2000-017_2.htm

Landrat / Parlament || Inhalt der Vorlage 2000-017 vom 18. Januar 2000


Änderung des Gesetzes über Spielautomaten, Spiellokale und Spielbanken und der Kantonsverfassung


Geschäfte des Landrats || Hinweise und Erklärungen





6. Verfassungsänderung

Die basellandschaftliche Verfassung nennt in § 131 abschliessend die auf Kantons- und Gemeindeebene erhobenen Steuern. Deshalb muss diese Bestimmung durch einen Buchstaben h ergänzt werden, in welchem die Besteuerung der Spielautomaten und Spiellokale festgehalten wird.




7. Finanzielle Auswirkungen


7.1 Aufwand


Die Botschaft des Bundesrates zum Spielbankengesetz geht davon aus, dass den Standortkantonen von Spielbanken ein gewisser Mehraufwand im Bereich Verwaltung und Polizei entstehen wird. Nachdem aber der Vollzug des Gesetzes fast vollumfänglich beim Bund liegt, darf vermutet werden, dass sich dieser Mehraufwand in engen Grenzen halten wird. Allfällige besondere Aufwendungen (baulich, polizeilich) könnten im Rahmen des Verursacherprinzips durch Gebühren gedeckt werden. Im übrigen versucht das Bundesgesetz, die Verantwortung für sozialschädliche Auswirkungen des Spielbetriebs in erster Linie bei den Betrieben anzusiedeln: als eine Voraussetzung der Betriebsbewilligung wird ein entsprechendes Sozialkonzept verlangt.




7.2 Einnahmen


Wie bereits auf Bundesebene soll die Öffnung dieses Bereichs in erster Linie neue Einnahmen generieren (vgl. Art. 2 Buchstabe e SBG); dies sowohl für die einschlägige Branche als auch, über die Abgabenerhebung, für Kanton und Gemeinden. Eine Abschätzung der Höhe dieser Erträge ist recht schwierig, da einerseits die Umsätze der "neuen" Arten des Spielbetriebs noch kaum abschätzbar sind. Mangels eigener Erfahrungszahlen können lediglich Einschätzungen aus anderen Kantonen und seitens der Branche herangezogen werden. Im Quervergleich bestehender Betriebe bzw. Projekte dürfte bei eher zurückhaltender Schätzung mit einem jährlichen Bruttospielertrag von 10 Mio CHF für einen Betrieb gerechnet werden. Der Bruttospielertrag beträgt wegen der bei Spielbanken relativ hohen Auszahlungsquote von bis zu 95 % nur einen eher geringen Prozentsatz des Umsatzes; in unserer Annahme betrüge der gesamte Geldumsatz einer B-Spielbank ca. 200 Mio CHF. Vom Bruttospielertrag müssen die Spielbankenabgaben (Bund und Kanton) von zusammen maximal 80 % abgezogen werden, um den sog. Nettospielertrag zu errechnen; in unserem Beispiel 10 Mio CHF Bruttospielertrag minus max. 8 Mio CHF Spielbankenabgaben, ergibt mindestens 2 Mio CHF Nettospielertrag. Aus diesem Nettospielertrag müssen die Betriebskosten, Amortisationen, Unternehmenssteuern sowie eine angemessene Rendite (Gewinn) finanziert werden. Der kantonale und kommunale Anteil an der Spielbankenabgabe beträgt maximal 40 % von 8 Mio CHF, also 3,2 Mio CHF. Das Rechenbeispiel zeigt jedoch, dass der Bund seinen maximalen Anteil nicht in jedem Fall wird ausschöpfen können, wenn nicht prohibitive Bedingungen geschaffen werden sollen. Das bedeutet aufgrund der gesetzlichen Koppelung auch einen entsprechend tieferen kantonalen und kommunalen Anteil. Klar ist dennoch, dass die vorgesehene Besteuerung (Unternehmenssteuer plus Teilabschöpfung des Bruttospielertrags) neue Einnahmen in noch nicht bekannter Höhe bringen wird.


Das Bundesrecht schreibt den Kantonen nicht vor, wie die Steuereinnahmen zu verwenden sind; insbesondere ist keine bestimmte Zweckbindung festgeschrieben. Auch die Bestimmung von Art. 2 Buchstabe d SBG, welche den bezüglich der Kursäle bereits im bisherigen Recht bestehenden Zusammenhang mit Tourismusförderung weiterführt, bedeutet lediglich, dass solche Betriebe durch ihr Konzept und ihre Einbindung in andere Massnahmen dieses Ziel verfolgen sollen; er bedeutet aber nicht, dass die Einnahmen für die Tourismusförderung eingesetzt werden müssen. § 17 Abs. 3 sieht vor, dass die aus der Spielbankenabgabe resultierenden kantonalen Einnahmen für Tourismusförderung, für allgemeine kulturelle Zwecke sowie für die (Spiel-)Suchtprävention - welche beiden ersteren ja ebenfalls die Attraktivität einer Region sowohl für Ansässige als auch für Gäste zu heben pflegt - zu verwenden sind. Zudem ist die Verwendung für andere im öffentlichen Interesse liegende Zwecke möglich. Hingegen gibt es keinen Grund, eine Zweckbindung im Gesetz auch für den kommunalen Abgabeanteil vorzusehen; dieser Bereich kann sehr gut von den betroffenen Gemeinden selbst im Lichte ihrer spezifischen Prioritäten wahrgenommen werden.


