Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1998/99 | |
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22.1.2 Rechtsgrundlagen des öffentlichen Beschaffungswesens
Das Verwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind (§ 16 Abs.2 VPO; E. 1).
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Vergebung staatlicher Aufträge für Baudienstleistungen durch eine kantonale Behörde ist gestützt auf die unmittelbare Anwendung von Art. XX GPA zulässig, sofern der Schwellenwert von 5 Mio. Sonderziehungsrechten erreicht wird. Ob auch eine "Auslandberührung" Voraussetzung für die Zulässigkeit der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde ist, wird offengelassen ( § 44 Abs. 2 lit. c VPO, Art. XX Ziffer 2 GPA; E. 2.2).
Die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Zuschlag für öffentliche Beschaffungen ist - unabhängig von Schwellenwerten und Auftragsart - auch gestützt auf das Binnenmarktgesetz zu bejahen, da dieses nicht nur den freien Marktzugang, sondern auch den unverfälschten Wettbewerb gewährleistet und mithin nicht voraussetzt, dass eine Diskriminierung aufgrund der Ortsfremdheit eines Anbieters strittig ist ( Art. 5 Abs. 2 und Art. 9 BGBM; E.2.3).
Öffentliche Auftragsvergabungen sind grundsätzlich zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziffer 1 EMRK. Der in einem behördlichen Submissionsverfahren ergehende Zuschlag, auf den der Anbieter, der den in der Ausschreibung formulierten qualitativen und preislichen Vorgaben am besten entspricht, Anspruch hat, kann mit verwaltungsgerichtlicher Beschwerde angefochten werden (Art. 6 Ziffer 1 EMRK; E. 2.4).
Dem in einem behördlichen Submissionsverfahren nicht berücksichtigte Mitbewerber steht das Beschwerderecht zu (§ 47 Abs. 1 VPO, Art. 9 BGBM; E. 3).
Das Verwaltungsgericht ist grundsätzlich an die Begehren der Parteien gebunden. Es kann jedoch den angefochtenen Hoheitsakt statt - wie beantragt - abzuändern, auch zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückweisen ( § 17 Abs. 1, § 18 Abs. 1 VPO; E. 4.1).
An die Einhaltung von Formvorschriften sind im öffentlichen Beschaffungswesen besonders hohe Anforderungen zu stellen, denn nur sie können gewährleisten, dass das Gleichbehandlungsgebot und das Verbot der Diskriminierung von Anbietern nicht verletzt wird. Ausschreibungswidrige Offerten stellen in der Regel einen wesentlichen Formfehler dar. Auch ist die Änderung oder Ergänzung einer Offerte durch die Auftraggeberin prinzipiell ausgeschlossen (Art. XIII Ziffer 4 lit. a Satz 1 GPA; E.5).
Die Bestimmungen des GPA betreffend die Verpflichtung der Vergabebehörde zur Bekanntgabe aller spezifischen Bewertungskriterien in den Vergabeunterlagen sind direkt anwendbar (Art. XII Ziffer 2 lit. h, Art. XIII Ziffer 4 lit. b und c und Art. XX Abs. 2 GPA; E.7.2).
Alle Zuschlagskriterien unter Einschluss der Gewichtung und allfälliger Subkriterien sind in den Ausschreibungsunterlagen - im Interesse der Rechtssicherheit und der Transparenz - mit maximaler Präzision festzulegen (E.7.4 - 5).
Das der Vergabebehörde bei der Festlegung der Bewertungskriterien zustehende Tatbestandsermessen ist bei der Ausschreibung abschliessend wahrzunehmen. Beim Zuschlag ist ein Rechtsfolgeermessen ausgeschlossen. Bei der Auswertung der Offerten wird der Vergabebehörde ein auf Fachkenntnis beruhender Beurteilungsspielraum zugebilligt (E.7.6).
Da die Ausschreibung nach künftigen kantonalem Recht nicht selbständig anfechtbar und die Kognition des Verwaltungsgerichts bei der Überprüfung des Vorschlags eingeschränkt ist, muss der Präzision der Kriterien in der Ausschreibung eine besondere Wichtigkeit zugemessen werden (E. 7.7.).
Entspricht die Ausschreibung nicht den Vorgaben, wie sich aus Art. XII und XIII GPA und Art. 5 BGBM ergeben, so ist der Zuschlag aufzuheben und eine Neuausschreibung anzuordnen; falls bereits ein Vertrag abgeschlossen ist, ist die Rechtswidrigkeit des Zuschlags festzustellen (E. 7.8.1).
Die Inkongruenz von Ausschreibungskriterien stellt einen Verfahrensmangel dar, der allenfalls geheilt werden kann (E. 7.8.2 und 3).
Da der Vergabeentscheid überwiegend auf fachtechnischen Überlegungen beruht, muss das Verwaltungsgericht sich darauf beschränken zu prüfen, ob sich die Vergabebehörde an den ihr vorgegebenen Beurteilungsspielraum gehalten hat. Prüfung des Zuschlags im konkreten Fall (E.8 Ingress und 8.2 - 10).
Sachverhalt
Mit dem Strassenbauprojekt "Umfahrung Sissach", einem Teilstück der Jurastrasse J2, soll der Verkehr aus dem oberen Ergolztal und dem Homburgertal zur Lösung des Verkehrsproblems im Ortskern von Sissach durch einen 1'730 Meter langen Tunnel unter dem Chienberg bei Sissach direkt auf die Nationalstrasse A2 in Richtung Basel oder Bern/Luzern geleitet werden. Die Bau- und Umweltschutzdirektion des Kantons Basel-Landschaft schrieb die Bauarbeiten im Amtsblatt Nr. 22 vom 28. Mai 1998 aus. Das Bauvorhaben umfasst laut den in den Ausschreibungsunterlagen enthaltenen Besonderen Bestimmungen (Ziff. 210.1) folgende Arbeiten:
- Deckelbauweise (mit Ausnahme der Bohrpfahlarbeiten und einem Teil der oberen Decke; 196 m)
- Bergmännischer Tunnel, inkl. Übergangszonen West und Ost (1'440 m)
- Lüftungszentrale inkl. Schacht und Kamin
- Tagbautunnel Ost, inkl. Zentrale Ost (94 m).
Nach erfolgter Evaluation der eingegangenen Angebote erteilte der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft mit Beschluss Nr. 559 vom 23. März 1999 der Arbeitsgemeinschaft (ARGE) Batigroup (bestehend aus den Firmen Batigroup AG in Basel, Frutiger AG in Thun [BE], Itin AG in Pratteln [BL] und Wyss AG in Sissach [BL]) den Zuschlag zu einem Preis von Fr. 109'892'839.90 (Mitteilung des Tiefbauamtes vom 25. März 1999). Das sich aus den Firmen Andrea Pitsch AG in Thusis (GR), Albin Borer AG in Laufen (BL), Feldmann AG in Bilten (GL), C. Baresel in Stuttgart (D) sowie Beton- und Monierbau GmbH in Innsbruck (A) zusammensetzende Konsortium "ARGE Chienbergtunnel", welches ebenfalls am Submissionsverfahren beteiligt war, erhob dagegen Beschwerde vor dem kantonalen Verwaltungsgericht. Mit prozessleitender Verfügung lud der Präsident des Verwaltungsgerichts die ARGE Batigroup zum Verfahren bei.
Erwägungen
I. Eintretensfragen
1. Bevor eine Streitangelegenheit einer materiellen Prüfung unterzogen werden kann, sind die Prozessvoraussetzungen von Amtes wegen zu prüfen (BLVGE 1996 S. 28 Erw. 1 mit weiteren Hinweisen). Vorab stellt sich die Frage, ob das auf den vorliegenden Fall anwendbare Recht überhaupt eine Beschwerdemöglichkeit zur Verfügung stellt (unten Erw. 2). Ferner sind Ausführungen zur Beschwerdelegitimation (unten Erw. 3) sowie zu den gestellten Rechtsbegehren (unten Erw. 4) angezeigt.
