2000-75

Mit der Motion 1999/265 betreffend "Berichterstattung über den Stand der Projekte "Neues Rechnungswesen" (NRW) und "Einführung der wirkungsorientierten Verwaltungsführung" (WoV) sowie über die zu ergreifenden Massnahmen zur Weiterführung der beiden Projektvorhaben" fordert der Landrat die Regierung auf,


a) über den Stand der beiden Projekte "NRW" und "LA/WoV" und deren Schwierigkeiten zu berichten;


b) aufzuzeigen, mit welchen Massnahmen und in welchem Zeitraum die von der Kantonalen Finanzkontrolle erwähnten Mängel behoben werden können;


c) Vorschläge zu unterbreiten, wie das Parlament aus Sicht der Regierung besser am ganzen Reformprozess beteiligt werden kann.


Geschäftsprüfungskommission und Finanzkommission haben zu diesem Thema Ende 1999 einen sogenannten "WoV-Ausschuss FIK-GPK" gebildet, der sich in mehreren Sitzungen vom Regierungsrat und von Fachleuten der Kantonsverwaltung hat unterrichten lassen.




Beginn und Verlauf des Projektes Wirkungsorientierte Verwaltungsführung


Das Projekt Wirkungsorientierte Verwaltungsführung (1) im Kanton Basel-Landschaft geht auf das Jahr 1994 zurück, als im Zusammenhang mit dem Lancieren des Projekts "Neues Rechnungswesen" eine Revision des Finanzhaushaltsgesetzes (2) an die Hand genommen worden war, wobei die damals in der Schweiz in den Anfängen befindliche Diskussion über die Wirkungsorientierte Verwaltungsführung gleich ihren Niederschlag fand. Bereits früher setzte im Bereich des Personalwesens und des Personalrechts bei der Kantonsverwaltung eine Modernisierung der Personalpolitik und -führung ein.




Wirkungsorientierte Verwaltungsführung als strategisches Konzept


Unter dem Begriff Wirkungsorientierte Verwaltungsführung im umfassenden Sinne werden eine ganze Reihe von Politiken (z.B. Personalpolitik), Massnahmen und Instrumenten zusammengefasst, die insgesamt in der öffentlichen Verwaltung einen anhaltenden Kulturwandel herbeiführen sollen. Das Umsetzen gesetzlicher Vorschriften als alleiniges Erfordernis für die Verwaltungsarbeit ist nicht mehr ausreichend; der öffentliche Dienst soll nachfragegerecht und kundennah die von ihm verlangten Leistungen erbringen, und diese Leistungen sollen unter optimalem Einsatz der Ressourcen, d.h. wirtschaftlich und mit guter Qualität, produziert und der Öffentlichkeit angeboten werden. Das wesentliche Instrument dafür ist der Leistungsauftrag, den die Verwaltungsstellen erhalten und den sie auszuführen haben.


Soweit es möglich ist, soll die öffentliche Dienstleistung dem Modell der Konkurrenz unterstellt werden, womit auch der Einsatz von Techniken und Erfahrungen der Privatwirtschaft notwendig wird. Dazu gehört das Zusammenführen von Auftrag, Ressourcen und Verantwortung bei der untersten, dafür geeigneten Produktionseinheit (Dezentralisierung) (3) . Dazu gehört aber auch eine Weiterbildung der Verwaltung im Einsatz von WoV-Instrumenten. Wichtig ist vor allem, dass die Öffentlichkeit als Kundschaft wahrgenommen wird und deren Wünschen die Kantonsverwaltung soweit als immer möglich nachzukommen hat.




Wirkungsorientierte Verwaltungsführung im Kanton Basel-Landschaft


Im Kanton Basel-Landschaft sind die wichtigsten Elemente von WoV eingeführt und in der Umsetzung; Ergänzungen sind in Vorbereitung.


- Das Personalwesen als strategisches Führungsinstrument ist dezentralisiert worden und in die Verantwortung der Direktionen übergegangen. Für Koordinationszwecke und die Einhaltung von personalpolitischen Grundsätzen hat der Regierungsrat das zentrale Personalamt beibehalten. (4) Eine neue Software sowohl für die Personalverwaltung wie für die Lohnadministration und -auszahlung ist mit Zustimmung des Landrates erworben worden und steht in Teilen im Einsatz.