Die Einnahmen aus dem Bereich der "klassischen" Spiellokale werden entsprechend den neuen Zuständigkeiten nicht mehr allein dem Kanton zufallen. Im Kanton bestehen derzeit zwei Spiellokale und insgesamt ca. 100 Spielautomaten (davon ca. 75 in Gastwirtschaften). Pro Jahr ergeben sich daraus Gebühreneinnahmen von 25'000 bis 30'000 CHF. Bei gleichbleibenden Verhältnissen in diesem Bereich werden also Einnahmen von ca. 8'000 CHF beim Kanton weg- und bei den Standortgemeinden anfallen. Ungewiss ist, wieviele Gastwirtschaftsbetriebe die neue Flexibilität dafür nutzen werden, anstatt wie bisher nur 2 nun mehrere Geräte aufzustellen; dann gilt der Betrieb als Spielsalon und fällt in die Zuständigkeit und Gebührenhoheit der Gemeinde, was eine weitere Verlagerung und eventuell auch eine gewisse Zunahme mit sich brächte.




8. Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens


Insgesamt wurde die Vorlage mit Ausnahme eines Aspekts (s. sogleich unter 1.1) mehrheitlich positiv aufgenommen; insbesondere wurde allgemein begrüsst, dass das Verbot von Geldspielautomaten nur für den eng begrenzten Bereich der bundesrechtlich konzessionierten Spielbanken gelockert werden soll.




8.1.1 Gemeinden


Der Verband der der GemeindepräsidentInnen und GemeindeverwalterInnen kritisiert die gegenüber dem bisherigen Recht unverändert gebliebene Zuständigkeitsregelung und lehnt die Vorlage deshalb ab. Der Verband verweist darauf, dass im Rahmen der formulierten Gesetzesinitiative über die Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden verlangt wurde, die Gemeinden sollten die Öffnungszeiten von Spiellokalen festlegen können; sie seien sachnäher und auch imstande, die entsprechenden Kontrollen und Vollzugsmassnahmen wahrzunehmen. Es sei unverständlich, dass dieses Anliegen in der Vorlage nicht berücksichtigt worden sei. Fast alle Gemeinden, die eine Stellungnahme eingereicht haben, schliessen sich den Ausführungen des Verbands an (28 von 33). Diesem Kritikpunkt wurde mittels der Übertragung der gesamten Bewilligungskompetenz für Spiellokale an die Gemeinden Rechnung getragen (s. oben Ziff. 4).


Eine Gemeinde (Zwingen) schlägt vor, dass die Zweckbindung der Abgabeerträge auch auf die Suchtprävention sowie die Bekämpfung der Folgen der Spielsucht ausgedehnt werden sollte. Sechs Gemeinden, nicht aber der Verband der GemeindepräsidentInnen und GemeindeverwalterInnen halten dafür, dass der den Gemeinden zukommende Ertragsanteil aus Spielbanken nicht vom Regierungsrat, sondern im Gesetz festzulegen sei.




8.1.2 Politische Parteien


Von den 6 politischen Parteien, welche sich geäussert haben, lehnt lediglich die SD unter Hinweis auf die möglichen sozialen Folgekosten einer Zulassung von Geldspielautomaten die Vorlage ab. Die SVP verzichtet auf eine Vernehmlassung. Die übrigen 4 Parteien sind mit der Vorlage grundsätzlich einverstanden, greifen aber verschiedene Einzelaspekte auf.


CVP und EVP regen an, dass die Zweckbindung der Abgabeerträge auch auf die Suchtprävention sowie die Bekämpfung der Folgen der Spielsucht ausgedehnt werden sollte. Insbesondere bezweifelt die CVP, dass die bundesrechtlichen Kautelen in dieser Hinsicht nicht ausreichen könnten und geht davon aus, dass ein Teil der politischen Verantwortung doch von den Kantonen wahrgenommen werden müsse; die Ausweitung der Zweckbindung auch auf den Sucht- bzw. Präventionsbereich läge deshalb zweifellos im öffentlichen Interesse. Beide Parteien befürworten eine verbindlichere Einbindung der Gemeinden, was die Bewilligungen und vor allem die Öffnungszeiten betrifft.


