2000-90 (1)


A. Zusammenfassung

1. Ausgangslage


Bei der Vorlage handelt es sich um einen wichtigen Meilenstein im Rahmen der laufenden Justizreform. Diese wurde durch den Schlussbericht "Strukturanalyse Gerichte" vom 5. Juli 1993 nicht nur angeschoben, sondern in massgebender Weise auch inhaltlich bis heute bestimmt, wenngleich sich die Gewichte in der Zwischenzeit etwas verschoben haben.


Die erste Phase der Justizreform sah eine Effizienzsteigerung der Zivilgerichtsbarkeit vor. Sie wurde am 1. Juli 1995 abgeschlossen. Ebenfalls eingeführt ist die Reform der Strafjustiz und Strafverfolgung mit der Schaffung des Besonderen Untersuchungsrichteramtes (BUR) und der neuen Strafprozessordnung (StPO) im Jahre 1999 bzw. 2000. Vom Regierungsrat zuhanden des Parlaments verabschiedet ist die Neustrukturierung des Vormundschaftswesens. Die Behandlung dieser Vorlage ist zur Zeit sistiert (vgl. Zwischenbericht 1999/182 der JPK vom Januar 2000).


Die heutige Vorlage beinhaltet eine vollständige Überarbeitung des heutigen Gerichtsverfassungsgesetzes, welches neu als Gesetz über die Organisation der Gerichte und der Strafverfolgungsbehörden (im Folgenden GOG genannt) geführt wird, die Schaffung eines Dekrets zum Gesetz über die Organisation der Gerichte und der Strafverfolgungsbehörden (im Folgenden GOD genannt) nebst der Änderung einiger Verfassungsbestimmungen und der Revision vieler Bestimmungen in weiteren Gesetzen. Die Änderungen sind nicht nur quantitativ von Bedeutung, sondern sind zumindest teilweise von beachtlicher Tragweite. Der Titel der Vorlage, wonach es sich um eine "Weiterführung" der Gerichtsreform handle, kommt damit angesichts der Bedeutung dieser Etappe etwas bescheiden daher.




2. Schwerpunkte der Vorlage


Die heutigen letztinstanzlichen Gerichte, d.h. das Obergericht und das Verwaltungsgericht, sollen in ein Kantonsgericht mit verschiedenen Abteilungen überführt werden. Zugleich wird die Justizverwaltung sowohl gegen innen als auch gegen aussen gestärkt. Die Statthalterämter und das Besondere Untersuchungsrichteramt sollen neu dem Kantonsgericht unterstellt werden.


Im Zusammenhang mit der vollständigen Überarbeitung des GOG werden die Grundlagen des kantonalen Justizwesens berührt und von der Justiz- und Polizeikommission (JPK) im Rahmen der Beratungen einlässlich diskutiert. Verschiedene Themenbereiche und Ideen wurden der Verwaltung oder Arbeitsgruppen zur Weiterbearbeitung zugewiesen. Die JPK beschloss viele Änderungen der Vorlage, zum Teil handelt es sich um Nebensächlichkeiten eher redaktioneller Art, zum Teil aber auch um gewichtigere Akzentverschiebungen. Auf diese wird im vorliegenden Bericht zurückzukommen sein.


Generell lässt sich festhalten, dass die JPK die Tendenz der regierungsrätlichen Vorlage noch etwas akzentuiert hat: Die Justizverwaltung wurde weiter gestärkt. Bei der Schaffung von neuen Strukturen wurde dem Gesichtspunkt der Flexibilität und der Entwicklungsmöglichkeit verstärktes Gewicht eingeräumt und für die Führung geeignetere, d.h. schlankere Strukturen geschaffen.


Die JPK anerkennt die Forderungen nach grösstmöglicher richterlicher Unabhängigkeit, hoher Qualität der Rechtsprechung, optimaler und zeitgemässer Infrastruktur für die Gerichte, usw. Allerdings werden auch diesen Forderungen - wie allen staatlichen Aufgaben - durch die verfügbaren Mittel Grenzen gesetzt. Die JPK hat sich bemüht, einen pragmatischen Weg zu beschreiten, der sich am Gewachsenen orientiert, offen für Neuerungen ist und insbesondere auch eine organische Weiterentwicklung des Gerichtswesens ermöglichen soll.




3. Ergebnis der Kommissionsberatungen


Die Entscheide innerhalb der JPK fielen häufig knapp aus, nicht selten war der Stichentscheid des Präsidenten massgebend. Das heisst allerdings keineswegs, dass die Kommission bei den Beratungen quasi in zwei ideologisch geprägte Blöcke gespalten war, vielmehr wechselten die Mehrheiten je nach Sachfrage. Positiv ist, dass ungeachtet der oft unterschiedlich beurteilten Einzelfragen und trotz der Komplexität und Vielschichtigkeit der Vorlage diese letztlich einstimmig (mit 12:0 Stimmen bei 1 Enthaltung) zuhanden des Landratsplenums verabschiedet werden konnte.




