2001-182

1. Ausgangslage

Im Zusammenhang mit der Behandlung des Berichtes der Geschäftsprüfungskommission (GPK) und der Finanzkommission (FIK) vom 15.6.2000 zur Vorlage 2000/075 wurde der aus Mitgliedern dieser Kommissionen zusammengesetzte WoV-Ausschuss (nachfolgend: "Ausschuss") als parlamentarischer Ansprechpartner für die WoV-Projektleitung bestimmt. Ihm wurden insbesondere folgende WoV-Themen zur Vorberatung zugeteilt:


GPK und FIK wurden auch angewiesen, dem Landrat im Bedarfsfall Bericht zu erstatten und notwendige Anträge zu stellen.


Der Ausschuss setzte die Behandlung der aktuellen WoV-Thematik an verschiedenen Sitzungen seit Juni 2000 fort. Daran nahmen in der Regel Herr Regierungsrat Adrian Ballmer sowie die Herren Dr. Martin Thomann, Finanzverwalter und WoV-Projektleiter, Roland Winkler, Vorsteher der Finanzkontrolle, und Walter Mundschin, Landschreiber, teil.


Über wesentliche Punkte wurden die Gesamtkommissionen GPK und FIK jeweils orientiert. Insbesondere ist der vorliegende Bericht auch von den beiden Gesamtkommissionen verabschiedet worden.


Die Beratungen im Ausschuss haben einen Punkt erreicht, an dem einige Weichenstellungen vorzunehmen sind. Deshalb muss nun auch der Gesamt-Landrat orientiert und eingebunden werden.


Betreffend der Vorgeschichte der WoV-Bestrebungen im Kanton sei auf den erwähnten Bericht von GPK und FIK zur Vorlage 2000/075 sowie auf weitere dort im Einzelnen aufgeführte Dokumente verwiesen.




2. WoV-Modell Baselland


2.1 Grundsatzbeschluss


Die WoV-/NPM-Bestrebungen bei den verschiedenen öffentlichen Gemeinwesen haben etwas gemeinsam: Praktisch jedes Gemeinwesen hat sein eigenes Modell! Das allgemeingültige WoV-Modell gibt es nicht. Deshalb liess sich der Ausschuss einige in der Praxis existierende Modelle von externen Fachleuten erläutern. Aufgrund dieser Informationen kam der Ausschuss zur Überzeugung, dass vorläufig am aktuellen WoV-Modell Baselland festzuhalten sei. Konkret bedeutet dies, dass - mit Ausnahme kleiner Modifikationen am Landratsgesetz bzw. an der Geschäftsordnung (s. Ziffern 3.4. und 3.5.) - keine Änderungen von Rechtsgrundlagen notwendig sind.




2.2 Besonderheiten des WoV-Modells BL


2.2.1 Einleitung


Das WoV-Modell Baselland weist vor allem drei Besonderheiten auf, die es einerseits charakterisieren und anderseits von anderen Modellen unterscheiden. Es sind dies der Gesamtkredit, der Budgetantrag und die Kenntnisnahme der Leistungsaufträge.




2.2.2 Gesamtkredit


Bezüglich der Art der Kreditbewilligung durch das Parlament stehen im Rahmen der WoV vor allem zwei Varianten zur Auswahl.


1. Globalbudget: Das Parlament genehmigt den Saldo aus Aufwand und Ertrag. Es legt also je Verwaltungseinheit lediglich einen Betrag fest, nämlich das eigentliche Ergebnis bzw. den Saldo (im Normalfall ein Ausgabenüberschuss).


2. Gesamtkredit: Das Parlament bewilligt den Gesamtaufwand in einem Betrag. Die einzelnen Ertragspositionen werden wie bisher separat genehmigt.


Graphisch können Globalbudget und Gesamtkredit wie folgt dargestellt werden:


Da die Erträge im Normalfall von der Verwaltung nicht oder nur schwer beeinflussbar bzw. von externen Faktoren abhängig sind, ist der Gesamtkredit die bessere Variante. Er gibt der Verwaltung Handlungsspielraum in jenem Bereich, der von ihr auch tatsächlich beeinflusst werden kann.