- Die Informatik ist seit Jahren dezentralisiert und in der Verantwortung der Direktionen; zur Koordination die Einhaltung von sinnvollen und notwendigen Grundsätzen (Standardisierung, Kostenoptimierung) wurde bei der Finanz- und Kirchendirektion eine zentrale, direktionsübergreifende Gruppe geschaffen. (5)


- Das Finanzrechnungswesen wurde neu aufgebaut, die Buchführung dezentralisiert und in die Verantwortung der Direktionen gegeben; eine zentrale Gruppe bei der Finanz- und Kirchendirektion besorgt die Koordination und Weiterentwicklung (beispielsweise zur Einführung einer Betriebsrechnung). (6) Eine neue Plattform für das Rechnungswesen wird demnächst in die Breiteneinführung kommen.


Damit ist WoV als übergreifendes Konzept der Verwaltungsreform auf den Weg gebracht und vom Regierungsrat in die Ausführung gegeben worden.


Dieses Konzept weicht in verschiedener Beziehung von der sogenannten reinen Lehre ab (7) , so dass von einem Baselbieter Modell gesprochen werden kann. Die hauptsächlichsten Unterschiede sind:


- Der Landrat kann mit dem Instrument des Budgetantrags weiterhin gezielt auf bestimmte Aufwendungen und/oder Erträge Einfluss nehmen und im Detail seine Vorstellungen rechtlich verbindlich vorschreiben, womit das Prinzip des Globalbudgets bzw. des Gesamtkredits durchbrochen werden kann.


- Anstelle des Globalbudgets wird der Gesamtkredit verwendet; im Budget hält der Landrat für Dienststellen, die einen vom Regierungsrat erteilten Leistungsauftrag (LA) erhalten haben, nicht nur den Saldo von Aufwendungen und Erträgen in einem Budgetjahr fest, sondern auch die Gesamthöhe der Aufwendungen bzw. der Erträge.


- Der Landrat erteilt Dienststellen die Kompetenz zur sogenannten Kreditverschiebung (8) ; diese Ermächtigung hängt ab vom Vorliegen eines vom Regierungsrat erteilten Leistungsauftrags.


- Der Landrat genehmigt die Leistungsaufträge nicht.


- Der Kanton Basel-Landschaft hat als erster und bis jetzt fast einziger Kanton der Schweiz permanente Rechtsgrundlagen für die Wirkungsorientierte Verwaltungsführung geschaffen, also auf ein Provisorium für die Verwaltungsreform zum vornherein verzichtet.




Das Umsetzen der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung in der Kantonsverwaltung


Die Anfänge des Umsetzens der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung gehen auf den Beginn der Neunzigerjahre zurück, obwohl damals der Ausdruck Wirkungsorientierte Verwaltungsführung noch nicht gebräuchlich war und die zugehörige Theorie in der Schweiz noch nicht diskutiert wurde. Die Arbeiten an einer neuen Personalverfassung in der Kantonsverwaltung wurden an die Hand genommen und zum Einleiten einer Kulturänderung bei der Personalführung zusätzliche Techniken eingeführt, die zwar in der Privatwirtschaft seit längerem eingesetzt worden, jedoch für die Verwaltung neu waren: Kaderausbildung (neuerdings ist auch die Wirkungsorientierte Verwaltungsführung ein Schulungsthema), regelmässige Qualifikationsgespräche mit allen Mitarbeitenden, Zielvereinbarungen mit dem Verwaltungspersonal, neue Arbeitszeitmodelle. Schliesslich folgte mit dem neuen Personalgesetz (9) eine Kodifizierung von verschiedenen Neuerungen, worunter auch die Abschaffung des Beamtenstatus zu erwähnen ist; seither gibt es nur noch Mitarbeitende bzw. Angestellte in der Kantonsverwaltung.


Dem Modell der Privatwirtschaft nachempfunden, aber an die Bedürfnisse der Kantonsverwaltung angepasst wurde das Gehaltssystem. Der Forderung nach Abkehr von der starken Hierarchieorientierung wurde Rechnung getragen mit vermehrt auf Sachkompetenz ausgerichteten Modellen. Zur Zeit befindet sich die neue Besoldungsstruktur in der politischen Diskussion.