B. Allgemeines


1. Organisation der Kommissionsarbeit


Die Vorlage wurde anlässlich von 8 teilweise ganztägigen Sitzungen im Zeitraum vom 8. Mai bis 4. Dezember 2000 behandelt. Die Beratungen wurden praktisch durchwegs begleitet von Andreas Koellreuter, Regierungsrat, Stephan Mathis, Direktionssekretär JPMD, Peter Guggisberg, Akademischer Adjunkt JPMD, Dr. Toni Walter, Obergerichtspräsident und Dr. Peter Meier, Verwaltungsgerichtspräsident. Zu einzelnen Sitzungen wurden auch Dr. Thomas Bauer, Vorsitzender der Richtervereinigung, und Walter Mundschin, 1. Landschreiber, eingeladen.


Der vorliegende Bericht ist nicht nur wegen dem Umfang der Vorlage und deren Komplexität etwas ausführlicher als üblich, sondern auch im Hinblick auf allfällige Auslegungsfragen bei der späteren Anwendung der Verfassungs-, Gesetzes- und Dekretsbestimmungen. Die Entscheide und hauptsächlichen Überlegungen der JPK sollen nach Möglichkeit nachvollziehbar gemacht werden.




2. Zum Eintreten


Im Rahmen der Eintretensdebatte werden folgende Standpunkte vertreten:




2.1. Gerichtsorganisation


Es gehe darum, effiziente Gerichtsstrukturen zu schaffen, welche eine Rechtsprechung von hoher Qualität auch bei steigender Geschäftslast garantieren. Dazu brauche es einfache Strukturen. Diese ermöglichen es, auf Veränderungen - sei es in Form von gesteigerter Geschäftslast oder sei es bei Verlagerungen zwischen den einzelnen Bereichen - flexibel reagieren zu können.


Im Weiteren wird betont, es gehe nicht darum, eine völlig neue Justiz zu schaffen, sondern diese auf der Grundlage eines historisch gewachsenen Unternehmens zu reformieren.




2.2. Stärkung der dritten Gewalt


Mit der Vorlage soll die Stellung der Justiz gegenüber den anderen Gewalten (Legislative und Exekutive) gestärkt werden.




2.3. Stellung der nebenamtlichen Richter


Im Rahmen dieser Vorlage wird darauf verzichtet, das heutige Milizsystem grundsätzlich in Frage zu stellen. Sollten die mit einem allfälligen Systemwechsel verbundenen Konsequenzen dereinst bekannt sein, schliesst die Kommission - ohne dass diesbezüglich eine eigentliche Abstimmung stattgefunden hätte - eine Diskussion darüber im Rahmen einer separaten Vorlage jedoch nicht aus. Die JPK teilt die Auffassung einiger Vernehmlassungsteilnehmer nicht, dass die Stellung der nebenamtlichen Richter vorgängig der Beratung dieser Vorlage in Frage gestellt und allenfalls geändert werden müsste.




2.4. Finanzielle Auswirkungen


Es ist offensichtlich, dass eine gute Justiz ihren Preis hat. Deshalb könne eine Justizreform keine Sparübung sein. Man will auch nicht kurz nach Inkrafttreten der geänderten Bestimmungen mit Aufstockungsforderungen konfrontiert werden. Allerdings wird auch von der Justiz erwartet, dass sie wirtschaftlichen Überlegungen in Zukunft einen höheren Stellenwert einräumt.




2.5. Gebäudeproblematik


Die JPK hat die Probleme im Bereich der Gebäude und das Konzept, das Kantonsgericht im Gerichtsgebäude am Bahnhof einzurichten, zur Kenntnis genommen. Sie ist entgegen einiger Vernehmlassungsteilnehmer nicht der Ansicht, dass die offenen Gebäudefragen vorgängig der Behandlung dieser Vorlage zu lösen seien. Zudem handelt es sich nicht um ein gesetzgeberisches Problem.




2.6. Kritik


Analog der Stellungnahmen insbesondere des Obergerichts und der Richtervereinigung wird das Synergiepotential bei der Fusion von Obergericht und Verwaltungsgericht zu einem Kantonsgericht vereinzelt in Frage gestellt.




2.7. Ergebnis


Eintreten auf die Vorlage bleibt unbestritten und wird mit 10:0 Stimmen bei 1 Enthaltung beschlossen.




C. Zur Detailberatung


I. Überblick


Auf einen Blick lassen sich die wichtigsten Änderungen der JPK gegenüber der regierungsrätlichen Vorlage wie folgt zusammenfassen:




Entwurf GOG


- Im Gesetz nur Regelung der Organisationsgrundzüge für das Kantonsgericht, Festlegung der weiteren Organisationsbestimmungen im Dekret (§ 9 Abs. 1).


- Schaffung eines Kantonsgerichtsausschusses zur Beurteilung von personalrechtlichen Beschwerden und Disziplinarbeschwerden aus dem Gerichtsbereich (§ 11).