Beim WoV-Modell Baselland erteilt der Landrat, sofern ein Leistungsauftrag vorhanden ist, der betreffenden Dienststelle bzw. Dienststellengruppe die Kreditverschiebungskompetenz (§ 4 des Dekrets zum Finanzhaushaltsgesetz). Dies ist gleichbedeutend mit der Bewilligung eines Gesamtkredites, da die Kreditverschiebungskompetenz zur Folge hat, dass innerhalb der Aufwandpositionen beliebige Verschiebungen vorgenommen werden können.


Selbstverständlich wird die Verwaltung weiterhin ein Detailbudget aufstellen, das dem Landrat zugänglich ist. Faktisch genehmigt werden vom Landrat aber nicht die einzelnen Aufwandpositionen, sondern der Gesamtaufwand je Dienststelle bzw. Dienststellengruppe mit einem Leistungsauftrag.


Das Festhalten am Gesamtkredit heisst gleichzeitig, dass das Globalbudget im Baselbiet bis zur vorgesehenen Revision des Finanzhaushaltsgesetzes nicht zur Anwendung kommen soll. Aufgrund der erfolgten Prüfung und der vorliegenden Berichterstattung kann das am 7.9.2000 überwiesene Postulat 1999/236 von D. Völlmin (Einführung des Globalbudgets) nach Mehrheitsauffassung von GPK und FIK abgeschrieben werden (vgl. auch Ziffer 6, Punkt 4).




2.2.3 Budgetantrag


Trotz des Gesamtkredites soll der Budgetantrag beim WoV-Modell Baselland bestehen bleiben. Dies "unterläuft" die Kreditverschiebungskompetenz insofern, als die Verwaltung an einen mittels Budgetantrag beschlossen Betrag gebunden ist und diesen nicht verschieben kann.


Der Ausschuss ist der Ansicht, dass diese in der Praxis eher unbedeutende Systemwidrigkeit sinnvoll ist, weil der Landrat dadurch die Kompetenz behält, von ihm als wichtig eingestufte Einzelbeträge verbindlich festzulegen.




2.2.4 Kenntnisnahme der Leistungsaufträge


Die mit dem Gesamtkredit bzw. der Kreditverschiebungskompetenz verbundenen Leistungsaufträge werden im WoV-Modell Baselland durch den Regierungsrat und nicht durch den Landrat beschlossen. Letzterer nimmt die Leistungsaufträge nur zur Kenntnis.


Bei verschiedenen anderen WoV-Modellen erfordern die Leistungsaufträge eine formelle Genehmigung durch das Parlament. Dies führte im Ausschuss zur Diskussion, ob eine Kenntnisnahme durch den Landrat ausreichend sei.


Eine Genehmigung der Leistungsaufträge durch den Landrat würde voraussetzen, dass dieser jeden Leistungsauftrag vor dessen Genehmigung gründlich und abschliessend zu prüfen hätte. Ohne eine ausreichende Prüfung würde der Genehmigungsbeschluss eine Art "Blankocheck" an Regierung und Verwaltung darstellen, der nachträglich nur noch schwer zurückzunehmen bzw. zu korrigieren wäre.


Da der Landrat als Milizparlament mit einer dermassen umfassenden systematischen Kontrollarbeit wohl überfordert wäre, stellt die Kenntnisnahme durch den Landrat aus Sicht des Ausschusses die bessere Lösung dar. Dies gilt umso mehr, als in erster Linie sowieso Verfassung und Gesetze die Grundlage der Leistungsaufträge darstellen. Der Regierungsrat hat sich bei der Festlegung der Ziele und Standards der einzelnen Leistungsaufträge an diesen Rahmen zu halten. Allerdings soll nicht verschwiegen werden, dass dabei teilweise ein grosser Interpretationsspielraum bestehen dürfte.


Für die Kenntnisnahme spricht aber trotzdem, dass der Landrat - bereits aufgrund der heute vorhandenen Instrumente - Leistungsaufträge im Bedarfsfall ändern kann. In erster Linie wird dies wohl mittels Postulat erfolgen.


Da es denkbar ist, dass im Einzelfall rasche Änderungen nötig sind, beantragen GPK und FIK aber, die Möglichkeit zu schaffen, dass die Frist zur Behandlung von überwiesenen Motionen und Postulaten gegenüber heute verkürzt werden kann (vgl. auch Ziffer 3.4.).