Mit der erwähnten Neufassung des Finanzhaushaltsgesetzes wurde die Umsetzung der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung auf eine breitere Basis gestellt. Dem Landrat wurde mit Vorlage 96/205 vom 17. September 1996 ein Pilotversuch mit Leistungsaufträgen unterbreitet, der Zustimmung fand. In den anschliessenden Jahren wurde dem Landrat zusammen mit dem Budget jeweils die Liste jener Dienststellen, die einen (10) Leistungsauftrag erhalten hatten, vorgelegt und damit die Ermächtigung zur Kreditverschiebung (11) (12) erlangt. Zur Zeit kann davon ausgegangen werden, dass mit dem Budget 2000 die Kantonsverwaltung (13) flächendeckend mit Leistungsaufträgen versehen ist.


Parallel dazu wurden weitere instrumentelle Grundlagen für die Wirkungsorientierte Verwaltungsführung entwickelt, nämlich das Neue Rechnungswesen mit Finanzbuchhaltung, Betriebsbuchhaltung, Lager/Fakturierung.


Andere Elemente, die zur Wirkungsorientierten Verwaltungsführung, aber überhaupt Bestandteil des modernen Management sind (Leistungsanreize, Verwendung von nicht ausgenützten Krediten, Behandeln von Umlagen und Verrechnungen usw.) wurden studiert und befinden sich zur Zeit in aktiver Bearbeitung.


Die Dezentralisierung des Personalwesens, unterstützt durch ein neues, einheitliches EDV-System, ist im Gange. Die Vertragsverwaltung wird mit dem neuen Programm durchgeführt; die Lohnverarbeitung folgt auf Anfang nächsten Jahres.


In der Pilotphase befindet sich EDV-Programme, mit welchen die Verwaltung und Pflege der Leistungsaufträge ermöglicht wird; diese Programme sollen bis Ende 2000 allgemein zur Verfügung stehen.


Aufgrund der vorliegenden Erfahrungen mit der Wirkungsorientierte Verwaltungsführung und der Pläne zur ihrer Vervollständigung plant der Regierungsrat, die Einführung der Instrumente bis Ende 2002 abzuschliessen; bis dann soll die Wirkungsorientierte Verwaltungsführung, d.h. das Umgehen mit der Leistungsorientierung und das Ausrichten auf Kundenbedürfnisse, so weit als möglich zur normalen Führungspraxis geworden sein.




Probleme bei der Umsetzung


Bei einem derart grossen Vorhaben der Verwaltungsreform konnte es nicht ausbleiben, dass das Verwaltungspersonal mit einer Reihe von Schwierigkeiten beim Umsetzen konfrontiert wurde, deren Überwindung viel Geduld und Einsatz verlangte und verlangt. Die folgenden Probleme sind zu nennen:


- Eine Voraussetzung für die Wirkungsorientierte Verwaltungsführung ist ein modernes Rechnungswesen, denn die Anforderungen an die Rechnungsablage der öffentlichen Verwaltung sind gestiegen und steigen weiter. U.a. wird Transparenz verlangt und der quantifizierte Nachweis, dass mit den zur Verfügung gestellten Mitteln sachgemäss umgegangen wird.


Das 1994 begonnene Projekt Neues Rechnungswesen hatte mit mancherlei Kinderkrankheiten zu kämpfen. Diese waren zum Teil technischer Natur, hatten zum Teil aber auch organisatorische Gründe. In der Abwicklung des Projekts traten zeitweilig Verzögerungen ein. Inzwischen wurde das System verbessert und es wird breit angewandt; ausserdem ist eine neue, technisch verbesserte Plattform für das kantonale Rechnungswesen (mit erstem Schwerpunkt Finanzbuchhaltung) in Vorbereitung und kommt schrittweise ab dem 2. Quartal 2000 in die Breiteneinführung.


