2000-017_1.htm

Landrat / Parlament || Inhalt der Vorlage 2000-017 vom 18. Januar 2000


Änderung des Gesetzes über Spielautomaten, Spiellokale und Spielbanken und der Kantonsverfassung


Geschäfte des Landrats || Hinweise und Erklärungen





1. Ausgangslage

Der Kanton Basel-Landschaft kennt seit 1974 ein allgemeines Verbot von Geldspielautomaten. An der Richtigkeit dieses gesetzgeberischen Entscheids hat sich seither nichts geändert; im Gegenteil hat erst vor wenigen Jahren auch der Kanton Zürich diesen Schritt gewagt. Diesbezüglich besteht also kein Handlungsbedarf.


Hingegen hat der Bund am 26. Februar 1997 einen Entwurf zu einem Bundesgesetz über das Glücksspiel und über die Spielbanken publiziert (Spielbankengesetz, SBG). Dieser wurde am 18. Dezember 1998 vom Parlament verabschiedet und soll in Nachvollzug von Art. 35 der Bundesverfassung (BV) das bisherige Spielbankengesetz aus dem Jahre 1929 ablösen und das Glücksspiel um Geld (im Rahmen von Spielbanken) sowie vor allem dessen Besteuerung umfassend regeln. Ein Referendum dagegen wurde nicht ergriffen; es soll per 1. April 2000 in Kraft gesetzt werden. Um den Spielraum unseres Kantons entsprechend den neuen Rahmenbedingungen des Bundesgesetzes zu erweitern, ist eine Revision des kantonalen Gesetzes über Spielautomaten und Spiellokale notwendig.




2. Das Spielbankengesetz des Bundes als Rahmen für das kantonale Recht


2.1 Inhaltliche Schwerpunkte


Das Spielbankengesetz regelt das Glücksspiel um Geld oder andere vermögenswerte Vorteile sowie die Konzessionierung, den Betrieb und die Besteuerung der Spielbanken sowie die Zulassung und den Einsatz der Geldspielautomaten. Ziel dieses Gesetzes ist die Gewährleistung eines sicheren und transparenten Spielbetriebs, die Verhütung der Kriminalität und sozial schädlicher Auswirkungen im Zusammenhang mit dem Glücksspiel um Geld oder andere vermögenswerte Vorteile sowie die Verhinderung von Geldwäscherei. Durch den Betrieb gut geführter, wirtschaftlich überlebensfähiger Spielbanken sollen auch der Tourismus gefördert sowie dem Bund und den Kantonen Einnahmen verschafft werden; die dem Bund anfallenden Erträge sind nach Art. 106 Abs. 3 BV für die Alters-, und Hinterlassenen- und Invalidenversicherung zu verwenden.


Das SBG unterscheidet zwei Arten von Spielbanken: Die Spielbanken der Kategorie A, die "Grand Casinos", bieten ein umfassendes Angebot an Tischspielen ("Grands Jeux": Roulette, Black Jack, Baccarat etc.) sowie das Spiel mit Glücksspielautomaten an; hier sind hohe Einsätze und hohe Gewinn-/Verlustrisiken möglich. Vernetzungen der Spiele unter den Spielbanken und damit hohe Jackpots sind zulässig.


Das Angebot der Spielbanken der Kategorie B, der bisherigen Kursäle, ist bezüglich der Tischspiele auf Boulespiel (eine Art Roulette ohne Rad) und/oder Roulette sowie im weiteren das Spiel an Glücksspielautomaten mit tieferen Einsätzen und geringerem Verlust- und Gewinnpotential beschränkt. Einzelheiten u.a. zum zulässigen Spielangebot wird die Verordnung zum SBG regeln.


Ausserhalb von konzessionierten Spielbanken ist das Glücksspiel um Geld oder andere vermögenswerte Vorteile untersagt. Mit dieser Konzentration bleibt das Glücksspiel in der Schweiz überblickbar und das Erreichen der Ziele der eidgenössischen Spielbankengesesetzgebung wird damit erst möglich. Vorbehalten bleiben die Vorschriften des Bundesgesetzes über Lotterien und gewerbsmässige Wetten.