2.3 Betriebsbuchhaltung


Mit der Betriebsbuchhaltung fehlt in den meisten Direktionen zur Zeit noch eine der wichtigsten Voraussetzungen der WoV. Ohne Betriebsbuchhaltung können die notwendigen Wirkungsprüfungen im Verwaltungsbereich durch den Landrat und/oder die Finanzkontrolle kaum systematisch durchgeführt werden. Zur Ausübung der Oberaufsichsfunktion sind diese aber zwingend erforderlich (vgl. auch Ziffer 4.1.).


Momentan verfügt erst die Finanzdirektion über eine Betriebsbuchhaltung. Per 1.7.2001 ist die Einführung in der Bau- und Umweltschutzdirektion sowie in Teilen der Volkswirtschafts- und Sanitätsdirektion vogesehen. Mit einem flächendeckenden Einsatz rechnen die Verantwortlichen gegen Ende des Jahres 2002. Dabei muss insbesondere aber auch aus Sicht des Parlaments beachtet werden, dass die Betriebsbuchhaltung erst mit einer gewissen Verzögerung (gegenüber dem Einführungszeitpunkt) verwertbare Ergebnisse liefern kann.




3. Anforderungen des Landrats an WoV


3.1 Oberziele


Die speziellen Anforderungen, die vom Landrat an die WoV zu stellen sind, sollen in erster Linie folgendes sicherstellen:




3.2 Berichte und Unterlagen


Anforderung: Dem Landrat müssen aussagekräftige Berichte und Unterlagen zur Verfügung gestellt werden, die die wesentlichen Informationen in möglichst geraffter Form enthalten.


Unabhängig von der WoV stellt sich bereits heute die Frage, welche Berichte und Unterlagen der Landrat zur Ausübung seiner Oberaufsicht benötigt. Insbesondere ist auch der angemessene Verdichtungsgrad der verschiedenen Dokumente (z.B. Voranschlag) festzulegen. Erst recht aktuell wird dieses Thema, wenn eine Betriebsbuchhaltung besteht, die die verschiedensten Unterlagen in unterschiedlichstem Verdichtungsgrad generieren kann.


Wenn die Betriebsbuchhaltung in der Verwaltung einmal flächendeckend installiert ist, müssen durch den Landrat entsprechende Vorgaben formuliert werden (vgl. auch Ziffer 4.2.).




3.3 Kennzahlensystem


Anforderung: Es sind aussagekräftige Kennzahlensysteme aufzubauen, die es dem Landrat ermöglichen, auf einfache Weise Vergleiche zwischen verschiedenen Perioden, aber auch Quervergleiche zwischen Verwaltungseinheiten anzustellen.


Grundsätzlich ist zu unterscheiden zwischen Finanzkennzahlen und Leistungskennzahlen. Die ersteren gehen aus der Finanzbuchhaltung hervor und beziehen sich in der Regel auf die Gesamtrechnung des Kantons. Sie können bereits heute ermittelt werden. Die Finanzdirektion sieht vor, diesbezüglich in Zukunft mehr Informationen zu liefern.


Leistungskennzahlen können erst mit der Betriebsbuchhaltung systematisch ermittelt werden. Dabei ist auch zu beachten, dass für verschiedene Verwaltungseinheiten in der Regel auch verschiedene Leistungskennzahlen zur Beurteilung beizuziehen sind (vgl. auch Ziffer 4.3.).




3.4 Änderung von Leistungsaufträgen


Anforderung: Im Bedarfsfall muss der Landrat rasche Änderungen von Leistungsaufträgen veranlassen können.


Der Ausschuss ist zur Auffassung gelangt, dass der Landrat keine neuen Vorstossarten benötigt, um bestehende Leistungsaufträge ändern zu können. Mit der Motion kann eine Gesetzesänderung erreicht werden, welche sich letztlich auf den Leistungsauftrag auswirkt. Mit dem Postulat ist es möglich, einen - aus Sicht des Landrates - vom Regierungsrat mangelhaft formulierten oder umgesetzten Leistungsauftrag abzuändern.