Die FDP würde es vorziehen, wenn der den Gemeinden zukommende Ertragsanteil aus Spielbanken nicht vom Regierungsrat, sondern im Gesetz festgelegt würde; die Verwendung der Erträge für kulturelle Zwecke lehnt sie ab, da dafür üblicherweise der Lotteriefonds zur Verfügung steht. Gleichzeitig lehnt sie eine Übertragung von Kompetenzen an die Gemeinden aus Gründen der Sachkunde und der auf Gemeindeebene üblicherweise nicht vorhandenen Interventionsmöglichkeiten insbesondere zu Nachtzeiten ab.


Die SP lehnt die neu vorgesehene Möglichkeit der Verbindung von Spiellokalen mit Ladengeschäften oder Gastwirtschaften ab. Dies führe zu höherer Attraktivität von Spiellokalen und einer längeren Verweildauer der Kunden, was aus sozialpolitischen Gründen nicht erwünscht sei.




8.1.3 Verbände


Das Blaue Kreuz und die Basellandschaftliche Gesellschaft der Beratungsstellen für Alkohol- und andere Suchtprobleme legen die Schwerpunkte auf die Fragen um die sozialschädlichen Auswirkungen im Zusammenhang mit dem Glücksspiel. Es wird die Frage gestellt, ob das vom Bundesrecht angesprochene Sozialkonzept auch tatsächlich ausreichend sei, und bemängelt, dass dafür weder in der bundesrätlichen Botschaft noch in der kantonalen Vorlage Anhaltspunkte zu finden seien. Jedenfalls seien zumindest die Verwendungszwecke der Abgaben auf die Prophylaxe und Therapie der Spielsüchtigen sowie zu deren Schuldensanierung auszudehnen.


Die Handelskammer beider Basel kann dem kantonalen Verbot von Geldspielautomaten zwar nichts abgewinnen, sieht aber, dass eine Öffnung in dieser Hinsicht politisch nicht realisierbar wäre. Im weiteren plädiert sie für ein möglichst unkompliziertes Bewilligungsverfahren und kann der vorgesehenen Zweckbindung der Abgaben trotz ihrer grundsätzlichen Haltung gegen solche Zweckbindungen zustimmen.


Der Verkehrsverein begrüsst die Vorlage und verweist auf seine Vorbereitungen für entsprechende Konzessionsgesuche.


Der Gewerkschaftsbund verzichtet auf eine Stellungnahme.




8.1.4 Direktionen


Die Bau- und Umweltschutzdirektion meldet keine Änderungswünsche an; sie verweist darauf, dass bei neuen Betrieben auch eine Baubewilligung (zumindest Nutzungsänderung) erforderlich ist, ebenso eine Rücksprache mit der Abteilung Lärmschutz, und dass sich die im Bereich der Gastwirtschaften geübte Zusammenarbeit sehr gut bewährt habe.


Die Erziehungs- und Kulturdirektion stimmt der Vorlage zu; die jugendschutzrechtlichen Bestimmungen erscheinen ausreichend.


Die Finanz- und Kirchendirektion lehnt die Zweckbindung der Abgabe aus grundsätzlichen Erwägungen ab und beantragt deren gänzliche Streichung; ebenso schlägt sie Ergänzungen des Landratsdekrets vor, welche dieser Erträge welchen Konti gutzuschreiben seien.


Umgekehrt schlägt die Volkswirtschafts- und Sanitätsdirektion vor, diese Zweckbindung auch auf die Suchtprävention sowie die Bekämpfung der Folgen der Spielsucht auszudehnen. Die VSD erinnert auch daran, dass sie im Mitberichtsverfahren angeregt hatte, einen Verweis auf arbeitsrechtliche Bestimmungen aufzunehmen; sie hält daran jedoch aus gesetzestechnischen Überlegungen - übergeordnetes Bundesrecht soll nicht auf kantonaler Ebene wiederholt werden - nicht fest und vertraut darauf, dass die involvierten Behörden diesem Aspekt im Vollzug entsprechende Aufmerksamkeit widmen und die Gesuchstellenden bei entsprechenden Fragen ans KIGA verweisen werden.




8.2. Auswertung der Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens


8.2.1. Grundsätzliche Beurteilung


Die Vernehmlassungen bestätigen sowohl die Beibehaltung des Geldspielautomatenverbots als auch die selektive Lockerung dieses Verbots ausschliesslich in allfälligen Spielbanken nach Bundesrecht. Die vorgebrachten Anregungen und Kritikpunkte wurden soweit als möglich in der Vorlage berücksichtigt: die Zuständigkeit für die Bewilligung von Spiellokalen einschliesslich ihrer Öffnungszeiten wurde auf die Ebene der Gemeinden verlagert, die Zweckbindung der kantonalen Abgabe wurde auf Suchtprävention ausgedehnt.


