abzuschreiben.


Liestal, 8. Mai 2001


Im Namen des Regierungsrates
der Präsident: Koellreuter
der Landschreiber: Mundschin



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