2. Nach § 44 Abs. 2 lit. c VPO ist die verwaltungsgerichtliche Beschwerde gegen die Vergebung staatlicher Aufträge unzulässig mit Ausnahme jener, die aufgrund besonderer Bestimmungen angefochten werden können(1). Die Ausnahmebestimmung ist im weiteren unwirksam, soweit die betreffende Materie als Streitigkeit über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen im Sinne von Art. 6 EMRK einzustufen ist (vgl. § 44 Abs. 2 Ingress VPO). Gegen Verfügungen und Entscheide, die von der Verwaltungsgerichtsbarkeit ausgenommen sind, ist auch die Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte unzulässig (§ 32 Abs. 3 VPO). Im Bereich der öffentlichen Beschaffung ist somit die Beurteilung einer sich gegen den Zuschlag richtenden Beschwerde durch das kantonale Verwaltungsgericht nur möglich, wenn eine direkt anrufbare Spezialbestimmung den Rechtsweg eröffnet oder Garantien der richterlichen Kontrolle gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK zum Tragen kommen.
Im folgenden sind die in Betracht fallenden einschlägigen Rechtsschutzbestimmungen nach Massgabe des Grundsatzes der Rechtsanwendung von Amtes wegen auf ihre Anwendbarkeit im vorliegenden Fall hin zu untersuchen.
2.1 Der - bis zum Inkrafttreten des kantonalen Gesetzes über öffentliche Beschaffungen (vgl. Fn. 1) geltende - Landratsbeschluss betreffend das Submissionswesen vom 22. August 1887 (SGS 420.1), in dessen Geltungsbereich kommunale und kantonale Vergabungen fallen, gibt dem Bewerber kein Rechtsmittel gegen den Zuschlag an einen Konkurrenten in die Hand.
2.2 Die Schweiz hat das am 15. April 1994 in Marrakesch im Rahmen des GATT (General Agreement on Tariffs and Trade; Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen) bzw. der 1995 daraus hervorgegangenen(2) WTO (World Trade Organization; Welthandelsorganisation) abgeschlossene plurilaterale(3) Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen (Government Procurement Agreement; GPA) am 19. Dezember 1995 ratifiziert. Das Regelwerk ist daraufhin am 1. Januar 1996 für die Schweiz in Kraft getreten.
2.2.1 Da dem beschwerdeführerischen Konsortium zwei Firmen angehören, deren Sitz sich in Vertragsstaaten des GPA (Deutschland bzw. Österreich) befindet, und die vorliegende Angelegenheit somit jedenfalls in den Geltungsbereich des Abkommens fällt, braucht nicht abgeklärt zu werden, ob eine "Auslandberührung" Voraussetzung für die Anwendung des Übereinkommens bildet (vgl. dazu aber auch die sinngemäss übertragbaren Überlegungen betreffend das BGBM sub Erw. 2.3.3.1). Das GPA erfasst - unter Vorbehalt, dass die Schwellenwerte erreicht sind - auch das Beschaffungswesen der Kantone (Art. I in Verbindung mit Anhang I, Annex 2 GPA; BGE 125 II 90 Erw. 1a; vgl. auch Art. 5 Abs. 2 BGBM)(4). Der massgebende Schwellenwert von 5 Mio. Sonderziehungsrechten (SZR(5)) bei Bauwerken(6), die durch Beschaffungsstellen "subföderaler Regierungen", d.h. im Falle der Schweiz durch kantonale Behörden, in Auftrag gegeben werden, ist angesichts des im vorliegenden Fall massgebenden Auftragsvolumens von über 100 Mio. Franken überschritten (vgl. Anhang I, Annex 2 GPA).
2.2.2 Das GPA verpflichtet die Mitgliedstaaten, in seinem Anwendungsbereich einen Rechtsschutz mit folgenden Vorgaben zur Verfügung zu stellen:
Artikel XX Beschwerdeverfahren
Konsultationen
(1. ...)
Beschwerde
2. Die Vertragsparteien legen nichtdiskriminierende, zügige, transparente und wirksame Verfahren fest, welche den Anbietern erlauben, gegen vermutete Verletzungen dieses Übereinkommens im Zusammenhang mit Beschaffungen, an welchen sie ein Interesse haben oder hatten, Beschwerde zu erheben.
3. Die Vertragsparteien halten ihre Beschwerdeverfahren schriftlich fest und machen sie allgemein verfügbar.
4. Die Vertragsparteien stellen sicher, dass die Unterlagen zu sämtlichen Aspekten des Beschaffungsverfahrens im Geltungsbereich dieses Übereinkommens während drei Jahren aufbewahrt werden.
5. Die betroffenen Anbieter können angehalten werden, ein Beschwerdeverfahren einzuleiten und die Beschaffungsstelle innerhalb einer bestimmten Frist ab dem Zeitpunkt, zu welchem die Begründung der Beschwerde bekannt ist oder vernünftigerweise bekannt sein sollte, frühestens aber nach zehn Tagen, davon in Kenntnis zu setzen.
6. Beschwerden werden vor ein Gericht oder ein unparteiliches und unabhängiges Überprüfungsorgan gebracht, das am Ergebnis der Beschaffung kein Interesse hat und dessen Mitglieder während ihres Mandats keinen Einflüssen von aussen unterliegen. Handelt es sich beim Überprüfungsorgan nicht um ein Gericht, so wird es entweder einer gerichtlichen Überprüfung unterzogen oder es muss Verfahren anwenden, aufgrund deren:
a) die Teilnehmer anzuhören sind, bevor Stellungnahmen abgegeben oder Entscheidungen getroffen werden;
b) die Teilnehmer Anspruch auf Vertretung und Begleitung haben;
c) die Teilnehmer zum ganzen Verfahren Zugang haben;
d) das Verfahren öffentlich ist;
e) Stellungnahmen und Entscheidungen schriftlich und mit Angaben zu deren Begründung abgegeben werden müssen;
f) Zeugen vernommen werden können;
g) Unterlagen dem Überprüfungsorgan weitergegeben werden können.
7. Die Beschwerdeverfahren sehen folgendes vor:
a) rasch greifende Übergangsmassnahmen, um Verletzungen dieses Übereinkommens zu beheben und wirtschaftliche Chancen zu wahren. Dieses Vorgehen kann zur Sistierung des Beschaffungsverfahrens führen. Die Verfahren können jedoch vorsehen, dass bei der Entscheidung über die Verhängung solcher Massnahmen etwaige negative Folgen bedeutenden Ausmasses für die betroffenen Interessen, auch das öffentliche Interesse, zu berücksichtigen sind. Wird unter solchen Umständen kein Verfahren eingeleitet, so ist dies schriftlich zu begründen;
b) eine Bewertung und Entscheidungsmöglichkeiten zur Frage, ob die Beschwerde gerechtfertigt ist;
c) die Behebung von Verletzungen dieses Übereinkommens oder Ersatz für Verluste oder Schäden. Die Behebung kann sich auf die Kosten für die Vorbereitung der Angebote oder für die Beschwerde beschränken.
8. Das Beschwerdeverfahren ist normalerweise unverzüglich abzuschliessen, um wirtschaftliche oder andere Interessen zu wahren.
2.2.3 Die Vertragsstaaten des GATT-/WTO-Übereinkommens verpflichteten sich, "ihre Gesetze, Verordnungen und Verwaltungsverfahren sowie die Vorschriften, Verfahren und Praktiken, die von den in ihren Listen im Anhang zum Übereinkommen enthaltenen Beschaffungsstellen angewendet werden", spätestens zu dem Zeitpunkt, zu welchem das Abkommen für sie in Kraft tritt, mit dem Übereinkommen in Übereinstimmung zu bringen (Art. XXIV Ziff. 5a GPA). Diese auch die Gliedstaaten bindende Verpflichtung hätte eine legislatorische Umsetzung des in Art. XX GPA gesetzten Rechtsmittelstandards bis zum 1. Januar 1996 bedingt. Insoweit befindet sich der Kanton Basel-Landschaft im Verzug. Die rechtlichen Konsequenzen dieser Feststellung mögen offen bleiben, da sich Art. XX GPA aufgrund der allgemeinen Regeln der Implementierung von Staatsvertragsrecht in das innerstaatliche Recht ohnehin als direkt anwendbar erweist (sogleich Erw. 2.2.4). Immerhin kann der Säumnistatbestand wohl zu einer analogen Heranziehung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Verzögerungen in der Umsetzung von Art. 98a OG führen (Bestellung richterlicher Behörden als letzte kantonale Instanzen, soweit gegen deren Entscheide unmittelbar die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig ist), was die ohnehin gegebene direkte Anwendbarkeit von Art. XX GPA zusätzlich stützt (vgl. dazu unten Erw. 2.2.4.3.).