Für die Errichtung und den Betrieb von Spielbanken bedarf es jeweils einer Standort- sowie einer Betriebskonzession des Bundesrates, der über die Erteilung abschliessend entscheidet. Eine der Voraussetzungen für eine Standortbewilligung ist, dass sowohl Standortkanton als auch Standortgemeinde zustimmen; diese können also durch ihren Einspruch das Errichten von Spielbanken auf ihrem Gebiet verhindern. Für die Aufsicht über die Spielbanken und die Kontrolle ihrer Geschäftstätigkeit ist eine Eidgenössische Spielbankenkommission vorgesehen, die dem Vorbild der Eidgenössischen Bankenkommission nachempfunden ist. Diese vom Bundesrat gewählte Kommission instruiert das Konzessionsverfahren und ist für alle Entscheidungen zuständig, welche nicht dem Bundesrat vorbehalten bleiben. Sie verfügt über umfassende Einsichts- und Eingriffsrechte.


Die Voraussetzung für die Erteilung der Konzession und die Vorschriften für den Betrieb sind so ausgestaltet, dass die Behörden jederzeit Klarheit über die Trägerschaft der Spielbanken und die Herkunft der investierten Mittel haben. Die Betreiber müssen ein Sicherheitskonzept und ein Sozialkonzept vorlegen und werden zur Einhaltung und Realisierung der darin geplanten Massnahmen verpflichtet. Der Geldwäscherei in Spielbanken wird mit den Bestimmungen des Geldwäschereigesetzes ein Riegel geschoben.


Das Einhalten der Bestimmungen des Gesetzes wird zusätzlich durch Strafbestimmungen, die neben Freiheitsstrafen sehr hohe Bussen vorsehen, und das neue Instrument der Verwaltungssanktion gefördert.


Die Bruttospielerträge der Spielbanken unterliegen der Spielbankenabgabe. Das Gesetz erlaubt die volle Ausschöpfung des verfassungsmässigen Spielraums von 80 Prozent. Den konkreten Abgabesatz legt der Bundesrat fest. Er darf dabei die Grenze von 40 Prozent nicht unterschreiten. Während einer der ersten vier Betriebsjahre einer Spielbank kann der Abgabesatz bis auf 20 Prozent reduziert werden.


Für Spielbanken der Kategorie B sieht das Gesetz besondere Abgabereduktionsmöglichkeiten vor. Der erste Reduktionsgrund ist gegeben, wenn die Erträge der Spielbank in wesentlichem Umfang für öffentliche oder gemeinnützige Zwecke eingesetzt werden. Ein zweiter Reduktionsgrund liegt vor, wenn die Standortregion der Spielbank wirtschaftlich von ausgeprägt saisonalem Tourismus abhängt.


Soweit der Standortkanton eine kantonale Bruttospielertragsabgabe erhebt, reduziert sich der Abgabesatz des Bundes entsprechend, wobei diese Reduktionsmöglichkeit auf maximal 40 Prozent der dem Bund auf dem Bruttospielertrag zustehenden Spielbankenabgabe begrenzt ist.




2.2 Kantonaler Handlungsspielraum


Das Spielbankengesetz sieht vor, dass Spielbankenkonzessionen beider Kategorien vom Bund vergeben werden; auch die Kontrollen sind auf Bundesebene angesiedelt. Lediglich zwei Punkte sind kantonal von Belang:


- Art. 13 SBG erlaubt dem Bund die Erteilung einer Standortkonzession nur dann, wenn sowohl der Standortkanton als auch die Standortgemeinde dies befürworten. Das bedeutet ein eigentliches Vetorecht auf Ebene Kanton und Gemeinde. Nach geltendem basellandschaftlichem Recht, welches Geldspielautomaten gänzlich verbietet, könnte der Kanton keine positive Stellungnahme für solche Betriebe abgeben. Um zu verhindern, dass zwar die Spielerträge in die angrenzenden Kantone abfliessen, aber verschiedene damit verbundene Probleme uns als Wohngemeinde und -kanton der Spieler dennoch belasten, soll eine eng umgrenzte Öffnung geschaffen werden. Die für die Stellungnahmen zuhanden des Bundes zuständigen Behörden (auf Kantons- und Gemeindeebene) müssen im kantonalen Gesetz bezeichnet werden.


- Art. 43 SBG lässt zu, dass bei B-Spielbanken auch die Kantone Abgaben erheben. Damit dies realisiert werden kann, muss eine verfassungs- und gesetzmässige Grundlage im kantonalen Recht geschaffen werden.


Bereits die bundesrätliche Botschaft enthält Schätzungen über die mögliche Zahl von Spielbanken. Im Kanton Basel-Landschaft dürften sich angesichts der Einwohnerzahl, des Einzugsgebiets und der umliegenden Strukturen ein solcher Betrieb als wirtschaftlich sinnvoll und regional- und sozialpolitisch tragbar erweisen. Es wird angestrebt, dass die Konzessionsinhaberin als Trägerschaft des Betriebs in kultur- und tourismuspolitischer Hinsicht in die bestehenden Strukturen eingebunden sein soll.