- Zuständigkeit der Geschäftsleitung des Kantonsgerichts für die Lohnklasseneinreihung der erstinstanzlichen Gerichtspräsidien (§ 12 Abs. 3).


- Recht und Pflicht des Kantonsgerichtspräsidiums zur Teilnahme an den Landratssitzungen zum Voranschlag der Gerichte (§ 25 Abs. 3).


- Wahl der Statthalter/innen durch die Geschäftsleitung des Kantonsgerichts (§ 31 Abs. 3).


- Verzicht auf die Wahlvoraussetzungen der juristischen Ausbildung für die Kantonsrichter/innen sowie der konkreten Fachkenntnisse für die Strafrichter/innen in BUR-Fällen; Wahlvoraussetzung der juristischen Ausbildung neu für alle Gerichts-Vizepräsidien ausser die Bezirksgerichts-Vizepräsidien (§ 33).


- Verzicht auf die bisherige Nicht-Öffentlichkeit der Beratungen des Enteignungsgerichts (§ 41 Abs. 3).


- Erhöhung des maximalen Gebührenrahmens für Ausnahmefälle auf Fr. 500'000 (§ 52 Abs. 3).


- Zuständigkeit des Kantonsgerichts zum Erlass des Gebührentarifs für die Gerichte (§ 51 Abs. 4).


- Neuformulierung des GPK-Kontrollumfangs im Gerichtsbereich (§ 55 Ziff. 4 betr. § 61 Abs. 1 Landratsgesetz).


- Aufhebung des bisherigen Dekrets betreffend die Zahl der Gerichtskammern und Gerichtsmitglieder und Schaffung eines neuen Dekrets zum Gerichtsorganisationsgesetz (GOD).


- Möglichkeit der Einzelrichterin/des Einzelrichters der Abteilung Sozialversicherungsrecht bzw. des Steuergerichts, rechtliche Grundsatzfragen dem Gerichtsplenum zum Entscheid zu übertragen (§ 54 Ziff. 21 betr. § 55 Abs. 1 Verwaltungsprozessordnung sowie Ziff. 23 betr. § 129 Abs. 5 Steuer- und Finanzgesetz).




Entwurf Dekret zum GOG


- Verzicht auf zwei separate Kantonsgerichtsabteilungen für das Zivilrecht und das Strafrecht (§ 1 Abs. 1).


- Erhöhung der Richter/innenzahl an der Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht auf sechs (§ 2 Abs. 1).


- Schaffung von zwei Gerichtskammern für die Kantonsgerichtsabteilung Zivil- und Strafrecht sowie Erhöhung der Richter/innenzahl auf acht (§ 2 Abs. 2).


- Schaffung einer dritten Strafgerichtskammer und eines zusätzlichen Präsidiums (§ 4).


- Erhöhung des Präsidialpensums am Verfahrensgericht in Strafsachen auf 80 % (§ 6) und am Enteignungsgericht auf 50 % (§ 7 Abs. 2).


- Reduktion der Richter/innenzahl am Steuergericht von zehn auf acht (§ 7 Abs. 1).




Entwurf Verfassungsänderung


- Ermächtigung der Gerichte zum Erlass von Ausführungsbestimmungen im Rahmen der Justizverwaltung (§ 82 Abs. 2).


- Regelung nur der Grundzüge der Gerichtsorganisation im formellen Gesetz (§ 87 Abs. 1).


- Schaffung einer Verfassungsgrundlage für die Wahl der a.o. Gerichtsmitglieder (§ 87 Abs. 4).




II. Einzelne Themenbereiche


1. Justizverwaltung


1.1. Grundzüge


Gemäss § 82 Abs. 2 der Kantonsverfassung leiten die Gerichte die Justizverwaltung. Diese soll mit der Vorlage konkretisiert, besser strukturiert und vor allem auch gestärkt werden. Die Gerichte sollen inskünftig als eigenständiger Partner gegenüber der Verwaltung auftreten können und "mit 1 Stimme" sprechen. Für den heutigen Zustand ist bezeichnend, dass die hier behandelte Vorlage im Vernehmlassungsverfahren vom Obergericht abgelehnt wurde, währenddem sie vom Verwaltungsgericht grundsätzlich befürwortet wurde.


Die Justizverwaltung erhält mit der Schaffung einer Geschäftsleitung sowie der Einsetzung eines Justizverwalters beim Kantonsgericht klare Strukturen mit eindeutiger Zuweisung der Führungsaufgabe und Führungsverantwortung. Die Zuständigkeit der Justizverwaltung wird durch die Unterstellung der Statthalterämter und des BUR unter die Aufsicht des Kantonsgerichts wesentlich erweitert.