2.2.4 Das Verhältnis zwischen Völker(vertrags)recht und Landesrecht wird in der Schweiz als Einheit aufgefasst (sog. Theorie des Monismus). Völkerrechtliche Normen werden mit ihrer Rechtskraft also zum integrierenden Bestandteil der schweizerischen Rechtsordnung und damit behördenverbindlich, ohne dass es eines besonderen Aktes für die Transformation in das Landesrecht bedarf (Botschaft zu den für die Ratifizierung der GATT-/WTO-Übereinkommen [Uruguay-Runde] notwendigen Rechtsanpassungen [GATT-Botschaft 2] vom 19. September 1994, in: Bbl 146/1994 IV 1171; BGE 120 Ib 366 Erw. 2c, 116 Ib 303 Erw. 1c; Renate Scherrer-Jost, Öffentliches Beschaffungswesen, in: Koller/Müller/ Rhinow/Zimmerli (Hrsg.), Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Basel 1999, S. 9 N 17; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 4. A. Zürich 1998, N 1049; Patrick Edgar Holzer, Die Ermittlung der innerstaatlichen Anwendbarkeit völkerrechtlicher Vertragsbestimmungen, Zürich 1998, S. 21; Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. A. Bern 1994, S. 90; Arthur Haefliger/Frank Schürmann, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2. A. Bern 1999, S. 36 ff. [unter Hinweis auf Art. 191 BV]; Luzius Wildhaber, Treaty-Making Power and Constitution, Basel/Stuttgart 1971, S. 202 ff.). Damit sind die entsprechenden Normen im Grundsatz direkt anwendbar (self-executing), sofern sie ihrem Wortlaut, Sinn und Regelungszusammenhang gemäss hierzu geeignet sind (Daniel Thürer, Der Verfassungsstaat von aussen gesehen - eine Skizze, in: ZSR 114/1995 I, S. 286).
Eine staatsvertragliche Bestimmung kann vom Einzelnen indes - auch in einem monistischen System - nur dann direkt angerufen und von den rechtsanwendenden Behörden unmittelbar zur Grundlage eines Entscheides im Einzelfall gemacht werden (Holzer, S. 18), wenn die - Rechte und Pflichten von Privaten beinhaltende - Bestimmung hinreichend bestimmt und klar ist, um im Einzelfall Grundlage eines Entscheides bilden zu können. Die erforderliche Bestimmtheit geht insbesondere blossen Programmartikeln ab. Sie fehlt auch Bestimmungen, die eine Materie nur in Umrissen regeln, dem Vertragsstaat einen beträchtlichen Ermessens- oder Entscheidungsspielraum zubilligen - also insbesondere nur das Ziel vorgeben und die Wahl der dahin führenden geeigneten Mittel dem Gesetzgeber überlassen - oder blosse Leitgedanken enthalten. Das Mass der Bestimmtheit einer staatsvertraglichen Bestimmung ist auch für die weitere Voraussetzung von Bedeutung, dass die rechtsanwendenden Behörden und nicht (allein) die rechtsetzenden Behörden Normadressaten sind. Die direkte Anwendbarkeit einer Völkerrechtsnorm entfällt nämlich auch unter diesem Aspekt, wenn die Bestimmung so unbestimmt ist, dass sie der Ergänzung und Umsetzung durch den Gesetzgeber bedarf, um auf den Einzelfall Anwendung finden zu können (vgl. zu alldem BGE 121 V 250 Erw. 2e, 120 Ia 10 ff. Erw. 5, 118 Ia 116 f. Erw. 2b; Kälin, S. 90 f.; Haefliger/Schürmann, S. 37; Ernst-Ulrich Petersmann, Die Verfassungsentscheidung für eine völkerrechtskonforme Rechtsordnung als Strukturprinzip der Schweizer Bundesverfassung, in: Archiv des öffentlichen Rechts 1990, S. 537 ff.). Im übrigen kann derselbe Vertrag Bestimmungen unterschiedlichen Charakters enthalten. Ob eine gewisse vertragliche Regelung direkt angewendet werden kann, ist eine im Einzelfall zu beantwortende Auslegungsfrage (Stephan Wullschleger, Gesetzgebungsaufträge. Normativer Gehalt und Möglichkeiten richterlicher Intervention, Basel 1999, S. 81; Jörg Paul Müller/Luzius Wildhaber, Praxis des Völkerrechts, 2. A. Bern 1982, S. 117; Holzer, S. 18).
2.2.4.1 Der Wortlaut von Art. XX Ziff. 2 GPA spricht zunächst gegen eine direkte Anwendbarkeit dieser Norm ("Die Vertragsparteien legen nichtdiskriminierende, zügige, transparente und wirksame Verfahren fest, welche den Anbietern erlauben, gegen vermutete Verletzungen dieses Übereinkommens im Zusammenhang mit Beschaffungen, an welchen sie ein Interesse haben oder hatten, Beschwerde zu erheben"). Zudem handelt es sich bei den Regelungen des GPA über die Ausgestaltung des Rechtsmittelverfahrens um konkretisierungsbedürftige Grundsätze, die notwendigerweise in das Landesrecht umgesetzt werden müssen (GATT-Botschaft 2, in: BBl 1994 IV 1171; Attilio R. Gadola, Rechtsschutz und andere Formen der Überwachung der Vorschriften über das öffentliche Beschaffungswesen, in: AJP 1996 S. 970; vgl. auch Art. XX Ziff. 3 GPA: "Die Vertragsparteien halten ihre Beschwerdeverfahren schriftlich fest und machen sie allgemein verfügbar"). Eine solche Umsetzung erscheint aus verschiedenen Gründen (Wahrnehmung von Konkretisierungs- und Ausgestaltungsspielräumen, Bedürfnis nach einer in sich geschlossenen Rechtsquelle und damit einhergehend Schaffung von Rechtssicherheit) zwar zweifellos unumgänglich. Dies gilt insbesondere bezüglich der Regeln über die Kognitions- und Entscheidungsbefugnisse der Rekursbehörde (Evelyne Clerc, L'ouverture des marchés publics: Effectivité et protection juridique, Fribourg 1997, S. 322 und 332). Noch nicht beantwortet ist damit indes die Frage, wie es um die grundsätzliche Anwendungstauglichkeit der staatsvertraglichen Norm im Einzelfall steht, solange die an sich notwendige Umsetzung noch nicht erfolgt ist.
