Sozialhilfegesetz

C. Schwerpunkte des Gesetzes


6. Charakter des Gesetzes


Das Sozialhilfegesetz regelt in grundsätzlicher und umfassender Weise die sozialen Hilfen, die verschiedensten Personen und Personengruppen zukommen soll. Es sind dies die Unterstützungen an bedürftige Personen, die Unterstützung von Alkohol- und Drogentherapien, die Bevorschussung und das Inkasso von Unterhaltsbeiträgen, die Aufsicht über die Heime sowie die Hilfe an Kinder und Jugendliche sowie an behinderte Erwachsene. Das neue Sozialhilfegesetz geht die sozialen Hilfen von einer personen- und sachgerechten Perspektive her an und stellt klare, präzise und transparente Regelungen auf. Als modernes Gesetz, das gemäss der Kantonsverfassung nur das Grundsätzliche und das Wichtige zu regeln hat, umfasst es lediglich 49 Paragraphen und hebt seinerseits drei Gesetze und drei Dekrete mit insgesamt ca. 160 Paragraphen auf.



7. Unterstützung bedürftiger Personen (§§ 4 - 14 und 42)


Die Unterstützung bedürftiger Personen ist das klassische Fürsorgerecht. Der Gesetzesentwurf stipuliert den grundsätzlichen Anspruch auf Sozialhilfe in Notlagen: Beratung und materielle Unterstützung. Im Sinne einer Professionalisierung sowie Einbindung haben die Gemeinden die Beratung neu fachgerecht, d.h. wenn möglich durch Fachpersonen, vorzunehmen und die Hilfe zusammen mit der hilfesuchenden Person festzulegen.


Die Subsidiarität der öffentlichen Sozialhilfe gegenüber gesetzlichen oder vertraglichen Leistungen Dritter ist ein wichtiger Grundsatz. Dazu gehört auch die Verwandtenunterstützungspflicht. Diese wird dem neuen Scheidungsrecht folgend auf die gerade Linie eingeschränkt - Grosseltern-Eltern-Kinder - und zudem von günstigen Verhältnissen abhängig gemacht. Die Seitenlinie - Geschwister - wird aus der Unterstützungspflicht entlassen.


Kernstück der materiellen Hilfe sind die unterstützungsberechtigten Aufwendungen. Neben den Aufwendungen für den Grundbedarf (Nahrung, Kleidung) und für die Wohnung usw. sind neu die Aufwendungen für Fremdbetreuung, z.B. für eine Tagesmutter oder für die Elternbeiträge an Jugendheimaufenthalte, sowie für familienstützende Massnahmen, d.h. für ambulante Familien- und Jugendhilfe, unterstützungsberechtigt. Nicht mehr unterstützungsberechtigt sind Aufwendungen für die Ausbildung, da dafür im Bedürftigkeitsfalle auf die Stipendiengesetzgebung zu verweisen ist. Das Mass der Unterstützungen wird durch den Regierungsrat in Anlehnung an die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe festgelegt.


Die auffällige Ungleichheit zwischen Ehe und Konkubinat hinsichtlich des Partnerbeistandes wird dadurch aufzufangen versucht, als bei der Unterstützungsberechnung neu ein Entgelt für geleistete Haushalts- und Betreuungsarbeit (fiktiv) angerechnet wird.


Die Pflichten der unterstützten Personen werden umfassend und abschliessend aufgelistet: Darunter fällt neben allgemeinen Auskunfts- und Mitwirkungspflichten v.a. die Pflicht der Annahme von Arbeit, sofern nicht schwerwiegende Gründe entgegen stehen. Bei schuldhafter Pflichtverletzung ist eine Kürzung der Unterstützung vorgesehen.


Schliesslich ist zur Behebung kurzfristiger Notlagen als besondere Dienstleistung der Sozialhilfe die Gewährung von rückzahlbaren Überbrückungshilfen vorgesehen. Die nunmehr klare Regelung löst die heutigen, rechtlich unklaren Fürsorgedarlehen ab.