Nicht berücksichtigt wurde der Wunsch, die Zweckbindung der Spielbankenabgabe aufzuheben. Es ist zwar tatsächlich unüblich, dem Kanton zufliessende (Steuer-)erträge mit einer Zweckbindung zu versehen. Für die Beibehaltung der Zweckbindung war neben der Tatsache, dass sie, sofern überhaupt thematisiert, mehrheitlich ausdrücklich begrüsst wurde, ausschlaggebend, dass die besondere Natur von Spielbanken und ihre spezifischen Problemfelder eine solche Zweckbindung rechtfertigen. Spielbanken sollen nicht nur aus sich selbst heraus, sondern auch in einem weiteren Rahmen, eben über finanzielle Beiträge, zur Verbesserung der touristischen Infrastruktur beitragen. Sie sollen nach den Vorstellungen des Bundes positive regionale Impulse auslösen, d.h. die Attraktivität des Kantons nicht nur für den Fremdenverkehr erhöhen; dies kann aber nicht durch die Existenz solcher Betriebe allein geschehen, sondern nur durch gleichzeitig ergriffene touristische und kulturelle Bemühungen. Da zu erwarten ist, dass Spielbanken in einem noch nicht abschätzbaren Ausmass auch die Lotterien konkurrenzieren werden, ist auch in diese Richtung ein gewisser Ausgleich geboten.


Schliesslich wissen wir im heutigen Zeitpunkt noch nicht ausreichend genau, ob die bundesrechtliche Vorgabe, dass die Konzessionserteilung unter anderem von einem überzeugenden Sozialkonzept abhängt, wirklich umfassend den durch solche Betriebe mit-geschaffenen oder weiter verschärften Problemfällen (Spielsucht mit allen ihren persönlichen, familiären und gesellschaftlichen Folgen) begegnen kann. Der Regierungsrat hat im Zusammenhang mit Vernehmlassungen zum Bundesrecht ebenfalls auf den hohen Stellenwert tragfähiger Sozialkonzepte im Bereich der Spielbanken nach Bundesrecht verwiesen; da die Regelungskompetenz im Bereich der Spielbanken jedoch ausschliesslich beim Bund liegt, kann dieser Punkt auf kantonaler Ebene allenfalls im Rahmen von Stellungnahmen zu Konzessionsgesuchen zuhanden des Bundesrats vertieft werden, nicht jedoch in der kantonalen Gesetzgebung. Für die kantonalrechtlichen Spielautomaten und -lokale ist die Gefahr der Spielsucht insofern gering als das Verbot von Geldspielautomaten weiterhin gilt und bei reinen Unterhaltungsspielen ohne Gewinnmöglichkeiten das Suchtpotential kaum erheblich ist. Hingegen ist die Erweiterung der Zweckbindung in diese Richtung sinnvoll, falls, aus welchen Gründen auch immer, in einem konkreten Fall nicht alle negativen Auswirkungen eines Spielbetriebs vom Sozialkonzept aufgefangen werden; es wäre nicht richtig, die Allgemeinheit damit zu belasten, also muss ein Anteil der Spielbankenabgabe dafür reserviert werden.


Bezüglich der Frage, ob die Aufteilung der Steuererträge zwischen Kanton und Gemeinden durch den Regierungsrat oder das Gesetz erfolgen sollte, sind die Meinungen geteilt; nachdem die Variante "Regierungsrat" jedoch auf überwiegende Zustimmung stösst und keine zwingenden Gründe für die Variante "Gesetz" erkennbar sind, kann dieser Vertrauensvorschuss an die Regierung beibehalten werden.


Schliesslich wurde auch die Möglichkeit der Verbindung von Spiellokalen und Gastwirtschaften oder Verkaufsgeschäften beibehalten. Nachdem der Wunsch nach Beibehaltung des geltenden Trennungsgebots in nur einer Vernehmlassung ausgedrückt und von den anderen Stellungnahmen nicht bestärkt wird, geht der Regierungsrat davon aus, dass die Aufhebung der bisherigen Trennungsvorschrift grossmehrheitlich auf Zustimmung stösst, und hält daran fest.




9. Anträge


Der Regierungsrat beantragt dem Landrat, dem Entwurf für ein Gesetz über Spielautomaten, Spiellokale und Spielbanken sowie der Verfassungsänderung zuzustimmen.


Liestal, 18. Januar 2000


Im Namen des Regierungsrates
der Präsident: Fünfschilling
der Landschreiber: Mundschin


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