2.2.4.2 Die Legislative ist zwar - nach der grammatikalischen Auslegung des Art. XX GPA - primärer Normadressat. Ob es sich nach Berücksichtigung aller anderen Auslegungsmethoden immer noch gleich verhielte (zur Interpretation von Staatsverträgen vgl. etwa Jochen A. Frowein/Wolfgang Peukert, Europäische Menschenrechtskonvention, EMRK-Kommentar, 2. A. Kehl/Strassburg/Arlington 1996, Einführung N 7), braucht hier nicht untersucht zu werden. Es erschiene nämlich als geradezu rechtsmissbräuchlich, wenn ein Vertragsstaat bzw. eine diesem untergeordnete Gebietskörperschaft sich auf eine wortlautgemäss nicht direkte Anwendbarkeit einer völkerrechtlichen Norm beruft und zugleich die infrastrukturellen Voraussetzungen für deren Umsetzung erfüllt sind. Im vorliegenden Zusammenhang ist nicht zu verkennen, dass das gerichtsorganisatorische und das normative Verfahrensinstrumentarium zur Durchführung eines staatsvertragskonformen Rechtsmittelverfahrens bereits vollumfänglich zur Verfügung steht. Im Kontext einer ausgebauten gerichtlichen Rechtsschutzinfrastruktur kann der Gerichtszugang für eine Streitsache problemlos eröffnet werden (Andreas Kley-Struller, Art. 6 EMRK als Rechtsschutzgarantie gegen die öffentliche Gewalt, Zürich 1993, S. 92; Haefliger/Schürmann, S. 39). So auch vorliegend: Mit einer einfachen Erklärung des Inhalts, dass das Submissionswesen dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren und den dafür geltenden Normen unterstellt wird, wird den Rechtsschutzerfordernissen des GPA vollauf Genüge getan(7). Es ergeben sich keine Umsetzungs- bzw. Einführungsspielräume, deren normative Ausgestaltung notwendigerweise dem Gesetzgeber überlassen bleiben müsste, und ohne die eine praktische Anwendung der Rechtsmittelbestimmung nicht möglich wäre. Das vorhandene Regelwerk der VPO wird sämtlichen Anforderungen von Art. XX GPA gerecht bzw. bietet Spielraum, um diesen Erfordernissen - beispielsweise hinsichtlich eines beförderlichen Verfahrens - nachzuleben. Dies zeigt sich indirekt auch im Vergleich der Verfahrensregeln gemäss VPO mit den das Beschwerdeverfahren betreffenden Bestimmungen des künftigen kantonalen Gesetzes über öffentliche Beschaffungen und denjenigen der - einer koordinierten Einführung der WTO-Regeln dienenden - Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 25. November 1994 (IVoeB). Den Leitlinien der IVoeB folgend schöpft der kantonale Gesetzgeber diese Ausgestaltungsspielräume im allgemeinen nicht in einer von den allgemeinen Grundsätzen der kantonalen Verwaltungsrechtspflege abweichenden Weise aus. Vorhandene Spielräume können die direkte Anwendung jedenfalls so lange nicht hindern, als deren Ausnützung - im Sinne einer Abweichung von dem im Einzelfall subsidiär heranzuziehenden Recht - gar nicht erwogen wird. Wo sich im allgemeinen Verwaltungsprozessrecht hingegen Unterschiede zur künftig anwendbaren Spezialgesetzgebung ergeben - etwa bei der Frage der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde - beschlagen diese keine verbindliche Vorgabe des GPA. So kann die Beigeladene in diesem Zusammenhang insbesondere auch aus Art. XIII Ziff. 4 lit. b GPA nichts für ihren Standpunkt ableiten, wonach der Zuschlag entweder an den billigsten oder an den "anhand der spezifischen Bewertungskriterien in den Bekanntmachungen oder den Vergabeunterlagen" (wirtschaftlich) günstigsten geeigneten Anbieter gehen kann. Es ergibt sich von selbst, dass der Richter sich hier bei seiner Entscheidfindung nach der gemäss Art. XII Ziff. 2 lit. h GPA und Art. 5 Abs. 2 BGBM im Ermessen der vergebenden Behörde liegenden, aber in der Ausschreibung abschliessend bekanntzugebenden (unten Erw. 7) Zuschlagsordnung richten muss. Ferner lässt Art. XX Ziff. 7 lit. c GPA Raum für Beschwerdeverfahren, die zur "Behebung der Verletzungen dieses Übereinkommens" (d.h. zur reformatorischen Änderung des Vergabeentscheids oder lediglich zum Ersatz der "Kosten für die Vorbereitung der Angebote oder für die Beschwerde") oder aber zum "Ersatz für Verluste oder Schäden" führen; nach Art. 9 Abs. 3 BGBM kann ein Gericht nach (zulässigem: ZBl 98/1997 S. 219 ff. Erw. 2, insbesondere S. 223 f. Erw. e) Abschluss des Vertrages nur noch Bundesrechtswidrigkeit feststellen, hingegen nicht mehr einen reformatorischen Entscheid fällen. Soweit damit die gesetzgeberischen Möglichkeiten einer Grundlegung der Entscheidkompetenzen des erkennenden Gerichts betroffen sind, erscheint die direkte Anwendbarkeit in der Tat fraglich. Da vorliegend indes noch kein Vertrag abgeschlossen wurde, erginge im Falle der Feststellung einer Rechtswidrigkeit ein reformatorischer Entscheid (bzw. eine Rückweisung an die Vorinstanz; vgl. Erw. 4.1.1 und 7.8.1), womit die Problematik des zur Verfügung stehenden Rechtsfolgespektrums gar nicht zum Tragen kommen kann und der direkten Anwendung des Art. XX GPA auch insofern nichts entgegensteht.
Soweit sich eine allgemeine Regelung des Verwaltungsprozessrechts als für das Submissionsbeschwerdeverfahren ungeeignet erweisen sollte, wäre der Richter im übrigen gemäss Art. 1 ZGB gehalten, eine solche "planwidrige Unvollständigkeit des Gesetzes" im Sinne einer Übergangsregelung modo legislatoris auszufüllen (BGE 125 II 70 Erw. 2; Häfelin/Müller, N 200 f.), gilt die diesbezügliche Rechtsfindungsobliegenheit des Richters doch auch im öffentlichen Recht (Theo Mayer-Maly, in: Kommentar zum Schweizerischen Privatrecht, Schweizerisches Zivilgesetzbuch I, Basel/Frankfurt am Main 1996, N 15 zu Art. 1). Bei der Konkretisierung gesetzlicher Leitplanken könnte bzw. müsste sich das Gericht hier wiederum in prospektiver Weise an künftigem Recht orientieren.
2.2.4.3 Nach dem Gesagten eröffnet Art. XX GPA der Beschwerdeführerin unmittelbar den Rechtsweg an das kantonale Verwaltungsgericht. Die Notwendigkeit eines solchen Vorgehens wird im vorliegenden Fall durch den Verzug des Gesetzgebers (oben Erw. 2.2.3) verstärkt. Zunächst ist festzustellen, dass durch die nicht termingerechte Umsetzung des GATT-/WTO-Übereinkommens durch die Kantone die Schweiz ihre internationalen Verpflichtungen verletzt und der Bund daher selber entsprechende Massnahmen vorsehen könnte (Musterbotschaft zur Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen, in: Christian Bock, Schweizerische Rechtserlasse, Öffentliches Beschaffungsrecht / Submissionsrecht, Basel 1996, D2 S. 224 Ziff. 2a). "En cas de non-transposition ou de mauvaise transposition de l'AMP dans un canton, la reconnaissance du caractere self executing de l'art. XX AMP serait meme le seul moyen propre a garantir aux soumissionaires une protection juridictionnelle effective en cas de violation de l'accord" (Clerc, S. 333). Hier finden sich ausserdem Parallelen zur direkten Anwendbarkeit des Art. 98a OG nach Ablauf der fünfjährigen Anpassungsfrist. Die Regelung kann die Zuständigkeit einer kantonalen richterlichen Behörde begründen, selbst wenn keine entsprechenden kantonalen Normen bestehen (BGE 123 II 236 Erw. 7 mit Hinweisen). Diese Rechtsprechung lehnt sich wiederum an die Praxis zur Umsetzung der Rechtsschutzerfordernisse aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK an. Danach sind die Kantone verpflichtet, einen dieser Bestimmung genügenden gerichtlichen Rechtsschutz auch in Fällen sicherzustellen, in denen er nach der massgebenden kantonalen Gesetzgebung noch nicht besteht. In dieser Situation haben sie die gerichtliche Überprüfung direkt gestützt auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK zu gewährleisten, sei es auf der Basis einer konventionskonformen Auslegung der geltenden Verfahrensbestimmungen, sei es durch den Erlass einer Übergangsregelung auf dem Verordnungsweg oder durch die Bezeichnung des Gerichts im Einzelfall (BGE 121 II 222 Erw. 2c, 120 Ia 31 Erw. 5, 215 Erw. 6d, 118 Ia 334 Erw. 3b). Die Gründe für eine unmittelbare Umsetzung von Art. 98a OG und Art. 6 Ziff. 1 EMRK sind auch im vorliegenden Zusammenhang vollumfänglich beachtlich.