Häufig dürften notwendige Änderungen dringlich sein. Deshalb muss die Frist zur Behandlung überwiesener Motionen und Postulate verkürzt werden können. Dem Landrat werden aus diesem Grund die nachfolgenden zwei Änderungen des Landratsgesetzes beantragt (vgl. auch Beilage A):


a. Änderung von § 34 Abs. 3 des Landratsgesetzes:
"Wird die Motion dem Regierungsrat überwiesen, so muss er die Vorlage innert vier Jahren nach der Überweisung unterbreiten. Der Landrat kann die Frist verlängern oder verkürzen ."


b. Änderung von § 35 Abs. 3 des Landratsgesetzes:
"Überwiesene Postulate verpflichten den Regierungsrat zur Prüfung und Berichterstattung innert einem Jahr. Der Landrat kann die Frist verlängern oder verkürzen ."


GPK und FIK vertreten die Ansicht, dass eine Fristverkürzung bereits im Motions- bzw. Postulatstext verlangt werden muss. Nur auf diese Weise ist es möglich, dass sich der Regierungsrat und die Fraktionen bereits vor der Behandlung im Landrat seriös mit dem Verkürzungsantrag beschäftigen können. Über einen solchen soll im Übrigen jeweils unmittelbar nach dem allfälligen Überweisungsbeschluss entschieden werden. Diese beiden Anliegen erfordern die nachfolgende Ergänzung der Geschäftsordnung des Landrates (vgl. auch Beilage A):


c. Neuer Abs. 6 in § 45 der Geschäftsordnung des Landrates:


"Ein Antrag auf Verkürzung der Behandlungsfrist einer Motion oder eines Postulats muss bei der Einreichung im Wortlaut des Vorstosses enthalten sein. Über den Antrag ist unmittelbar nach dem Überweisungsentscheid abzustimmen."




3.5 Behandlung der Leistungsaufträge


Anforderung: Die materielle Behandlung bzw. Prüfung der Leistungsaufträge muss in erster Linie durch die zuständige Sachkommission des Landrates erfolgen.


Gemäss § 33 Abs. 2bis der Geschäftsordnung des Landrates werden die Leistungsaufträge der Finanzkommission zusammen mit dem Voranschlag zur Kenntnis gebracht. Die Finanzkommission führt dabei keine materielle Prüfung der Leistungsaufträge durch. Sie nimmt diese tatsächlich nur - im Zusammenhang mit der Erteilung der Kreditverschiebungskompetenz an die betreffenenden Dienststellen - zur Kenntnis.


GPK und FIK sind der Ansicht, dass zusätzlich die jeweils zuständige ständige Kommission mit dem Leistungsauftrag zu bedienen ist, damit auch die materielle Überprüfung der Leistungsaufträge automatisch initialisiert wird.


Dies erfordert die nachfolgenden Änderungen der Geschäftsordnung des Landrates (vgl. auch Beilage A):


a. Neuer Abs. 3 in § 21 der Geschäftsordnung des Landrates:
"Der Regierungsrat bringt der Finanzkommission und den zuständigen ständigen Kommission die Leistungsaufträge gemäss § 4 des Dekrets zum Finanzhaushaltsgesetz und deren Änderungen zusammen mit dem Voranschlag zur Kenntnis."


b. Streichung von Abs. 2bis in § 33 der Geschäftsordnung des Landrates.
Eine automatische Zustellung aller Leistungsaufträge an die GPK erachtet der Ausschuss nicht als notwendig. Die GPK wird sich im Rahmen ihres Prüfungsprogrammes sowieso jeweils die notwendigen Unterlagen (inkl. Leistungsaufträge) beschaffen.




3.6 Formelle Einheitlichkeit der Leistungsaufträge


Anforderung: Die formelle Ausgestaltung der Leistungsaufträge muss einheitlichen Kriterien folgen.


Um eine effiziente Behandlung der Leistungsaufträge in den landrätlichen Kommissionen vornehmen zu können, ist es unbedingt erforderlich, dass die Leistungsaufträge in formeller Hinsicht und über die gesamte Verwaltung an einem einheitlichen Raster ausgerichtet sind. Dies ist bereits heute in § 4 Abs. 3 des Dekrets zum Finanzhaushaltsgesetz so geregelt.