8. Eingliederung unterstützungsberechtigter Personen (§§ 15 - 18)


Die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen haben sich seit 1991 verändert. Dies führte im Vergleich zu den vorangegangenen Jahren zu einer Zunahme von Langzeitarbeitslosen und Ausgesteuerten, die in steigendem Masse von der Sozialhilfe abhängig zu werden drohen. Vor diesem Hintergrund und angesichts der Zielsetzung der Sozialhilfe, den Bedürftigen die Teilnahme und Teilhabe am wirtschaftlichen und sozialen Leben zu ermöglichen, steht die Forderung nach einer Modernisierung der öffentlichen Sozialhilfe im politischen Raum. In diesem Zusammenhang werden allgemein heute neue Modelle der sozialen Verantwortung diskutiert und erprobt, welche der Förderung des Selbstbewusstseins und der Eigenständigkeit dienen und den beruflichen Wiedereinstieg erleichtern. In der Schweiz führend sind die sog. romanischen Modelle der Kantone Genf, Jura und Tessin, bei denen den Personen - auf der Basis eines Eingliederungsvertrages - ein Entgelt für ihre Anstrengungen zur (Wieder-)Eingliederung entrichtet wird. Der vorliegende Gesetzesentwurf folgt diesen Modellen.


Der Gesetzesentwurf sieht vor, unterstützungsberechtigten Personen berufliche oder soziale Eingliederungsmassnahmen anzubieten, sofern sie keinen Anspruch (mehr) auf andere gesetzliche Eingliederungsmassnahmen (beispielsweise aufgrund der Arbeitslosenversicherungsgesetzgebung) haben. Die Angebote können Einsatzprogramme, Schulungen, Weiterbildung, Praktika etc. umfassen. Sie sind mit den Fähigkeiten und der persönlichen Situation der Adressatinnen und Adressaten in Einklang zu bringen, wobei auf geschlechterspezifische Aspekte Rücksicht zu nehmen ist. Es ist dabei aufgrund des neuen Gleichstellungsgesetzes insbesondere auf die Vereinbarkeit zwischen beruflichen und familiären Aufgaben zu achten, und eine gleichmässigere Verteilung der Aufgaben in den verschiedenen Funktionen zwischen den Geschlechtern anzustreben.


Als Anreiz für die Teilnahme an Eingliederungsmassnahmen kann den Beteiligten zusätzlich zur ausgerichteten Unterstützung ein Beitrag gewährt werden, der weder der späteren Rückerstattung unterliegt, noch Lohn ist. Die Höhe dieses „Zustupfs" bestimmt der Regierungsrat unter Beachtung der Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe.


Die Nutzung von Angeboten der beruflichen oder sozialen Eingliederung geschieht aufgrund eines öffentlich-rechtlichen Vertrages. Nach dem Grundsatz der Gegenseitigkeit soll der Leistung von Existenzsicherung und Beratung durch die Allgemeinheit eine Gegenleistung der hilfesuchenden Person gegenübergestellt werden. Der Vertrag soll befristet sein und die Einzelheiten der gegenseitigen Pflichten und Rechte regeln. Falls die unterstützte Person im Rahmen eines Angebots an einen Einsatzbetrieb ausgeliehen wird, muss weiterhin deren Betreuung sichergestellt sein, und - um ein gegen die Handels- und Gewerbefreiheit verstossendes, wettbewerbsverzerrendes Verhalten zu vermeiden - ist vom Einsatzbetrieb eine Vergütung zu verlangen, die den orts- und berufsüblichen Lohnansätzen entspricht.


Als weitere Integrationsmassnahme sieht der Gesetzesentwurf Lohnkostenbeiträge an Arbeitgebende vor, die ausgesteuerte Arbeitslose anstellen. Als begünstigte Arbeitgebende kommen nur steuerbefreite Institutionen und gemeinnützige Organisationen in Frage, weil eine direkte Konkurrenzierung der Privatwirtschaft ausgeschlossen werden muss. Die neue Regelung tritt anstelle der Verordnung über Unterstützungsleistungen zugungsten ausgesteuerter Personen (ULAP), welche Mitte 1997 übergangsweise nach der Einführung des neuen Taggeldregimes im Arbeitslosenversicherungsgesetz erlassen wurde.