- Eine der erwähnten Verzögerungen betraf die Ausbreitung der Betriebsrechnung (14) , die für weite Teile der Kantonsverwaltung ein zusätzliches und notwendiges Instrument für das Arbeiten und Führen mit Leistungsaufträgen ist. Der Zeitverlust beim Einführen der Betriebsrechnung wurde bewusst wegen eines Mangels an internen Fachressourcen beschlossen; die Finanzbuchhaltung behilt die oberste Priorität. Die Betriebsrechnung steht aber nunmehr, zusammen mit der erwähnten neuen Software für die Finanzbuchhaltung, den Dienststellen zur Verfügung und wird selektiv ab drittem Quartal 2000 eingeführt.


- Die neue Software für das Personalwesen bedarf der weiteren Verbesserung, was zur Zeit in Vorbereitung ist. Sowohl die nicht ausreichende Benutzerfreundlichkeit wie die nicht ausreichenden Auswertungsinstrumente werden überprüft und überarbeitet.


- Das Arbeiten und Führen mit Leistungsaufträgen litt teilweise darunter, dass das Verwalten von grossen Mengen von zusätzlichen Daten (Zielsetzungen, Produktgruppen und Produkte mit Indikatoren und Standards) ohne ausreichende EDV-Basis zwar möglich, aber erschwert ist. In der Zwischenzeit sind geeignete EDV-Instrumente in der Erprobung (sog. Leistungscontrolling und Zeitmanagement). Die Instrumente sollten gegen Ende des laufenden Jahres zur Verfügung stehen.


- Die Erfahrung mit Leistungsaufträgen zeigte auf, dass der bisher angewandte Ansatz der Verwaltungsreform der Ergänzung bedarf; die Arbeiten daran sind im Gange (s. unten).


- Bei den weiteren Ausarbeitungen soll der bisherige Mangel behoben werden, der darin besteht, dass sowohl Instrumente wie Zielsetzungen verfügbar gemacht werden, dass aber das Ansprechen der Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen für die Wirkungsorientierte Verwaltungsführung nicht ausreichend gelungen ist.


- Der Umgang mit der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung muss weiter und breiter geschult werden; dem dient unter anderem der Einbau eines entsprechenden Moduls in die Kaderschulung. Die Handhabung von Produktdefinitionen und zugehörigen Messgrössen anhand einheitlicher Richtlinien bedarf der vertiefenden Schulung.


Der Landrat ist über die Entwicklung des Projekts Neues Rechnungswesen laufend orientiert worden, besonders über die Finanzkommission (15) und über die Geschäftsprüfungskommission (16) ; auch über die Wirkungsorientierte Verwaltungsführung insgesamt wurde berichtet (17) .




Die Vervollständigung des Konzepts


Die Kantonale Finanzkontrolle hat mit ihrem Bericht 39 / 1999 "Leistungsaufträge 1999 / Schwerpunktprüfung" einige Schwächen des Ansatzes der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung in der Kantonsverwaltung dargestellt. Unter anderem darauf aufbauend hat der Regierungsrat eine neue organisatorische Struktur für das Projekt Wirkungsorientierte Verwaltungsführung geschaffen, bestehend aus Steuerungsausschuss (der Regierungsrat), Projektausschuss (Fachleute der Kantonsverwaltung) und Projektcontrolling. Der Regierungsrat hat der Projektleitung zur Aufgabe gegeben, den WoV-Ansatz zu vervollständigen und hierfür die notwendigen Grundlagen vorzulegen. Damit ist eine weitere aktive Phase der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung eingeleitet worden.


Folgende Arbeiten sind in Gang gesetzt worden (in Klammern Datum der erwarteten Fertigstellung):


- Redaktion eines Leitfadens zur Überarbeitung der Leistungsaufträge; diese Hilfe soll den Dienststellen die jährlich erfolgende Prüfung und Anpassung der Leistungsaufträge erleichtern (vom Regierungsrat verabschiedet).


- Fertigstellen der EDV-Instrumente (Leistungscontrolling, Zeitmanagement) für die Verwaltung der Leistungsaufträge in der Kantonsverwaltung (Ende 2000, einschliesslich Schnittstellen zum Rechnungswesen).


- Vorlage von Konzepten für Leistungsanreize, die Verwendung nicht ausgenützter Dienststellen-Kredite, für Kostenverteiler, Umlagen und Verrechnungen (ab Mitte 2000).