3.7 Rolle der Finanzkontrolle


Anforderung: Die Finanzkontrolle muss den Landrat bei der Ausübung seiner Oberaufsichtsfunktion massgeblich unterstützen.


Dieser selbstverständlichen Forderung kommt im Zusammenhang mit der WoV noch grössere Bedeutung als bisher zu. Ohne Mithilfe der Finanzkontrolle wird das Milizgremium Landrat seine Oberaufsichtsfunktion nicht zufriedenstellend ausüben können. Beispielsweise dürften systematische Wirkungsprüfungen in aller Regel durch die Finanzkontrolle durchgeführt werden - im Bedarfsfall selbstverständlich mit Berichterstattung an den Landrat.


Aufgrund der heutigen Regelungen im Finanzhaushaltsgesetz (§§ 38-45) und in der Geschäftsordnung des Landrates (§ 44) steht einem künftigen noch stärkeren Einbezug der Finanzkontrolle nichts im Wege.


Im Übrigen wird die Finanzkontrolle aufgrund der gesetzlichen Bestimmungen (vgl. beispielsweise § 40 des Finanzhaushaltsgesetzes) auch ohne ausdrücklichen Auftrag des Landrates ihre Prüfungstätigkeit den Entwicklungen der WoV anpassen müssen.


Aus heutiger Sicht ist der Ausschuss überzeugt, dass die Finanzkontrolle ihren aktuellen Aufgabenstellungen nachkommen kann, und sieht diesbezüglich zur Zeit keinen Handlungsbedarf.


Je nach Ausgestaltung der künftigen Aufgaben des Parlaments sowie der notwendigen Unterstützung durch die Finanzkontrolle werden allerdings die qualitativen und quantitativen Anforderungen an die Finanzkontrolle neu definiert werden müssen. Dies kann durchaus mit Kostenfolgen verbunden sein.




3.8 Projektkontrolle WoV-Projekt


Anforderung: Auch das WoV-Projekt selbst muss eine positive Nutzen-Kosten-Relation aufweisen.


Der Sinn des WoV-Projektes in der kantonalen Verwaltung darf nicht sein, einfach irgendwelchen Modeströmungen zu folgen. Vielmehr muss es für den Kanton einen Netto-Nutzen mit sich bringen.


Dass letzterer zahlenmässig nicht ermittelt werden kann, liegt allerdings in der Natur der Sache. So haben beispielsweise verschiedene Projekte in der Verwaltung zwar teilweise mit der WoV zu tun, zu einem anderen Teil wären sie aber auch ohne WoV notwendig geworden (neues Rechnungswesen, EDV usw.). Auch können die verwaltungsinternen Leistungen (v.a. Personaleinsatz), die für das WoV-Projekt erbracht worden sind, nicht eindeutig abgegrenzt werden.


Lediglich die direkten bzw. externen Kosten, die das WoV-Projekt bisher verursacht hat, können zahlenmässig klar ausgewiesen werden. Diesbezüglich sei auf die entsprechende Aufstellung der Finanzdirektion verwiesen (vgl. Beilage B).


Eine quantifizierbare Nutzen-Kosten-Analyse des gesamten WoV-Projektes dürfte also nicht möglich sein. Deshalb kann es wohl nur darum gehen, dass der Landrat - unter Mithilfe der Finanzkontrolle - das WoV-Projekt krtitisch begleitet, was letztlich ja auch eine Aufgabe des WoV-Ausschusses ist. Diese kritische Begleitung ist umso wichtiger, als es sich beim WoV-Projekt um ein Vorhaben handelt, dessen Realisierung sich über Jahre erstreckt.




4. Pendenzen


4.1 Parlamentarische Oberaufsicht


Für die Zeit nach der flächendeckenden Realisierung der WoV (und insbesondere auch der dazugehörenden Betriebsbuchhaltung) muss der Landrat seine Oberaufsichtsfunktion grundsätzlich überdenken. Insbesondere ist zu klären, auf welche Weise die Wirkungsprüfungen Eingang in die parlamentarische Prüfungstätigkeit finden. Auch ist zu diskutieren, ob beispielsweise eine Zusammenlegung der heutigen GPK und FIK allenfalls Sinn macht oder sich bei den übrigen ständigen Kommissionen Änderungen aufdrängen.