1.2. Änderungen der JPK


1.2.1. Kompetenz zum Erlass des Gebührentarifs


Die JPK erachtet es als richtig, dass nicht mehr der Regierungsrat, sondern das Kantonsgericht für den Erlass des Gebührentarifs für Gerichte und Strafverfolgungsbehörden zuständig sein soll (§ 52 Abs. 4 in Verbindung mit § 10 Abs. 4 lit. c GOG). Diese Ermächtigung des Gerichts zum Erlass von Ausführungsbestimmungen im Rahmen der Justizverwaltung bedarf zudem einer Verfassungsänderung.




1.2.2. Verhältnis der Gerichte gegenüber dem Parlament


Weiter verstärkt wird die Stellung des Kantonsgerichts gegenüber dem Parlament im Zusammenhang mit dem Budgetprozess. Nachdem bereits der regierungsrätliche Vorschlag vorsieht, dass das Kantonsgericht den eigenen Voranschlag ausarbeitet und dieser dem Landrat unterbreitet werden muss, stellt die JPK das Präsidium des Kantonsgerichts den Regierungsräten bei den parlamentarischen Beratungen gleich, indem diesem das Recht eingeräumt wird, zugleich aber die Pflicht auferlegt wird, an der Budgetdebatte des Landrats teilzunehmen.


Bei der 2. Lesung geht die JPK noch einen Schritt weiter, indem sie mit klarer Mehrheit durch eine zusätzliche Änderung des Landratsgesetzes (§ 54) die Möglichkeit schafft, die Abteilungspräsidentinnen und -präsidenten des Kantonsgerichts auf speziellen Beschluss der Ratskonferenz hin ganz allgemein zu Beratungen von Justizgeschäften im Landrat beiziehen zu können, selbst wenn diese keinen spezifisch aufsichtsrechtlichen Charakter haben.




1.2.3. Moderne Formen der Verwaltungsführung


In der JPK herrscht die Meinung vor, bezüglich Einführung von neueren Modellen der Verwaltungsform (WOV) seien die Gerichte nicht besonders fortgeschritten. Es wird erwartet, dass sich auch die Justiz insbesondere mit der Erteilung von Leistungsaufträgen ernsthaft auseinandersetzt. Hingegen wird von einer gesetzlichen Verpflichtung dazu abgesehen, unter anderem deshalb, weil die GPK bereits heute diesbezüglich Empfehlungen abgeben kann.




1.2.4. Oberaufsichtsrecht des Parlamentes


Eine ausführliche Diskussion über Umfang und Grenzen des parlamentarischen Oberaufsichtsrechts führt zu einer Neuformulierung von § 61 Abs. 1 Landratsgesetz. Dabei wird verdeutlicht, dass sich das Oberaufsichtsrecht zwar auf die gesamte Justizverwaltung, nicht aber auf die eigentliche Rechtsprechung bezieht.




1.2.5. Zuständigkeit zur Wahl der ausserordentlichen Richter an erstinstanzlichen Gerichten


Im Bestreben, die Effizienz und Flexibilität der Gerichte zu steigern und die Justiz zu stärken, wird im Rahmen der 1. Lesung ein Antrag, wonach die Geschäftsleitung des Kantonsgerichts ausserordentliche Richter an erstinstanzlichen Gerichten wählen kann, mit 7:4 Stimmen angenommen.


In der 2. Lesung ist die JPK auf diesen Beschluss zurückgekommen. Man will nicht auf die demokratische Legitimation von Richtern verzichten und quasi zwei Kategorien von Richtern schaffen. Zudem sollte es aufgrund der mit der Vorlage verbundenen Reformen inskünftig weit seltener notwendig werden, ausserordentliche Richter ernennen zu müssen. Aufgrund dieser Umstände verzichtet die JPK letztlich einstimmig auf diese Neuerung, welche einen bedeutenden Eingriff in das heutige System der Richterwahl bedeutet hätte.




2. Schaffung und Organisation des Kantonsgerichts


Ein Kernpunkt der GOG-Revision ist die Zusammenführung der beiden höchsten kantonalen Gerichte, Obergericht und Verwaltungsgericht, zu einem Kantonsgericht. Damit sollen in den Bereichen Personalwesen, Budget und Rechnung, Logistik, Kanzleiwesen und im Verkehr mit den Behörden Synergien geschaffen werden sowie die Möglichkeit einer flexiblen Weiterentwicklung verbessert werden. Zugleich handelt es sich naturgemäss auch um einen heiklen Punkt der Vorlage. Während sich das Kantonsgericht gemäss Vernehmlassungsvorlage aus den bereits bestehenden Strukturen am Obergericht bzw. Verwaltungsgericht zusammensetzte (Abteilung für Verfassungs- und Verwaltungsrecht, Abteilung für Zivil- und Strafrecht sowie Abteilung für Sozialversicherungsrecht), schafft der regierungsrätliche Entwurf eine zusätzliche Abteilung, nämlich eine solche für Strafrecht und, davon getrennt, eine Abteilung für Zivilrecht.