2.2.4.4 Im Anschluss an die soeben gemachten Ausführungen betreffend den gesetzgeberischen Verzug des Kantons ist schliesslich festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin nicht auf die Möglichkeit der Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde beim Bundesgericht verwiesen werden darf. Das Bundesgericht dürfte als Konsequenz der oben dargestellten Rechtsprechung entsprechende Beschwerden an den betreffenden Kanton zurückweisen verbunden mit der Anordnung, die im übergeordneten Recht vorgesehene Beschwerdeinstanz zu schaffen und die Sache durch diese behandeln zu lassen (vgl. [bezüglich Art. 15 Abs. 3 IVoeB und Art. 9 Abs. 2 BGBM] Peter Galli/Daniel Lehmann/Peter Rechsteiner, Das öffentliche Beschaffungswesen in der Schweiz, Zürich 1996, S. 170 N 568). Mutatis mutandis ist im übrigen auch bezüglich der Umsetzung der Rechtswegerfordernisse des GPA zu beachten, was für die Erfüllung der Garantien der EMRK gilt: Das staatsrechtliche Beschwerdeverfahren genügt aufgrund seiner eingeschränkten Kognitionsvorgaben zum vornherein nicht, wenn der Sachverhalt wie vorliegend umstritten ist (vgl. BGE 119 Ia 419 f. Erw. 5).
2.3 Gemäss Art. 9 Abs. 1 BGBM sind Beschränkungen des freien Zugangs zum Markt, insbesondere im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens, in Form einer anfechtbaren Verfügung zu erlassen. Das kantonale Recht sieht wenigstens ein Rechtsmittel an eine verwaltungsunabhängige kantonale Beschwerdeinstanz vor. Diese entscheidet endgültig; vorbehalten bleibt die staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht (Art. 9 Abs. 2 BGBM).
2.3.1 Beschwerdegegner und Beigeladene stellen die Anwendbarkeit des BGBM in zeitlicher Hinsicht mit unterschiedlichen Begründungen in Abrede.
2.3.1.1 Die Beigeladene bestreitet die formelle Anwendbarkeit von Art. 9 BGBM unter Hinweis auf dessen gestaffeltes Inkrafttreten. Art. 11 Abs. 1 BGBM sieht vor, dass u.a. die Kantone ihre Vorschriften innert zwei Jahren seit dem Inkrafttreten des Gesetzes mit diesem in Einklang bringen und die erforderlichen organisatorischen Bestimmungen erlassen. Das Datum des Inkrafttretens für Art. 9 Abs. 1-3 in bezug auf Art. 5 (Öffentliche Beschaffungen) ist der 1. Juli 1998 (alle übrigen Bestimmungen: 1. Juli 1996; AS 1996 S. 1742). Es wird nun vorgebracht, diese Rechtsschutznorm werde demnach erst per 1. Juli 2000 anwendbar, sofern der Kanton nicht schon vorher entsprechend legiferiert habe. Die fragliche Einführungsordnung will indes keineswegs zwei aufeinanderfolgende Übergangsfristen schaffen. Sie besagt, dass Art. 9 BGBM in bezug auf das öffentliche Beschaffungswesen erst mit Ablauf der zweijährigen Übergangsfrist, die Art. 11 BGBM den Kantonen zur Anpassung ihrer Vorschriften an das Gesetz einräumt, in Kraft treten soll; die Kantone sollten angemessene Frist erhalten, um ihre Rechtsschutzbestimmungen anzupassen (Herbert Lang, Aktuelle Fragen bei der Anwendung des Binnenmarktgesetzes und der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen / Das Abkommen Schweiz - EU über das öffentliche Beschaffungswesen, in: Michel/Zäch (Hrsg.), Submissionswesen im Binnenmarkt Schweiz. Erste praktische Erfahrungen und Entwicklungen, Zürich 1998, S. 20 f.). Art. 9 BGBM kann lediglich nicht bereits zuvor in Anspruch genommen werden, ausser der betreffende Kanton habe die gerichtsorganisatorischen Vorschriften schon früher aus freien Stücken mit dem Bundesgesetz in Einklang gebracht(8). Zur Schaffung eines zusätzlichen Aufschubes für das Inkrafttreten der Rechtsmittelbestimmung besteht hingegen kein Anlass (vgl. dazu auch ZBl 1998 S. 371; BGE 125 II 92 f. Erw. 2a, 123 I 319 Erw. 3d; Clerc, S. 475 ff.; Galli/Lehmann/Rechsteiner, N 60a). Das BGBM ist somit seit dem 1. Juli 1998 umfassend anwendbar (vgl. Wettbewerbskommission, Das öffentliche Beschaffungswesen der Gemeinden und das Bundesgesetz über den Binnenmarkt, Informationsblatt vom 15. April 1999).
2.3.1.2 Der Regierungsrat vertritt anlässlich der Eintretensverhandlung die Auffassung, das Verfahren sei aufgrund der zum Zeitpunkt der Ausschreibung geltenden Rechtslage zu beurteilen. Art. 9 Abs. 1-3 BGBM hat, soweit vorliegend interessierend, im Zeitpunkt der Ausschreibung der Submission (28. Mai 1998) noch nicht in Kraft gestanden (oben Erw. 2.3.1.1). Die Wahl des Datums der Ausschreibung (anstelle desjenigen des Zuschlages, d.h. der anfechtbaren Verfügung) als Anknüpfungspunkt für das anwendbare Recht kann zwar an sich vor dem Hintergrund der besonderen Bedeutung der für die Ausschreibung geltenden Rahmenbedingungen im Hinblick auf den Vergabeentscheid nicht von vornherein verworfen werden. Denn die zum Zuschlag führende Auswertung der eingereichten Offerten richtet sich nach dem in der Ausschreibung abschliessend und verbindlich festgelegten Kriterienraster (dazu unten Erw. 7). Selbst wenn man dieser Betrachtungsweise folgen wollte, bleibt es aber dabei, dass vorliegend im Zeitpunkt der Ausschreibung die die Modalitäten der Ausschreibung beschlagende Bestimmung von Art. 5 Abs. 2 BGBM (wie auch diejenige von Art. XII Ziff. 2 lit. h GPA) bereits beachtlich war und daher übergangsrechtlich kein Grund dafür besteht, ein Verfahren nur insoweit dem BGBM zu unterstellen, als dieses Gesetz auch hinsichtlich seiner Rechtsmittelbestimmung bereits bei der Ausschreibung in Kraft stand.
2.3.2 Das BGBM gilt unabhängig von Schwellenwerten und Auftragsarten (Bauaufträge, Güter oder Dienstleistungen) für alle öffentlichen Beschaffungen durch Kantone, Gemeinden und andere Träger kantonaler oder kommunaler Aufgaben, und dies unabhängig von der Rechtsform der Beschaffungsstelle (Wettbewerbskommission, Informationsblatt vom 15. April 1999; Clerc, S. 435 f.). Es bezweckt die Schaffung eines einheitlichen Binnenmarktes bzw. die Verhinderung von Beschränkungen des freien Marktzugangs (vgl. Art. 9 Abs. 1 BGBM) und den Abbau der öffentlichrechtlichen Wettbewerbshindernisse (Botschaft zu einem Bundesgesetz über den Binnenmarkt vom 23. November 1994, in: BBl 147/1994 I 1273). Es erfasst vorab das Verhältnis zwischen ortsansässigen und ortsfremden Anbietern (Art. 5 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 lit. a BGBM; ZBl 100/1999 S. 373) und führt daher etwa zur Aufhebung von "Heimatschutz-Klauseln" (ZGRG 1998, S. 133), aber auch zur Ausräumung von Diskriminierungen in der Rechtsanwendung (BBl 147/1994 I 1276 f.).
2.3.3 Gestützt auf die ratio legis - nämlich allen Personen mit Sitz oder Niederlassung in der Schweiz das Recht auf Gleichbehandlung und auf diskriminierungsfreien Marktzugang zu den öffentlichen Beschaffungen der Kantone zu geben - erscheint es zunächst fraglich, ob das BGBM vorliegend als Zuständigkeitsgrundlage für eine gerichtliche Überprüfung herangezogen werden kann, da keine eigentliche Marktzugangsbeschränkung zur Diskussion steht.