3. Hauptpunkte der Revision des kantonalen Gesetzes über Spielautomaten und Spiellokale


Neben der Bezeichnung der zuständigen kantonalen und kommunalen Behörde für die Ausübung des Mitwirkungsrechts des Standortkantons und der Standortgemeinde im Rahmen des Konzessionsverfahrens vor dem Bundesrat (s. oben Ziff. 2.2) geht es lediglich um eine Straffung bzw. systematische und redaktionelle Überarbeitung des bestehenden Gesetzes. Eine inhaltliche Änderung liegt in der Streichung von § 10 Abs. 2; das Verbot betreffend die Verbindung von Ladengeschäften oder Gastwirtschaftsbetrieben mit einem Spiellokal ist nicht zwingend notwendig und kann deshalb aufgehoben werden. Bei solchen Kombinationen müssen aber selbstverständlich die spezifischen Bestimmungen bezüglich der einzelnen Betriebsteile (Arbeitsrecht, Wirtschaftsgesetz) vollumfänglich eingehalten und allenfalls mittels geeigneter behördlicher Zusammenarbeit und allenfalls zeitlicher und/oder räumlicher Abtrennung einzelner Teile gewährleistet werden.




4. Kompetenz zur Festlegung der Öffnungszeiten beim Kanton oder bei den Gemeinden?


Im Rahmen der formulierten Gesetzesinitiative über die Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden vom April 1995 wird vorgeschlagen, dass zwar weiterhin der Kanton die Betriebsbewilligung für Spiellokale erteilt, aber die Gemeinden "durch Reglement die Öffnungszeiten einschränken" können sollen.


Gemäss § 12 des geltenden Gesetzes über Spiellokale und Spielautomaten und § 7 der dazugehörenden Verordnung bestimmt der Regierungsrat die Öffnungszeiten von Spiellokalen. Wenn aufgrund der konkreten Verhältnisse besondere Anordnungen getroffen werden müssen, kann dies, wie im Gastwirtschaftsbereich, mittels Betriebsauflagen und insbesondere mittels Einschränkung der Öffnungszeiten erfolgen.


Für die Behandlung von Immissionsfragen sind an sich die Gemeinden durchaus sachnah und ortskundig, sofern sie sich mit entsprechenden Kontroll- und Vollzugsorganen dotieren. Allerseits erscheint eine Trennung der Zuständigkeiten zwischen einerseits Standort und betrieblichen Aspekten im allgemeinen und anderseits den Öffnungszeiten eines bestimmten Betriebs als künstlich und unhandlich, und zwar sowohl für das Publikum als auch für die involvierten Behörden. Diese Bereiche lassen sich in der Praxis kaum voneinander abgrenzen: übermässiger Lärm und andere Mängel der Betriebsführung sind oft eng ineinander verwoben und können nicht separat behandelt werden. Hier eine zusätzliche Schnittstelle zu schaffen würde das Bewilligungswesen für Behörden und Bürgerinnen und Bürger unnötig komplizieren. Zusätzlich stellt sich bei einem solchen "Split" die Frage nach den zuständigen Kontroll- und Vollzugsorganen, welche je nach Thema - Standort, Betriebsführung im allgemeinen oder bezogen auf die Öffnungszeiten? - ebenfalls unterschiedlich wären und einen erheblichen Koordinationsaufwand verursachen könnten. Die Gefahr von Missverständnissen oder Diskrepanzen zwischen den Behörden wäre dabei zweifellos eher grösser als beim heutigen System. Es wäre unlogisch, systemwidrig und rechtlich nicht haltbar, wenn die eine Behörde (Kanton) Bewilligungen erteilt und die andere Behörde (Gemeinde) sie, faktisch mittels Schliessungsverfügung aus Lärmgründen, ausser Kraft setzen könnte. Schliesslich ist zu sagen, dass es nicht im Sinne des "New public management" liegen kann, ohne zwingenden Grund für eine bestimmte Tätigkeit mehrere Bewilligungen von verschiedenen Behörden oder Gemeinwesen einholen zu müssen. Die Bewilligungspflicht selbst beliess die Vernehmlassungsvorlage zunächst, im Einklang mit den Vorstellungen der Aufgabenteilungsinitiative, beim Kanton, und verzichtete aus den obigen Gründen auf eine Kommunalisierung nur der Öffnungszeiten. Aufgrund des massiven Widerstands der Gemeinden gegen diese Lösung wurde der Grundsatz, Bewilligung und Öffnungszeiten nicht zu trennen, beibehalten, aber die Bewilligungskompetenz für Spiellokale gänzlich auf Gemeindeebene verlegt und dem Anliegen der genannten Gemeindeinitiative auf diese Weise Rechnung getragen.