Insbesondere das Obergericht lehnt eine solche Aufteilung ab. Damit würden nicht Synergien geschaffen, sondern vielmehr bestehende Synergien vernichtet, weil die Belastung im Strafrecht sehr unterschiedlich sei. Durchschnittlich betrachtet mache das Strafrecht am Obergericht heute etwa 30 % , das Zivilrecht 70 % der Belastung aus. Es sei deshalb unsinnig, die gewachsenen Strukturen auseinander zu reissen. Dazu komme, dass die Strafjustiz heute vermehrt über die Zivilansprüche entscheiden müsse.


Dagegen wird vorgebracht, die Vorlage bringe bewusst eine höhere Durchlässigkeit zwischen den Abteilungen und die Aufteilung in Strafrecht und Zivilrecht sei logisch. Gemeinsame Berührungspunkte gebe es auch zwischen anderen Rechtsgebieten und man könnte mit der gleichen Argumentation andere gemeinsame Abteilungen begründen (z.B. Zivilrecht und Sozialversicherungsrecht).


Nach sehr eingehender Diskussion liegen in der 1. Lesung zwei Anträge vor: Ein Antrag, zusätzlich eine Abteilung für Vormundschafts- und Familienrecht zu schaffen, wird mit 7:4 Stimmen abgelehnt. Hingegen wird ein Antrag, analog zur heutigen Struktur beim Obergericht eine gemeinsame Abteilung für Zivil- und Strafrecht, allerdings mit zwei Kammern, zu schaffen, bei 5:5 Stimmen mit Stichentscheid des Präsidenten angenommen.


Die Diskussion wird im Rahmen der 2. Lesung weitergeführt und die Kommission sieht nach wie vor, dass gute Gründe sowohl für den regierungsrätlichen Entwurf als auch für den knappen Entscheid gemäss 1. Lesung sprechen. Zudem ist aus heutiger Sicht schwer abschätzbar, wie sich das Gewicht der einzelnen Rechtsbereiche im Laufe der nächsten Jahre und Jahrzehnte verteilen bzw. verlagern wird. Im Bestreben, einerseits nicht ohne Not gewachsene Strukturen zu zerschlagen, andererseits diese auch nicht zementieren zu wollen, hat die JPK schliesslich einen anderen Weg beschritten und sich dafür entschieden, die Organisation des Kantonsgerichts statt auf Gesetzesstufe in einem neuen Dekret über die Organisation der Gerichte und der Strafverfolgungsbehörden (GOD) festzulegen. Dieses Dekret löst das Dekret betreffend die Zahl der Gerichtskammern und der Gerichtsmitglieder ab. Das GOG soll lediglich den Grundsatz der Organisation in Abteilungen und deren Gliederung in Kammern und Präsidien festlegen, während das Dekret die Abteilungen aufführt. Auf diese Weise kann rascher auf Veränderungen reagiert werden.


Diese Lösung setzt allerdings auch eine Änderung der Verfassung voraus, weil deren § 87 heute vorschreibt, die Organisation und Zuständigkeit der Gerichte müsse in einem formellen Gesetz geregelt werden. Analog zur Bestimmung über die Regelung der Verwaltungsorganisation (§ 81 KV) sollen inskünftig nur noch die Grundzüge der Organisation einer formell gesetzlichen Regelung bedürfen.


Am Schluss der Diskussion scheitert ein Antrag, statt einer einzigen Abteilung für Zivil- und Strafrecht zwei getrennte Abteilungen zu schaffen (analog regierungsrätlicher Entwurf) klar mit 2:10 Stimmen. Sodann findet der soeben geschilderte Lösungsweg, die Ausgestaltung der einzelnen Abteilungen auf Dekretsstufe zu regeln und insgesamt am Kantonsgericht drei Abteilungen, wovon eine Abteilung für Zivil- und Strafrecht mit zwei Kammern zu schaffen, mit 10:2 Stimmen eine klare Mehrheit.




3. Interne Zuständigkeit am Kantonsgericht


Gegenüber der Vernehmlassungsvorlage weist der regierungsrätliche Entwurf zum GOG dem Gesamtgericht zu Lasten der Geschäftsleitung deutlich mehr Kompetenzen zu.


Die JPK tastet das Milizsystem im Rahmen dieser Vorlage bewusst nicht an. Hingegen ist sie der Auffassung, dass die Tätigkeit der nebenamtlichen Richterinnen und Richter in erster Linie auf die Rechtsprechung fokussiert sein soll. Die Justizverwaltung hingegen ist in erster Linie Sache der Geschäftsleitung. Die JPK erachtet das Gesamtgericht mit über 20 Mitgliedern als viel zu schwerfällig, um Führungs- und Verwaltungsfunktionen vernünftig wahrnehmen zu können. Sie hat deshalb die Kompetenzverteilung zwischen Gesamtgericht und Geschäftsleitung grundsätzlich überarbeitet und neu geregelt. Äusserst knapp (mit 5:5 Stimmen bei 2 Enthaltungen und mit dem Stichentscheid des Präsidenten) hat sie zudem in der 2. Lesung eine weitere Ebene, den Ausschuss des Kantonsgerichts (§ 11), eingeführt, dem allerdings einzig gewisse Rechtsprechungsfunktionen als Rechtsmittelinstanz in personalrechtlichen Angelegenheiten sowie einzelne gerichtsinterne Aufgaben (§ 2 Abs. 2 GOD) zukommen.