9. Therapien für alkohol- oder drogenkranke Personen (§§ 19, 20 und 43)


Das neue Sozialhilfegesetz löst neben dem Fürsorgegesetz auch das geltende Alkoholfürsorgegesetz von 1965 ab.


Die neue gesetzliche Konzeption regelt im Gesundheitsgesetz den - gesundheitspolitischen - Auftrag des Kantons, allen Einwohnerinnen und Einwohnern eine kostenlose, niederschwellige und professionell ausgerichtete Alkoholberatung in Form von ambulanten Therapien sowie bei stationären Alkoholtherapien professionelle Begleitung anzubieten. Die Massnahmen umfassen die Frühkontakte zu alkoholgefährdeten oder -kranken Personen, sowie die Beratung, Begleitung und Stützung der Betroffenen und ihrer Angehörigen. Die ambulanten Alkoholtherapien sollen wie bis anhin nicht vom Staat selbst, sondern von aussenstehenden Fachstellen vollzogen werden. Dies sind die Basellandschaftliche Gesellschaft der Beratungsstellen für Alkohol- und andere Suchtprobleme (BGBA) sowie das Blaue Kreuz Baselland. Die stationären Alkoholtherapien sind anerkannte Medizinaltherapien, so dass deren Regelung und Finanzierung primär aufgrund der Krankenversicherungsgesetzgebung (KVG) erfolgt. Sekundär hat der Kanton die sozialtherapeutischen Massnahmen zu regeln: Beratung, Begleitung und Stützung der Person sowie ihrer Angehörigen und weiteren Bezugspersonen. Diese Aufgabe soll wie bis anhin an die erwähnten aussenstehenden Fachstellen übertragen werden. - Das Sozialhilfegesetz selber regelt lediglich noch, dass die Gemeinden ermächtigt sind, die Ausrichtung der normalen sozialhilferechtlichen Unterstützungen für eine alkohlkranke Person an die aussenstehenden Fachstellen zu übertragen. Diese können durch die Kadenz der (an sich hoheitlichen) Unterstützungsauszahlungen den Therapieerfolg günstig beeinflussen.


Im Drogenbereich sieht die neue gesetzliche Konzeption ähnlich aus. Das Gesundheitsgesetz regelt den - gesundheitspolitischen - Auftrag des Kantons, allen Einwohnerinnen und Einwohnern eine niederschwellige und professionell ausgerichtete Drogenberatung in Form von ambulanten Therapien anzubieten. Das Gesundheitsgesetz bestimmt weiter, dass Kanton und Gemeinden Unterstützungen für stationäre Drogentherapien ausrichten, da diese ja nicht KVG-anerkannt sind. Das Sozialhilfegesetz regelt sodann die Voraussetzungen, unter welchen die Unterstützungen ausgerichtet werden. Die Kosten für die Unterstützung stationärer Drogentherapien werden wie bis anhin vom Kanton zu drei Vierteln und von der betroffenen Wohnsitzgemeinde zu einem Viertel getragen.



10. Bevorschussung und Inkasso von Unterhaltsbeiträgen (§§ 21 - 24)


Der Anspruch auf Bevorschussung nicht-einbringlicher Kinderalimente erfährt keine Änderungen. Der Bevorschussungsanspruch wird - analog zum früheren Mündigkeitsalter - längstens bis zum 20. Altersjahr gewährt. Anstelle der bisherigen abgestuften Berücksichtigung der wirtschaftlichen Verhältnisse des nicht-alimentenpflichtigen Elternteils erfolgt hingegen bei guten wirtschaftlichen Verhältnissen generell keine Bevorschussung mehr.


Im Bereich Alimenten-Inkasso erfährt die staatliche Vollstreckungshilfe für Kinder- und für Ehegattenalimente materiell keine Änderung gegenüber dem bisherigen Recht.



11. Heime (§ 25)


Mit dem Sozialhilfegesetz wird die Bewilligungspflicht für die Führung eines Heimes sowie die kantonale Heimaufsicht übersichtlich geregelt.