2.3.3.1 Nach einer Lehrmeinung beanspruchen die Rechtsschutzbestimmungen von Art. 9 BGBM, die nach ihrem Wortlaut auf "Beschränkungen des freien Zugangs zum Markt" ausgerichtet sind, selbst dann Geltung, wenn das BGBM materiell nicht zur Anwendung gelangt. Der Rechtsschutz müsse umfassend gewährt werden, da sich praktisch alle Handlungen der Vergabebehörden indirekt als Zugangsbeschränkungen auswirken könnten (Lang, S. 40; Peter Gauch, Das öffentliche Beschaffungsrecht der Schweiz. Ein Beitrag zum neuen Vergaberecht, in: recht 1997 S. 178; Thomas Cottier/Manfred Wagner, Das neue Bundesgesetz über den Binnenmarkt [BGBM], in: AJP 1995 S. 1589; anderer Meinung: Clerc, S. 479 Ziff. 5; Christian Bock, Das WTO-Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen und seine Umsetzung ins schweizerische Submissionsrecht, in: AJP 1995 S. 718; vgl. zum Ganzen auch den Entscheid des Zürcher Verwaltungsgerichts vom 24. März 1999, in: ZBl 100/1999 S. 373). Diese Auffassung verdient Zustimmung. Zweck des BGBM im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens ist es, den schweizerischen Binnenmarkt an dem im internationalen Verhältnis hergestellten Standard gemäss GATT/WTO-Abkommen teilhaben zu lassen, um eine "Inländerdiskriminierung" zu vermeiden (vgl. Art. 6 Abs. 1 BGBM: "Jede Person mit Niederlassung oder Sitz in der Schweiz hat in bezug auf den Zugang zum Markt mindestens die gleichen Rechte, die der Bund in völkerrechtlichen Vereinbarungen ausländischen Personen gewährt"; Clerc, S. 439 ff.). Insofern ist die Rechtsschutzbestimmung des BGBM im Verhältnis zum GPA als komplementär anzusehen. Diese Komplementarität lässt sich nur herstellen, wenn die betreffenden Standards losgelöst von der jeweiligen geographischen Herkunft der im Einzelfall beteiligten Gewerbegenossen Geltung beanspruchen können. Der Bereitstellung einer justizförmigen Kontrolle kommt selbstredend eine zentrale Bedeutung zu. "Il n'y a pas d'ouverture effective des marchés publics tant que l'application des regles ne peut etre contrôlée en justice et que d'éventuelles violations restent sans sanction" (Clerc, S. 477). Unter diesem Aspekt ergäbe es wenig Sinn und würde auf eine Benachteiligung inländischer Anbieter gegenüber solchen aus GPA-Vertragsstaaten hinauslaufen, wenn man den Anwendungsbereich des Art. 9 BGBM auf Fälle beschränken wollte, in welchen Gesichtspunkte des Sitzes des beschwerdeführenden Anbieters eine Rolle spielen (vgl. zu dieser Problematik auch Alberto Crameri, Das öffentliche Beschaffungswesen aus der Sicht Graubündens, in: ZGRG 1998, S. 140 ff., mit Kritik an der herrschenden Meinung). Die Beschwerdemöglichkeit des BGBM hat daher nicht nur den Marktzugang an sich, sondern auch einheitliche materielle Bedingungen, also Gleichbehandlung zu gewährleisten. Dies gilt umso mehr, solange die IVoeB, welche auf der Ebene der Kantone entsprechend den Vorgaben des GPA einen unverfälschten Wettbewerb sicherstellen soll, im Kanton Basel-Landschaft noch nicht in Kraft steht. Es bleibt anzufügen, dass alle modernen landesrechtlichen und staatsvertraglichen Regelungen eine Beschwerdemöglichkeit als festen Bestandteil einer staatlichen Submissionsordnung vorsehen(9).
2.3.3.2 Ebenso ist die Bereitstellung von Rechtsschutz gegenüber Submissionsentscheiden auch mit Blick auf das spezifische Regelungsanliegen des BGBM - nämlich den gleichberechtigten Marktzugang für orts- bzw. kantonsfremde Anbieter - sinnvoll, um verdeckte Zuwiderhandlungen gegen dieses (zwar materiell nicht anwendbare) Gesetz zu erfassen bzw. um solche Umgehungen - auf dem Wege einer materiellen Prüfung des Zuschlags - verhindern zu können. Soweit Beschränkungen des freien Zuganges zum Markt ausnahmsweise überhaupt zulässig sind (vgl. Art. 3 Abs. 1 BGBM), dürfen diese gemäss Art. 3 Abs. 4 BGBM in keinem Fall ein verdecktes Handelshemmnis zu Gunsten einheimischer Wirtschaftsinteressen beinhalten. Der Auffassung der Rekurrentin, dass sich Beschränkungen des freien Zugangs zum Markt (auch) aus der nicht rechtskonformen Handhabung der Vergabevorschriften ergäben, ist insofern beizupflichten, als Marktzugangsbeschränkungen im Ergebnis auch missbräuchlich auf dem Umweg eines "fehlerhaften" Vergabeverfahrens herbeigeführt werden können. Im Submissionswesen besteht die latente Gefahr, dass eine binnenmarktgesetzlich verpönte "heimatschützerische" Motivation des Vergabeentscheides gewissermassen mit der Anführung sachlicher Gründe übertüncht wird. Ob sich dies im Einzelfall nun tatsächlich so verhält oder nicht, wird oftmals nicht nachweisbar sein, was letztlich unlösbare Abgrenzungsschwierigkeiten hinsichtlich des Anwendungsbereiches des Art. 9 BGBM zur Folge hätte. Die Öffnung des Binnenmarktes als Stammfunktion des BGBM setzt somit auch unter dem Aspekt der Vermeidung versteckter Diskriminierungen eine extensive Auslegung seiner Rechtsmittelbestimmung voraus. Denn mit einer materiellen Überprüfung der betreffenden hoheitlichen Handlung im Bereich der öffentlichen Beschaffung kann solchen Risiken einer schleichenden Unterwanderung der ratio legis tendenziell entgegengewirkt werden.
2.3.3.3 Im Sinne eines Zwischenergebnisses ist festzuhalten, dass Art. 9 BGBM - unabhängig von der entsprechenden staatsvertraglichen Verpflichtung gemäss GATT-/WTO-Abkommen - auch dann als Eintretenstitel massgebend ist, wenn wie vorliegend keine Diskriminierung aufgrund der Ortsfremdheit eines Anbieters im Streit steht.
2.4 Art. 6 Ziff. 1 Satz 1 EMRK verleiht jeder Person ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten in bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird.
2.4.1 Zunächst ist daran zu erinnern, dass die Rechte aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK auch juristischen Personen zustehen (jedenfalls soweit sie nicht öffentlichrechtlichen Status haben: BGE 121 I 32 ff. Erw. 5a/b; Frowein/ Peukert, N 4 ad Art. 6; Thomas Schmuckli, Die Fairness in der Verwaltungsrechtspflege. Art. 6 Ziff. 1 EMRK und die Anwendung auf die Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Freiburg 1990, S. 29). Öffentliche Auftragsvergaben sind ihrer Natur nach grundsätzlich zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (Bock, Schweizerische Rechtserlasse, S. 193; Clerc, S. 248 f.; Gauch, recht 1997 S. 176 f.; vgl. auch Kley-Struller, S. 53: "Im Ergebnis schützen die Verfahrensgarantien des Art. 6-1 EMRK alle diejenigen verwaltungsrechtlichen Rechtsbereiche, die einen grundrechtlich-wirtschaftlichen Zusammenhang aufweisen. [...] Was immer auch Ausdruck einer freiheitlichen Privatrechtsordnung ist, soll - wenn sich der Staat dieser Materie mit seinem Verwaltungsrecht annimmt - an den Verfahrensgarantien des Art. 6-1 EMRK teilhaben").