Das Gesamtgericht soll neben der Rechtsprechung für folgende Aufgaben zuständig sein:


- Wahl der Abteilungen des Kantonsgerichts


- Wahl des Ausschusses des Kantonsgerichts


- Erlass des Gebührentarifs der Gerichte und Strafverfolgungsbehörden (zusätzliche Aufgabe)


- Beschluss über besonders wichtige Vernehmlassungen und Anträge an den Landrat.


Die übrigen Aufgaben, unter anderem auch die Wahl der Statthalter und des Besonderen Untersuchungsrichters obliegen der Geschäftsleitung (§ 12 in Verbindung mit § 31).




4. Stärkung der Gerichte im Hinblick auf die Rechtsprechung


4.1. Zusätzliche Flexibilität


Bereits der regierungsrätliche Entwurf sieht vor, dass die Abteilungspräsidien des Kantonsgerichts zur Aushilfe in anderen Abteilungen verpflichtet sind (§ 14 Abs. 1). Darüber hinaus hat die JPK im Bereiche der sozialversicherungsrechtlichen Abteilung des Kantonsgerichts und des Steuergerichts die Möglichkeit geschaffen, Fragen von grundsätzlicher Bedeutung auch im Falle der einzelrichterlichen Zuständigkeit dem Gerichtsplenum zur Entscheidung vorzulegen.




4.2. Moderater personeller Ausbau der Justiz


Im Rahmen dieser Vorlage sollen nach dem Willen der JPK auch vorhandene oder offensichtlich bevorstehende Kapazitätsengpässe beseitigt bzw. vermieden werden. Diese Erweiterungen bleiben jedoch in einem eher bescheidenen Rahmen und haben deshalb auch eine jeweils grosse Mehrheit gefunden. Im Einzelnen:


- 6 statt 4 Kantonsrichter in der Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, da diese Abteilung jeweils in Fünferbesetzung tagt,


- Überführung der heutigen ausserordentlichen 3. Kammer am Strafgericht in eine ordentliche Kammer, da diese bei gleichbleibender Geschäftslast notwendig ist und andernfalls das GOD geändert werden müsste, bevor es überhaupt in Kraft tritt (1. April 2002),


- Erhöhung des Pensums für das Präsidium am Verfahrensgerichts für Strafsachen von 50 % auf 80 % angesichts der Auswirkungen der neuen StPO,


- Erhöhung des Pensums für das Präsidium des Enteignungsgerichts von 30 % auf 50 %,


- Reduktion der Zahl der Richter am Steuergericht von 10 auf 8.




5. Gesetzliche Anforderungen an das Richteramt


5.1. Wahlvoraussetzungen (Qualifikationen von Richtern)


5.1.1. Juristische Ausbildung


Entgegen dem regierungsrätlichen Entwurf streicht die JPK einstimmig eine juristische Ausbildung als Wahlerfordernis für Kantonsrichter. Demgegenüber ist sie der Auffassung, die Ausübung präsidialer Funktionen setze eine juristische Ausbildung voraus. In der 1. Lesung wird deshalb auch für die Vizepräsidien der erstinstanzlichen Gerichte mit 9:3 Stimmen diese Voraussetzung statuiert. Im Rahmen der 2. Lesung wird bezüglich der Vizepräsidien am Bezirksgericht wieder davon abgerückt, da dies zu offenen Konflikten mit dem Wahlprozedere (Volkswahl mit anschliessender interner Konstituierung) geführt hätte.




5.1.2. Frage nach fachlichen Qualifikationen, insbesondere im Bereich der Wirtschaftskriminalität


Die JPK stellt sich zunächst der grundsätzlichen Frage, ob es überhaupt sinnvoll ist, im Gesetz als Wahlvoraussetzung fachliche Qualifikationen vorzuschreiben, wie dies der regierungsrätliche Entwurf einzig für Strafrichter/innen, welche BUR-Fälle beurteilen, vorsieht. Nach eingehender Diskussion verzichtet die JPK auf solche speziellen Voraussetzungen. Dies einerseits, weil nicht einzusehen ist, weshalb in einem einzigen Bereich der Rechtsprechung besondere Fachkenntnisse verlangt werden, in anderen, möglicherweise ebenso komplizierten und anspruchsvollen Bereichen dagegen nicht. Andererseits aber auch aufgrund der formellen Überlegung, mit solchen fachlichen Anforderungen könnten Ausstandsbegehren provoziert werden, indem die Qualifikation einzelner Richterinnen oder Richter bezüglich der verlangten Kriterien angezweifelt wird, um sie in den Ausstand zu versetzen.