Der Regierungsrat lässt sich regelmässig über die Fortschritte an den Arbeiten unterrichten und gibt Weisungen; ausserdem plant er eine Tagung mit dem Kader der Verwaltung und anderem interessiertem Verwaltungspersonal, an welcher Ende März auch der Leitfaden für den Umgang mit Leistungsaufträgen vorgestellt werden soll.


Die Arbeiten an den Konzepten für die Vervollständigung der wirkungsorientierten Verwaltungsführung werden noch einige Monate in Anspruch nehmen. Es sind eine Reihe von grundlegenden Fragen zu diskutieren und vom Regierungsrat zu entscheiden. Darunter sind zu nennen:


- Wie soll die praktische Ausprägung einer Konzernstruktur in der Kantonsverwaltung aussehen, wenn entsprechend den Grundlagen einer modernen Buchführung allgemeine Verwaltungskosten (z.B. Kosten der Landeskanzlei) verteilt, kalkulatorische Aufwendungen (z.B. Mieten, Abschreibungen) umgelegt und verwaltungsinterne Leistungen (z.B. zentral erbrachte EDV-Anwendungen) verrechnet werden? Bei solchen Kostenelementen stellt sich z.B. die Frage nach dem Grad der Freiheiten, die Dienststellen erhalten sollen beim Beschaffen von Vorprodukten und Leistungen (18) . Bereits entschieden hat der Regierungsrat, dass auf akribisch genaue Berechnungen verzichtet wird und dass lediglich bedeutungs- und betragsmässig wichtige Elemente zur Umlage bzw. zur Verrechnung kommen sollen.


- Wie sollen nach Auftrag erbrachte Leistungen der Dienststellen, die über Budget und Plan liegen, mit Anreizen finanzieller und anderer Natur (19) abgegolten werden?


- Wie ist vorzugehen bei Vorliegen zusätzlicher Leistungen von Dienststellen, die sich in einer Verbesserung des Dienststellensaldos (Gesamtkredit) niederschlagen, und wie sind so eingesparte Kreditteile zu verwenden?


- Wie sind die Verwaltungskader im Management nach dezentraler Organisation und der Verwendung der wesentlich erweiterten Gestaltungsmöglichkeiten bei der Personalführung weiter bzw. zusätzlich zu schulen, ohne dass die sinnvolle Konzernstruktur Schaden erleidet?


- Wie ist die Zusammenarbeit mit dem Landrat im Bereich der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung weiterzuentwickeln (s. unten)?




Parlament und Wirkungsorientierte Verwaltungsführung


Zu dieser letzten Frage ist festzuhalten, dass die Einführung der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung in der Kantonsverwaltung die Einflussmöglichkeiten des Landrates in keiner Weise geschwächt hat oder schwächt, wie der Landrat selber festgehalten hat (20) . Diese Schlussfolgerung ist eines der Ergebnisse einer eingehenden Auseinandersetzung des Parlaments mit der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung im Jahre 1997.


Der Landrat beschliesst die Erteilung der Kreditverschiebungskompetenz an Dienststellen mit Leistungsauftrag (21) . Die Leistungsaufträge stehen den Parlamentsmitgliedern in standardisierter Form zur Verfügung und können zum Beispiel bei Dienststellenbesuchen herangezogen werden.


Zur Erleichterung der Arbeit des Parlaments mit Leistungsaufträgen schlägt der Regierungsrat folgende kurzfristigen Massnahmen vor:


- Information der neuen Mitglieder des Landrats über die Wirkungsorientierte Verwaltungsführung, besonders über die Leistungsaufträge, im Rahmen einer vom Landrat veranstalteten Tagung.


- Schulen von Landratsmitgliedern (z.B. von Mitgliedern einschlägiger Kommissionen) im Umgang mit den Leistungsaufträgen.


- Verdichten der Informationen aus den Leistungsaufträgen z.B. durch regelmässige Publikation (im Budgetbericht) von Kurzfassungen der Leistungsaufträge von Dienststellen (allgemeine Grundsätze, Übersicht über Produktgruppen, Zusammenhang der Zahlen aus den Leistungsaufträgen in die Betriebs- und die Finanzbuchhaltung); Ergänzen der Staatsrechnung durch kurzgefasste Leistungsabrechnungen.