Rechtsstreit im Sinne dieser Bestimmung meint das Festlegen einer umstrittenen, justiziablen Rechtsposition, die eine Grundlage im Völker- oder Landesrecht findet, im Rahmen eines behördlichen Verfahrens. Es muss sich um eine Auseinandersetzung über Rechts- oder Tatfragen im Zusammenhang mit dem Bestand, dem Umfang oder der Ausübung eines Rechts bzw. einer Verpflichtung handeln (Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, N 17 zu Art. 1 S. 37). Der Begriff der zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK zielt somit nicht nur auf zivilrechtliche Streitigkeiten im engeren Sinne ab, sondern auch auf Verwaltungsakte einer hoheitlich handelnden Behörde, sofern diese direkt und massgeblich in Rechte und Verpflichtungen privatrechtlicher Natur eingreifen (BGE 121 I 34 Erw. 5c, 119 Ia 92 Erw. 3b; zum Submissionsverfahren vgl. Ruth Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Bern 1995, S. 205 ff., inbesondere S. 208 und 210 oben e contrario; Haefliger/Schürmann, S. 132).
2.4.2 In Lehre und Rechtsprechung ist anerkannt, dass Art. 6 Ziff. 1 EMRK keine neuen, d.h. dem jeweils geltenden Recht fremden Rechte schafft (ZBl 1998 S. 372 f. Erw. 3a; vgl. dazu auch Herzog, S. 208 f.).
2.4.2.1 Die Anwendbarkeit dieser Garantie kann daher einmal wegen Fehlens einer entsprechenden Grundlage im materiellen Recht ausgeschlossen sein (Ermangelung eines Rechtsanspruches; dazu sogleich Erw. 2.4.2.2), aber - formell - auch durch prozessuale Vorschriften betreffend die Klage- oder Beschwerdebefugnis in einer bestimmten Materie (Herzog, S. 87, 190, 207). Die bundesgerichtliche Rechtsprechung anerkennt heute Vergabeentscheidungen der öffentlichen Hand in Änderung der früheren Praxis (BGE 119 Ia 424 ff. Erw. 3b, vgl. dazu Michele Albertini, Die bundesgerichtlichen Kriterien zum öffentlichrechtlichen Rechtsschutz im Submissionsverfahren, in: recht 1994 S. 279 ff.) generell als hoheitliche - und damit auf dem Wege der Verwaltungsrechtspflege anfechtbare - Akte (BGE 125 II 94 f. Erw. 3b mit Hinweisen). Eine andere Betrachtungsweise ist allein schon mit Blick auf Art. 5 Abs. 1 und Art. 9 BGBM und Art. XX GPA ausgeschlossen. Mit der Beschwerdeführerin ist überdies festzustellen, dass die Verfügungsqualität des Zuschlages auch unabhängig von den erwähnten positivrechtlichen Anordnungen gestützt auf eine zeitgemässe Betrachtungsweise des öffentlichen Beschaffungswesens in seiner volkswirtschaftlichen Bedeutung (vgl. BBl 1999 VI 6201; René Rhinow/Gerhard Schmid/Giovanni Biaggini, Öffentliches Wirtschaftsrecht, Basel 1998, S. 397 N 13) und in seinen Auswirkungen auf die Wettbewerbsordnung und den öffentlichen Haushalt bejaht werden muss.
2.4.2.2 Nach der Rechtsprechung der europäischen Organe ist zusätzlich erforderlich, dass das Recht des Konventionsstaates die im Streit stehenden "zivilrechtlichen Ansprüche" als solche materiell anerkennt. Anders als in einem vom Bundesgericht beurteilten Fall aus dem Kanton Luzern - wo die Frage des Vorliegens eines rechtlich geschützten Interesse nur unter dem Blickwinkel der kantonalen Submissionsverordnung geprüft wurde, die entsprechende Ordnung des GPA dagegen mangels entsprechender Rügen ausser Betracht fiel (ZBl 99/1998 S. 371 Erw. 1c) - kann aus dem vorliegend anwendbaren Recht durchaus ein Anspruch des "wirtschaftlich günstigsten" Anbieters auf den Zuschlag abgeleitet werden. Der Umstand, dass der Zuschlag nach dem modernen Submissionsrecht Produkt einer in freiem Wettbewerb stattfindenden Ausmarchung unter den beteiligten Anbietern sein soll, lässt keinen anderen Schluss zu, als dass grundsätzlich derjenige Submittent zum Zuge kommen soll, der das Angebot einreicht, welches den in der Ausschreibung formulierten qualitativen und preislichen Vorgaben am besten entspricht. In diesem Sinne erwirbt der aufgrund der Einzelfallkriterien wirtschaftlich günstigste Anbieter einen Rechtsanspruch auf die Erteilung des Auftrages. Art. XIII Ziff. 4b GPA stellt folgende Regel für den Zuschlag auf:
Sofern die Beschaffungsstelle nicht im öffentlichen Interesse beschlossen hat, keinen Auftrag zu vergeben, erteilt sie den Zuschlag dem Anbieter, von dem feststeht, dass er voll in der Lage ist, den Auftrag zu erfüllen, und dessen Angebot - gleich, ob es sich um in- oder ausländische Waren und Dienstleistungen handelt - entweder das billigste ist oder anhand der spezifischen Bewertungskriterien in den Bekanntmachungen oder den Vergabeunterlagen als das günstigste beurteilt wird.
Diese Formulierung lässt keinen Spielraum für ein Auswahlermessen der Vergabebehörde; sie macht vielmehr deutlich, dass die Behörde an die sich aus der Evaluation der eingegangenen Offerten ergebende Rangierung gebunden ist und den Zuschlag dem erstplazierten Anbieter erteilen muss. Der Rechtsanspruch wird insbesondere durch die Möglichkeit einer ermessensweisen Gewichtung der Kriterien (anlässlich der Ausschreibung) nicht relativiert, handelt es sich dabei doch um Tatbestandsermessen, das im Verfahrensstadium der Ausschreibung abschliessend auszuüben ist: Der Entscheidungsspielraum der Vergabebehörde bezieht sich auf die Beurteilung der Voraussetzungen für den Eintritt der Rechtsfolgen - also des Tatbestandes - im Zeitpunkt der Ausschreibung. Nur ein (prinzipiell zu verneinendes) Rechtsfolge- bzw. Auswahlermessen bei der Ausarbeitung des Zuschlages schlösse die Annahme eines Rechtsanspruches aus (vgl. dazu unten Erw. 7.6). Einer entsprechenden Auslegung zugänglich ist im übrigen auch Art. 7 Abs. 2 Ziff. 6 des Landratsbeschlusses betreffend das Submissionswesen. Dieser Norm kann e contrario entnommen werden, dass ein Abweichen vom kostenmässig günstigsten Angebot nur in Frage kommt, wenn das den Zuschlag erhaltende Angebot einerseits nicht wesentlich teurer ist und der betreffende Anbieter "wesentlich grösseres Vertrauen verdient". In einer Konstellation mehrerer qualitativ nicht wesentlich unterschiedlicher Angebote ist daraus ein Anspruch des kostengünstigsten Anbieters auf den Zuschlag abzuleiten (vgl. dazu auch unten Erw. 9.2).
2.4.3 Damit steht fest, dass das Verwaltungsgericht auch aufgrund Art. 6 Ziff. 1 EMRK gehalten ist, auf die vorliegende Beschwerde einzutreten. Dieser Schluss bleibt insofern ohne praktische Bedeutung, als die entsprechende Konventionsgarantie (jedenfalls in Zusammenhang mit zivilrechtlichen Ansprüchen) keine von § 45 lit. a/b VPO abweichenden Kognitionsvorgaben stellt. Die gerichtliche Überprüfung muss eine Sachverhalts- und Rechtskontrolle gewährleisten; eine - unter dem Aspekt der Gewaltenteilung problematische (BGE 115 Ia 191 Erw. 4b) - Ermessensüberprüfung verlangt die EMRK dagegen nicht (BGE 120 Ia 30 Erw. 4c; Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 4. Februar 1998 i.S. R. Erw. 1d; Merkli/Aeschlimann/Herzog, N 16 zu Art. 1 und N 2 zu Art. 80 mit weiteren Hinweisen; vgl. auch Clerc, S. 262 ff.).