4.2 Berichterstattung der Verwaltung


Ebenso ist die Art der Berichterstattung der Verwaltung zuhanden des Landrates zu überdenken, wobei erste Änderungen bereits kürzlich vorgenommen worden sind (z.B. Regierungsprogramm). Die Betriebsbuchhaltung wird es aber ermöglichen, zusätzlich die verschiedensten Berichte und Unterlagen in unterschiedlichstem Verdichtungsgrad zu generieren.


Der Landrat wird deshalb festlegen müssen, welche Unterlagen er bzw. seine Kommissionen künftig in welchem Verdichtungsgrad erhalten sollen, um die notwendige parlamentarische Kontrolle vornehmen zu können.


In diesem Zusammenhang ist unter anderem auch die Art der Behandlung des Legislaturprogrammes im Landrat zu überprüfen.




4.3 Leistungskennzahlen


Für die Zeit nach der flächendeckenden Realisierung der Betriebsbuchhaltung müssen für die verschiedenen Verwaltungseinheiten die wichtigsten Leistungskennzahlen, die der Landrat für seine Prüfungstätigkeit benötigt, festgelegt werden. Dabei ist allerdings davon auszugehen, dass eine abschliessende Auflistung kaum je möglich sein dürfte.




4.4 Gesetzgebung und WoV


Es ist zu prüfen, ob und allenfalls in welcher Form die WoV neue Anforderungen an die künftige Gesetzgebung stellt.




4.5 Institutionalisierte Wirkungsprüfungen


Die Wirkungsprüfungen müssen im Zusammenhang mit der WoV unbedingt institutionalisiert werden (vgl. Ziffer 3.7.). In welcher Art dies im Einzelnen zu geschehen hat, ist noch festzulegen. Sicher ist, dass hierbei der Finanzkontrolle eine wichtige Funktion zukommt.




4.6 Schulung Parlamentsmitglieder


Umfang und Art der Schulung der Parlamentsmitglieder im Zusammenhang mit den durch die WoV erfolgten Veränderungen sind noch zu bestimmen. Der Ausschuss ist allerdings der Ansicht, dass eine eigentliche Schulungsaktion erst Sinn macht, wenn der Realisierungsgrad des WoV-Projektes deutlich höher als heute ist.




4.7 Finanzkontrolle


Nach der Festlegung der künftigen Aufgaben des Parlaments bezüglich Oberaufsicht im Zusammenhang mit der WoV sowie des entsprechenden Unterstützungsbedarfes durch die Finanzkontrolle müssen deren Anforderungsprofile überprüft und gegebenfalls angepasst werden.




4.8 Projektleitung


Die Bereitsstellung einer Projektleitung mit genügender Fach-, Zeit-, Prozess- und Sozialkompetenz ist für eine erfolgreiche Projekt-Intensivierung unverzichtbar. Hier ist seitens der Projektverantwortlichen eine überzeugende Lösung zu definieren.




4.9 Kulturwandel


Die blosse Bereitsstellung moderner Instrumentarien genügt nicht, um eine wirkungsorientierte Verwaltungsführung zu erreichen. Der Reformprozess beinhaltet drei Veränderungsdimensionen. Neben dem Prozesswandel (Arbeiten mit Leistungsaufträgen, Anwendung neuer Instrumente usw.) und einem allfälligen Strukturwandel (Veränderungen in Hierarchie, Schnittstellen und Organigrammen) ist der Kulturwandel, der von den involvierten Akteuren (in Verwaltung, Exekutive, Legislative und Judikative) verlangt wird, eigentlich der wichtigste Aspekt dieses Prozesses. Er stellt die wahre Herausforderung dar und muss verstärkt angepackt werden.




5. Weiteres Vorgehen


Bei einer positiven Kenntnisnahme des vorliegenden Berichtes stellt sich der WoV-Ausschuss das weitere Vorgehen wie folgt vor:




6. Anträge


Die Geschäftsprüfungskommission und die Finanzkommission beantragen gemeinsam,


Geschäftsprüfungs- Finanzkommissionkommission


der Präsident: Hans Ulrich Jourdan
der Präsident: Roland Plattner


Muttenz/Reigoldswil, 13. Juni 2001


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