Mit 8:4 Stimmen beschliesst die JPK deshalb, auf die Aufzählung von fachlichen Qualifikationen generell und sektoriell zu verzichten, stattdessen aber eine allgemeine Bestimmung einzufügen, deren normative Bedeutung sich allerdings in einer ernsthaften Aufforderung an das Wahlgremium erschöpft (§ 33).




5.2. Unvereinbarkeit des Richteramtes


Die Ausübung von Richterämtern durch praktizierende Anwälte (vorwiegend im Nebenamt, teilweise auch im Teilamt) ist im Zusammenhang mit der richterlichen Unabhängigkeit nicht unproblematisch. Für unser Milizsystem mit relativ wenigen Berufsrichtern (Präsidien), kombiniert mit nebenamtlichen Richtern, ist sie jedoch von hoher Bedeutung. Eine Arbeitsgruppe hat sich dieses Problems speziell angenommen und nach Lösungen gesucht, dies speziell auch vor dem Hintergrund eines am EMRGH in Strassburg gegen die Schweiz hängigen Verfahrens, welches die Zulässigkeit unseres Systems tangieren könnte. * (1)


In der (grundsätzlichen) Diskussion wird einerseits geltend gemacht, es gehe hier um die Zukunft des richterlichen Milizsystems, währenddem andererseits die Meinung vertreten wird, das Hauptproblem bestehe nicht bei den nebenamtlichen Richtern, sondern bei den teilamtlichen Präsidien. Zudem dürfe nicht das Risiko eingegangen werden, dass die heute zu treffende Regelung in Kürze als EMRK-widrig aufgehoben werde.


Ein Antrag, Gerichtspräsidien mit der Tätigkeit als Anwalt, Notar oder Treuhänder als unvereinbar zu erklären, wird bei 6:6 Stimmen mit Stichentscheid des Präsidenten abgelehnt.




6. Unterstellung und Aufgaben der Statthalterämter und BUR


Unbestritten ist die neue Unterstellung der Statthalterämter und des BUR unter das Kantonsgericht, da es sich dabei um richterliche Behörden handelt. Konsequenterweise wird der bisher den Statthalterämtern obliegende Urteils- und Verfügungsvollzug als Verwaltungsaufgabe an eine andere Verwaltungsstelle (JPMD) angegliedert. Nicht kongruent mit der neuen Unterstellung ist hingegen die fortdauernde Zuständigkeit der Statthalterämter bezüglich gewisser Aufgaben bei Wahlen und Abstimmungen.


Die JPK hat sich eingehend mit dieser Frage befasst, da von der Logik her diese Aufgaben bei der Landeskanzlei anzusiedeln wären und nichts mit der untersuchungsrichterlichen Aufgabe der Statthalterämter zu tun haben. Zudem stellt sich das Problem der Doppelunterstellung: Administrativ ist das Statthalteramt auch in diesem Bereich dem Kantonsgericht unterstellt, fachlich jedoch der Landeskanzlei. Für die Lösung gemäss dem regierungsrätlichen Entwurf sprechen jedoch eher praktische Gründe. Die genannten Aufgaben umfassen etwa 10 - 15 Stellenprozente pro Statthalteramt. Diese Arbeit verteilt sich nicht gleichmässig über das Jahr, sondern konzentriert sich auf einzelne Spitzen. Ein Stellentransfer mit entsprechendem Know-how-Transfer ist somit nicht möglich. Die Landeskanzlei macht zudem darauf aufmerksam, es sei ihr nicht möglich, für diese spezialisierte Aufgabe jeweils temporäre Mitarbeiterinnen oder Mitarbeiter zuzuziehen. Zudem garantiere die dezentrale Struktur der Statthalterämter Nähe zu den Betroffenen. Diesen Vorteil hätten auch die Bezirksschreibereien, aber dort stellt sich ebenfalls die Frage, ob diese Aufgaben der Sache nach am richtigen Ort angesiedelt wären und auch das Problem der Doppelunterstellung bliebe bestehen.


Ein Antrag, den Statthalterämtern die Zuständigkeit bei Wahlen und Abstimmungen wegzunehmen, wird mit 5:6 Stimmen bei 1 Enthaltung abgelehnt.




7. Wahl Staatsanwaltschaft


Die Staatsanwaltschaft ist administrativ dem Regierungsrat unterstellt und hat mit Ausnahme der Verfahrenseinstellungen keine richterliche Funktion. Deshalb sieht die regierungsrätliche Vorlage auch eine Anstellung (nicht Wahl!) durch den Regierungsrat vor. Die fachliche Aufsicht erfolgt über den Rechtsmittelweg. Ein Antrag, die Staatsanwaltschaft weiterhin durch den Landrat wählen zu lassen, wird mit 4:8 Stimmen abgelehnt.