Schon bisher waren Heime für Minderjährige gemäss der eidgenössischen Verordnung über die Aufnahme von Pflegekindern einer kantonalen Bewilligungs- und Aufsichtspflicht unterstellt, die durch das nun aufzuhebende kantonale Kinder- und Erziehungsheimgesetz geregelt war.


Neu wird hingegen die Bewilligungs- und Aufsichtspflicht für Heime für Erwachsene eingeführt, wie sie in zahlreichen anderen Kantonen seit geraumer Zeit besteht. Wer sich in einem Heim aufhält, begibt sich in gewissem Masse in ein Abhängigkeitsverhältnis. Heute können solche Einrichtungen ohne staatliche Kontrollen, beispielsweise hinsichtlich Gebäudesicherheit oder Betreuungskonzept, betrieben werden. Die gesetzliche Verpflichtung, fachliche, betriebliche und bauliche Anforderungen zu erfüllen, resultiert in einer Betriebsbewilligung und soll Heimbewohnerinnen und Heimbewohner schützen und eine Mindestqualität des Heimes sicherstellen.


Die Bestimmungen über die Heime im Sozialhilfegesetz gelten für privatrechtliche Institutionen der Tages- und Dauerbetreuung für alle Kinder, Jugendliche und Erwachsene mit Ausnahme der Alters- und Pflegeheime.



12. Jugend- und Behindertenhilfe (§§ 26 - 29)


Die Aktivitäten des Kantons in der Jugend- und Behindertenhilfe basieren heute nur teilweise auf klaren gesetzlichen Grundlagen. Die Aufnahme von Bestimmungen über die Jugend- und Behindertenhilfe ins Sozialhilfegesetz lösen keine neuen Aufgaben des Kantons aus, sondern regeln das Vorgehen und die Finanzierung von weitgehend bereits bestehenden Tätigkeiten.


Die neuen Bestimmungen verpflichten den Kanton zur Planung, die dafür sorgen soll, dass die nötigen Wohnheime für Kinder und Jugendliche und die nötigen Heime und Einrichtungen für behinderte Erwachsene zur Verfügung stehen. Auf diesem Gebiet besteht bereits heute eine gut funktionierende Zusammenarbeit mit dem Kanton Basel-Stadt. Die meisten Planungen erfolgen in gemeinsamer Absprache.


Bisher galt für die Finanzierung von Heimaufenthalten mangels eigener Regelungen auch innerkantonal die Interkantonale Heimvereinbarung. Neu wird die Finanzierung von Aufenthalten in Kinder- und Jugendheimen im Sozialhilfegesetz geregelt. Diese regelt jedoch nur die Beiträge an die Aufenthalts- und Betreuungskosten, die (Sonder-)Schulungskosten sind in der Schulgesetzgebung geregelt. Die bisherige Vermischung hat immer wieder zu Unklarheiten in der Kostenträgerfrage geführt.


Die Behindertenhilfe erhält mit den Bestimmungen im Sozialhilfegesetz erstmals eine eigene gesetzliche Grundlage. Die bisherigen Aktivitäten wie Beiträge an den Bau von Behinderteneinrichtungen oder die Beiträge an Fahrten von Behinderten wurden - juristisch fragwürdig - aus dem Spitalgesetz abgeleitet. Mit dem Einbau der neuen Bestimmungen ins Sozialhilfegesetz wurde bewusst verzichtet, ein eigenes Gesetz für Behinderte oder über die Behindertenhilfe zu schaffen. Der Regierungsrat folgt damit der Leitidee, dass im Sinne des Normalisierungsprinzips bei allen Gesetzen darauf zu achten ist, dass behinderte Personen nicht diskriminiert werden und allenfalls ausgleichende Massnahmen zu treffen sind.