- Generelles Anwenden des Selektivitätsprinzips, indem lediglich bedeutsame Änderungen von Leistungsaufträgen und grössere Leistungsdifferenzen publiziert und begründet werden.


- Verknüpfen der Leistungsrechnung mit anderen Teilen der Berichterstattung des Regierungsrates (Regierungsprogramm, Rechenschaftsbericht, Berichte zu Budget und Staatsrechnung).


- Offenlegen der Methodik, mit welcher die Zahlen aus der Leistungsrechnung bzw. der Betriebsrechnung in die Finanzbuchhaltung überführt werden.


- Systematischer Beizug der einzelnen Leistungsaufträge bei der Arbeit der Parlamentskommissionen (Dienststellenbesuche).


Der Regierungsrat ist bereit, zusammen mit dem Landrat die Erfahrungen mit der wirkungsorientierten Verwaltungsführung, besonders in der Zusammenarbeit mit dem Parlament, zu jedem Zeitpunkt zu prüfen und für sinnvoll befundene Änderungen einzuführen.




Antrag


.//. Der Landrat schreibt die Motion 1999/265 als erledigt ab.



Liestal, 4. April 2000


Im Namen des Regierungsrates
der Präsident: Fünfschilling
der Landschreiber: Mundschin


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Fussnoten:


1. Wirkungsorientierte Verwaltungsführung (WoV) wird anderswo auch New Public Management (NPM) genannt.


2. SGS 310


3. Das auch zur wirkungsorientierten Verwaltungsführung gehörende Instrument der Privatisierung öffentlicher Aufgaben wird hier nicht behandelt.


4. Quantitativ wesentlich reduziert.


5. Informatikplanung und - koordination (IPK) bzw. Fachgruppe für Informatik (FGI)


6. Projektleitung Neues Rechnungswesen (EPL NRR) bzw. die Finanzverwaltung (FIV)


7. Zur Theorie von WoV vgl. Schedler Kuno, Ansätze einer wirkungsorientierten Verwaltungsführung, Bern 1995


8. Danach dürfen Dienststellen mit Genehmigung des Regierungsrates innerhalb ihres Gesamtkredites Verschiebungen von Beträgen von einem Konto in das andere vornehmen; das war früher nicht erlaubt, weil der Landrat jeden einzelnen veröffentlichten Budgetposten rechtlich verbindlich festgeschrieben hatte.


9. SGS 150 mit Dekret SGS 150.1


10. im Budget 2000 keinen (einfachheitshalber)


11. Die Kreditverschiebung erlaubt es, nicht benötigte Beträge aus einem Konto auf ein anderes zu übertragen, wo mehr Mittel benötigt werden, solange der Gesamtkredit nicht überzogen wird.


12. Die Kreditübertragung (Verschieben von Teilen nicht ausgenützter Budgetkredite auf eine nachfolgende Rechnungsperiode) ist dagegen ein allgemein zur Verfügung stehendes Managementinstrument; für ihren Einsatz ist keine parlamentarische Genehmigung nötig.


13. Ausgenommen die Landeskanzlei, wenige Dienststellen sowie die Gerichte; bei letzteren ist eine Prüfung des Einsatzes moderner Managementhilfen im Zusammenhang mit der Schaffung einer Justizverwaltung möglich.


14. früher auch Kostenrechnung genannt


15. Sie erhält zweimal jährlich Berichte.


16. Berichte auf besondere Anfrage


17. Vgl. u.a. "Wirkungsorientierte Verwaltungsführung - Bedeutung und Vorgehen im Kanton Basel-Landschaft", Informationen zum New Public Management vom 13. Mai 1997


18. sog. outsourcing, d.h. alternative Beschaffung von Dritten statt von innerhalb der Kantonsverwaltung


19. Vorgabe von Leistungszielen (quantitativ und qualitativ) im Leistungsauftrag bzw. Belohnen von Leistungen, die über das gesetzte Ziel hinausgehen


20. Vgl. den Bericht des Büros des Landrates zu WoV 97/278 Punkt 3


21. Finanzhaushaltsgesetz § 29 Absatz 2bis, Dekret zum Finanzhaushaltsgesetz (SGS 310.1) §§ 4, 3