8. Revision Advokaturgesetz


Angesichts der laufenden Revision des Advokaturgesetzes, welche wahrscheinlich vor der GOG-Revision in Kraft treten wird, verzichtet die JPK auf Änderungen des Advokaturgesetzes oder die Zuweisung von aufsichtsrechtlichen Kompetenzen im Advokaturbereich im Rahmen dieser Vorlage.




9. Richterentschädigung


Gegenwärtig diskutiert eine aus Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Verwaltung (JPMD und Personalamt) sowie Richterinnen und Richtern bestehende Arbeitsgruppe über die "Stellung und Entschädigung von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern". Diese Arbeitsgruppe stellte der JPK kurz vor der 2. Lesung den Antrag, im Rahmen der Vorlage die Möglichkeit zu schaffen, die Richterinnen und Richter am Kantonsgericht Einrichtungen der Sozialversicherung anzuschliessen.


Die JPK war sich uneins, ob es sinnvoll ist, diesen Teilbereich der Frage der Richterentschädigung im Rahmen dieser Vorlage zu behandeln und hätte eine Gesamtsicht im Rahmen einer separaten Vorlage vorgezogen. Nur knapp, nämlich mit 6:6 Stimmen bei 1 Enthaltung und mit Stichentscheid des Präsidenten wird Eintreten auf den Antrag beschlossen. Im Rahmen der Detailberatung setzte sich dann aber ein gegenüber dem Antrag der Arbeitsgruppe weitergehender Antrag mit 7:5 Stimmen bei 1 Enthaltung durch, auch die Entschädigungen der erst instanzlichen Richter entsprechend zu behandeln. Daraufhin wurde die dafür notwendige Änderung des Personalgesetzes mit 7:5 Stimmen bei 1 Enthaltung jedoch abgelehnt, womit gleichzeitig darauf verzichtet wurde, diesen Punkt im Rahmen dieser Vorlage überhaupt zu regeln.




10. Behördenreferendum


Angesichts der mit der Vorlage verbundenen Verfassungsänderungen, welche ohnehin einer obligatorischen Volksabstimmung unterliegen, wird einstimmig beschlossen, auch die Gesetzesänderungen der obligatorischen Volksabstimmung zu unterstellen.




D. Anträge


Die JPK beantragt dem Landrat:


1. Mit 12:0 Stimmen bei 1 Enthaltung dem beiliegenden Entwurf einer Änderung der Kantonsverfassung und eines Gesetzes über die Organisation der Gerichte und der Strafverfolgungsbehörden sowie dem Dekret zum Gesetz über die Organisation der Gerichte und der Strafverfolgungsbehörden zuzustimmen.


2. Einstimmig, das Gesetz über die Organisation der Gerichte und der Strafverfolgungsbehörden der obligatorischen Volksabstimmung zu unterstellen.


3. Einstimmig, die folgenden 6 parlamentarischen Vorstösse als erfüllt abzuschreiben:


3.1. Postulat 84/049 von Claude Janiak betreffend Abänderung von § 27 Abs. 3 und 4 des Gerichtsverfassungsgesetzes betreffend Wahlfähigkeit der Mitglieder der Überweisungsbehörde.


3.2. Motion 90/038 von Max Kamber betreffend Änderung der einschlägigen Bestimmungen des Gerichtsverfassungsgesetzes über die strukturelle Organisation des Obergerichts.


3.3. Motion 93/264 der Spezialkommission Landratsgesetz betreffend Normierung des Begriffs "Justizverwaltung" im Gerichtsverfassungsgesetz


3.4. Motion 97/128 von Dieter Völlmin betreffend Offenhaltung der Option einer beschleunigten Einführung eines Kantonsgerichts.


3.5. Motion 98/051 von Maya Graf betreffend Offenlegung der Interessenbindungen durch die Vorsitzenden und die Mitglieder der Gerichte.


3.6. Postulat 1999/117 der FDP-Fraktion betreffend die Zahl der Staatsanwälte.


Mit 10:3 Stimmen als erfüllt abzuschreiben:


3.7. Postulat 1999/009 der FDP-Fraktion betreffend Einrichtung einer Wirtschaftskammer des Strafgerichts.


Lausen, 10. Januar 2001


Im Namen der Justiz- und Polizeikommission
Der Präsident: Dieter Völlmin



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Fussnote:


1 .) Nach Abschluss der Beratungen in der Kommission, nämlich am 21. Dezember 2000, hat der EMRGH die besagte Beschwerde gut-geheissen. Der Umstand, dass der beim angefochtenen Entscheid involvierte nebenamtliche Richter in einem andern, am gleichen Gericht hängigen Fall die Gegenpartei des Beschwerdeführers als Anwalt vertrat, wurde als Verstoss gegen die richterliche Unabhängigkeit betrachtet. Eine solche Konstellation ist jedoch im Kanton Basel-Landschaft ausgeschlossen (§ 34 Abs. 4).