13. Vollzug und Kostentragung (§§ 30 - 34)


Der Vollzug der Sozialhilfebestimmungen sowie die Tragung der Sozialhilfekosten sind mit geringfügigen Änderungen nach demselben Schema auf den Kanton und die Gemeinden aufgeteilt, wie das schon in der bisherigen Aufgabenzuordnung geregelt war. Grund für die prinzipielle Beibehaltung ist die in überwiegendem Masse bestehende Sachrichtigkeit der Aufteilung. Dort, wo die Sachrichtigkeit diskutiert werden könnte, aber aufgrund der finanziellen Auswirkungen zu gewichtig ist, ist die im Rahmen der Bildungsgesetzgebung vorzunehmende Neugestaltung des Finanzausgleichs abzuwarten, worin immer auch noch Änderungen in der Sozialhilfe-Aufgabenteilung vorgenommen und ausgeglichen werden könnten.


Die Gemeinden vollziehen die Bestimmungen über die Sozialhilfe-Unterstützungen gegenüber allen Personen, die sich auf ihrem Gemeindegebiet aufhalten. Sie kommen für die Kosten der Bedürftigen auf, die in der Gemeinde Wohnsitz haben; für die unterstützten Bedürftigen ohne Wohnsitz in der Gemeinde haben die Gemeinden gegenüber deren Wohnsitzgemeinde, und bei Flottanten gegenüber dem Kanton, eine Ersatzforderung. Diese Regelung entspricht bisherigem Recht.


Das durch das Sozialhilfegesetz neu geschaffene Institut der Eingliederung unterstützungsberechtigter Personen wird den Gemeinden zum Vollzug und dem Kanton zur Mitfinanzierung zu 50% aufgetragen. Dadurch kommt auf die Gemeinden und den Kanton ein zusätzlicher Kostenfaktor zu, dessen Umfang zum heutigen Zeitpunkt noch nicht genau abgeschätzt werden kann (vgl. Ziffer 16).


Die Unterstützungen während ambulanten und stationären Alkohol- und Drogentherapien werden von den Gemeinden wie die übrigen Unterstützungen vollzogen und getragen. Im Drogenbereich bedeutet dies keine Änderung gegenüber dem bisherigen Recht. Im Alkoholbereich hingegen werden heute aufgrund der Aufgabenteilung von 1997 die Gesamtkosten der Alkoholfürsorge, d.h. Therapiekosten und Unterstützungskosten, vom Kanton getragen, nachdem vorher die Hälfte der Gesamtkosten auf alle Gemeinden gemäss ihrer Steuerkraft verteilt worden waren. Mit der vorliegenden erneuten Änderung ist jetzt die sachrichtige Lösung getroffen, indem die Wohnsitzgemeinde die während einer ambulanten oder stationären Alkoholtherapie anfallenden Unterstützungskosten als allgemeine Sozialhilfekosten individuell zu tragen hat.


Der Kanton trägt die Kosten der ambulanten Alkohol- und Drogentherapien. Die Kosten der stationären Alkoholtherapien werden einerseits gemäss KVG und andererseits vom Kanton getragen. Der Kanton vollzieht wie bis anhin die Unterstützungen für stationäre Drogentherapien und trägt ebenfalls wie bis anhin drei Viertel der Kosten, einen Viertel trägt die einzelne Wohnsitzgemeinde.


Ebenfalls dem bisherigen Recht entspricht die kantonale Vollzugs- und Kostenzuständigkeit für die Sicherstellung der Unterhaltsbeiträge, für die Jugendhilfe sowie für die Behindertenhilfe. Bei der Jugendhilfe wird die geltende Kostenaufteilung der IV-Sonderschulung mit einem Viertel zulasten des Kantons und drei Vierteln zulasten der Gemeinden nach Steuerkraft übernommen. Dies ist ein Punkt, der im Rahmen der Finanzausgleichsregelung beim neuen Bildungsgesetz nochmals diskutiert werden könnte, so man wollte.



14. Kommunale Vollzugsorganisation (§§ 35)


Das geltende Fürsorgegesetz schreibt den Gemeinden die Schaffung von separaten Fürsorgebehörden vor. Ob dieses Obligatorium fallengelassen und den Gemeinden volle Organisationsautonomie zugestanden werden sollte, blieb in der Expertenkommission und in der Vernehmlassung kontrovers. Der vorliegende Gesetzesentwurf übernimmt daher den status quo der obligatorischen Fürsorge-, oder eben neu: Sozialhilfebehörde.


Fortsetzung


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