5. Zu den einzelnen Gesetzesänderungen


§ 1 enthält neu eine Umschreibung des Geltungsbereichs des Gesetzes. Der bisherige § 1 wird neu in § 2 Abs. 1 untergebracht; er enthält eine Definition des Begriffs "Spielautomaten", welche der bundesgerichtlichen Rechtsprechung entspricht. Diese Definition ist notwendig weil das Spielbankengesetz nur Geldspielautomaten regelt, d.h. solche mit Gewinnmöglichkeit; in unserem Kanton sind aber nur Spielautomaten ohne Gewinnmöglichkeit zulässig, also kann auf die Definitionen des SBG nicht zurückgegriffen werden. § 2 Abs. 2 entspricht dem bisherigen Abs. 3; nicht bewilligungspflichtig sind beispielsweise Tischfussballkasten und dergleichen. Dies wurde bisher in der Praxis entwickelt und nicht in einer gesonderten Verordnung festgehalten; sollte eine allgemeinere Regelung notwendig werden, könnte gestützt auf diese Bestimmung eine solche Verordnung erlassen werden. § 3 Abs. 1 entspricht den Abs. 1 und 2 des bisherigen § 2. In Abs. 2 wird neu die Möglichkeit eingeräumt, in bundesrechtlich konzessionierten Spielbanken - und nur in solchen - entgegen dem grundsätzlich weiter in Kraft bleibenden Verbot Geldspielautomaten zu betreiben.


Der neue § 4 enthält die Abs. 1 und 2 des bisherigen § 3. In Abs. 2 lit. a wird allerdings neu die Bewilligungskompetenz für Spielautomaten in Spiellokalen den Gemeinden zugewiesen; lediglich jene Spielautomaten, die in Gastwirtschaften aufgestellt werden dürfen (s. § 7 Abs. 2), bleiben in der Zuständigkeit des Kantons. Der Standortgemeinde fallen damit auch sämtliche Kontroll- und Vollzugsaufgaben zu, verbunden mit entsprechenden Kompetenzen und Gebühreneinnahmen. Der Wegfall des bisherigen Verbots der Abgabe von Getränken etc. führt allerdings dazu, dass eine Schnittstelle zum Kanton verbleibt: es ist anzunehmen, dass die meisten Betriebe nach Wegfall dieses Verbots entsprechende Angebote führen. Damit gelten sie auch als Gastwirtschaftsbetriebe nach Wirtschaftsgesetz und unterliegen der entsprechenden kantonalen Bewilligungspflicht. Im Bewilligungsverfahren sind keine besonderen Schwierigkeiten zu erwarten, weil ohnehin gemäss Raumplanungsgesetzgebung das Bauverfahren Leitverfahren ist und dabei die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen involvierten Behörden gut institutionalisiert ist. Wenn im Betrieb Probleme auftauchen, welche nicht ausschliesslich dem einen oder anderen Bereich zugeordnet werden können, werden sich die betroffene Gemeinde und die kantonal nach Wirtschaftsgesetz zuständige Behörde über die zu treffenden Massnahmen (Öffnungszeiten, betriebliche Auflagen etc.) verständigen und koordiniert vorgehen.


Der neue § 5 fasst die bisherigen §§ 4 -6 inhaltlich unverändert zusammen. Der bisherige § 6 Abs. 2 wurde gestrichen: Gebühren können erhoben werden, wenn eine entsprechende Gegenleistung, d.h. die Ausstellung der Bewilligung, erbracht worden ist. Ist jedoch keine Bewilligung eingeholt worden, so kann auch keine Bewilligungsgebühr erhoben werden. Das Nicht-Einholen der Bewilligung steht jedoch unter Strafdrohung. Gemäss § 17 können Bussen zwischen Fr. 300.-- bis Fr. 50'000.-- verhängt werden; in diesem Rahmen können hinterzogene Gebühren dennoch berücksichtigt werden. Der neue § 5 Abs. 4 verweist auf die Interventionsmöglichkeiten von Bewilligungsbehörde und Polizei und gibt ihnen die notwendigen Vollzugsinstrumente in die Hand. Die bisherigen §§ 7 und 9 - 11 werden inhaltlich unverändert zu §§ 6 und 8 - 10 ; es werden lediglich redaktionelle Änderungen vorgenommen. In § 7 Abs. 1 (alt 8) wird neu die Zuständigkeit der Gemeinden für die Bewilligung von Spiellokalen festgehalten. Ersatzlos gestrichen wird alt § 10 Abs. 2 , um die Verbindung von Spielbetrieben mit Verkaufsgeschäften und/oder Gastwirtschaftsbetrieben künftig zu ermöglichen. Alt § 11 bzw. neu § 10 erhält in Abs. 3 einen Zusatz, welcher ausdrücklich den verantwortlichen Personen die Durchsetzung der Altersvorschriften erleichtern soll (Möglichkeit von Ausweiskontrollen). Alt § 12 wird zu § 11 und trägt der neuen Zuständigkeit (Gemeinde) Rechnung.


§ 12 besteht aus den bisherigen §§ 13 und 14, ergänzt durch konkrete Interventionsmöglichkeiten für die Bewilligungsbehörde und die Polizei. Dazu gehören insbesondere die Möglichkeit unmittelbaren Handelns im Bedarfsfall sowie der vorläufige Entzug der aufschiebenden Wirkung allfälliger Beschwerden durch die Bewilligungsbehörde selbst. Es versteht sich von selbst, dass diese Massnahmen nur unter Beachtung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes angewandt werden dürfen. Der bisherige § 15 ist angesichts der ausführlichen einschlägigen Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes nicht mehr notwendig.


§ 13 bezieht sich auf das neue Spielbankengesetz des Bundes und legt die innerkantonale Zuständigkeit für die in diesem Gesetz vorgesehenen Stellungnahmen an den Bund fest. Während auf Kantonsebene dies nach üblicher Aufgabenzuteilung der Regierungsrat ist, soll auf Gemeindeebene die Möglichkeit bestehen, dies entweder durch den Gemeinderat oder aber durch die Gemeindeversammlung oder den Einwohnerrat beschliessen zu lassen, falls das Gemeindereglement dies vorsieht. Hier ist im weiteren an die Möglichkeit zu denken, dass auch Spielbanken in der Regel zumindest Getränke anbieten werden und damit unter die Bestimmungen des Wirtschaftsgesetzes fallen. Um nicht von vornherein die Möglichkeiten allzusehr einzuschränken, soll dem Regierungsrat die Möglichkeit eingeräumt werden, dafür vom Wirtschaftsgesetz abweichende Öffnungszeiten festzulegen.


Ebenfalls neu sind die §§ 14 - 16 , welche die Abgaben und Gebühren regeln. In Präzisierung der bisherigen Regelung werden Abgaben ( § 15 ) und Gebühren ( § 16 ) explizit und gesondert geregelt. Während bei (kantonalen) Spielautomaten und Spiellokalen die bisherige Abgabenbemessung - bezogen auf Geräte, § 15 Abs. 1 lit. a , einerseits und Lokale, § 15 Abs. 1 lit. b , anderseits, jeweils dem nach § 4 Abs. 2 zuständigen Gemeinwesen zugeordnet - beibehalten wird, übernimmt § 15 Abs. 1 lit. c die in Art. 43 des SBG eingeräumte Möglichkeit der Besteuerung von Spielbanken zu einem Prozentsatz von 40 % der dem Bund auf dem Bruttospielertrag zustehenden Spielbankenabgabe. In § 15 Abs. 2 wird die Verteilung der Steuern zwischen Kanton und Standortgemeinde festgelegt, in Abs. 3 die Verwendung dieser Steuererträge. § 16 enthält die nach aktueller Lehre und Rechtsprechung notwendigen Grundlagen für eine Gebührenerhebung (Grundsatz, Bemessungskriterien und Rahmen), damit die konkreten Gebühren bei einzelnen Geschäften vom Gemeinde- bzw. Regierungsrat festgelegt werden können.


Alt § 16 wird zu § 17 . Die Übergangsbestimmung des alt § 17 ist nicht mehr notwendig und kann ersatzlos gestrichen werden. Alt § 18 ist ebenfalls nicht mehr notwendig; in § 18 wird das bisherige Gesetz ausser Kraft gesetzt, in § 19 das neue Gesetz mit der Verfassungsänderung in Kraft gesetzt. Die Gesetzesrevision bedingt im weiteren eine Anpassung der Verordnung über Spielautomaten und Spiellokale insbesondere im Bereich der Abgaben auf Ebene Regierungsrat.


Fortsetzung


Back to Top