2.5 Zusammenfassend ist insoweit festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht unter verschiedenen Titeln (Art. XX GPA, Art. 9 BGBM, Art. 6 EMRK) gehalten ist, auf das vorliegende Rechtsmittel einzutreten.
3. Gemäss § 47 Abs. 1 VPO ist zur Beschwerde befugt, wer durch die angefochtene Verfügung oder den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung hat (lit. a) und jede andere Person, Organisation oder Behörde, die durch besondere Vorschrift zur Beschwerde ermächtigt ist (lit. b). Die Beschwerdeführerin ist zunächst aufgrund der Rechtsschutzbestimmung des WTO-Übereinkommens zur Beschwerde zuzulassen (oben Erw. 2.2). Zu den sogenannt primären Verfügungsadressaten, welche formell beschwert sind, gehören bei einem öffentlichen Vergabeverfahren nach GATT-/ WTO-Übereinkommen u.a. die nicht berücksichtigten Mitbewerber (Entscheid der Eidg. Rekurskommission für das öffentliche Beschaffungswesen vom 4. August 1998, in: Baurecht 1999 S. 54 S4). Sinngemäss Gleiches ist mit Bezug auf Art. 9 BGBM festzuhalten (zur Anwendbarkeit des letztgenannten Erlasses vgl. Erw. 2.3). Ebenfalls keine Probleme ergeben sich ferner unter dem Gesichtspunkt der materiellen Beschwer - im Sinne der Frage, ob der Anbieter aus einer allfälligen Aufhebung des Zuschlages überhaupt einen praktischen Nutzen ziehen könnte - schon daher, weil die Beschwerdeführerin im Rahmen aller Varianten der Gewichtung der Zuschlagskriterien einen der vordersten Plätze in der Rangierung aller Offerenten belegte. Hinzu kommt, dass, sofern wie vorliegend auch die Durchführung des Verfahrens gerügt wird (vgl. Erw. 5), grundsätzlich bereits das Interesse an einer korrekten Abwicklung des Vergabeverfahrens genügt, um die Beschwerdelegitimation zu begründen (Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau vom 16. Juli 1998, in: Baurecht 1999 S. 59 S15).
4.1 Beschwerdegegner und Beigeladene machen geltend, auf die Beschwerde könne nicht eingetreten werden, da sich einerseits der beantragte reformatorische Entscheid (Aufhebung des Zuschlages und Vergabe an die Beschwerdeführerin durch das Gericht selber) als rechtlich unmöglich erweise und anderseits ein Rückweisungsantrag gar nicht gestellt bzw. die Rekurrentin ausdrücklich Abstand davon genommen habe, so dass auch die Möglichkeit eines kassatorischen Entscheids entfalle.
4.1.1 Zum ersten ist festzuhalten, dass die Verwaltungsprozessordnung in allgemeiner Weise die Möglichkeit eines Entscheides in der Sache selbst vorsieht (§ 17 Abs. 1 VPO). Entsprechende explizite Bestimmungen aus dem Submissionsrecht zeigen, dass die Möglichkeit reformatorischer Entscheide (zumindest bei noch nicht abgeschlossenem Vertrag) auch in diesem Spezialgebiet anerkannt ist (vgl. § 30 Abs. 4 lit. a des [noch nicht in Kraft stehenden] Gesetzes über öffentliche Beschaffungen vom 3. Juni 1999; Art. 18 Abs. 1 IVoeB; Art. 32 Abs. 1 BoeB). Ein Gericht wird aber nur in Ausnahmefällen den Zuschlag direkt der im Beschwerdeverfahren obsiegenden Anbieterin erteilen und statt dessen in der Regel einen Rückweisungsentscheid erlassen (VPB 62.80 S. 804 Erw. 3a; Clerc, S. 557). Es versteht sich von selbst, dass ein Gericht den Zuschlag nur dann selber zu erteilen in der Lage ist, wenn die Evaluation der Offerten aller Streitparteien als abgeschlossen gelten kann, der Entscheid somit nicht mehr technische Sachkenntnis voraussetzt, sondern es nur noch um die richtige Anwendung des materiellen Beschaffungsrechts geht. Da die Beschwerdeführer nach unbestrittener Beurteilung des Projektverfassers in der Lage sind, den fraglichen Auftrag lege artis zu erfüllen, ist das betreffende Rechtsbegehren grundsätzlich durchaus realisierbar; damit ist auch unter diesem Aspekt darauf einzutreten.
4.1.2 Zum zweiten hat die Vorschrift von § 18 Abs. 1 Satz 1 VPO (Grundsatz der Bindung des Gerichts an die Parteibegehren) entgegen der Auffassung von Beschwerdegegner und Beigeladener nicht zur Folge, dass eine Rückweisung gemäss § 17 Abs. 1 VPO von einem entsprechenden Antrag abhängig ist. Es ist vielmehr dem freien Ermessen des Gerichts anheimgestellt, bei als begründet befundenem Rechtsmittel in der Sache selbst zu entscheiden oder diese mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Bindung an die gestellten Begehren, durch welche im Rahmen des Gegenstandes der angefochtenen Verfügung der Streitgegenstand bestimmt wird, schränkt lediglich die Möglichkeiten der Gestaltung des zu regelnden Rechtsverhältnisses ein, nicht aber die Auswahl der vom Gesetz zur Verfügung gestellten Verfahrenswege; die Dispositionsmaxime erfasst nur ersteres (vgl. Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A. Zürich 1998, N 102). Nach ständiger Praxis des kantonalen Verwaltungsgerichts ist die Rückweisung bei zusätzlichem Abklärungsbedarf oder aus anderen Gründen fehlender Spruchreife der Sache denn auch - wie dargelegt unabhängig von den gestellten Anträgen - in dem einen bestimmten Endentschied verlangenden Rechtsbegehren ohne weiteres enthalten.
Fortsetzung von Teil 22.1.2
Fussnoten:
1. § 44 Abs. 2 lit. c VPO wird mit Inkrafttreten des mit Volksabstimmung vom 26. September 1999 angenommenen kantonalen Gesetzes über öffentliche Beschaffungen vom 3. Juni 1999 aufgehoben werden (§ 36 Abs. 2 des genannten Erlasses).
2. Abkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation vom 15.04.1994 (SR 0.632.20); Botschaft zur Genehmigung der GATT/WTO-Übereinkommen (Uruguay-Runde), in: BBl 146/1994 IV 4.
3. Dies bedeutet, dass das Abkommen - im Gegensatz zu den übrigen Vereinbarungen unter dem Dach der WTO - nicht von allen Mitgliedsstaaten übernommen werden muss (René Rhinow/Gerhard Schmid/Giovanni Biaggini, Öffentliches Wirtschaftsrecht, Basel 1998, S. 408 N 64)
4. Dagegen sind - unter dem gewichtigen Vorbehalt von Annex 3 des Anhangs I zum GPA - gegenwärtig die (schweizerischen) Gemeinden vom Anwendungsbereich des Abkommens ausgenommen (BGE 125 II 90 Erw. 1a mit weiteren Hinweisen). Das wird sich im Falle der Annahme des sektoriellen Abkommens Schweiz-EG zumindest im Verhältnis zu den EU-Staaten ändern (Art. 2 Ziff. 1 des Abkommens über bestimmte Aspekte des öffentlichen Beschaffungswesens; vgl. Fn. 9).
5. SZR sind eine internationale Rechnungseinheit, die vom Internationalen Währungsfonds festgelegt und vom Eidg. Volkswirtschaftsdepartement in Schweizer Franken umgerechnet wird.
6. Dies entspricht derzeit 9,575 Mio. Schweizer Franken. Die Schwellenwerte in Franken werden regelmässig der Berechnungseinheit der SZR angepasst (Verordnung des EVD über die Anpassung der Schwellenwerte im öffentlichen Beschaffungswesen für das Jahr 1999 vom 13. November 1998 [SR 172.056.12]). Die Schwellenwerte für Baudienstleistungen nach GPA sind für Bund und Kantone gleich hoch.
7. Die direkte Anwendung von Art. XX GPA ist in ihren Auswirkungen mit einer Ausdehnung der aus Art. 6 EMRK fliessenden Rechtsschutzgarantien auf ein neues Rechtsgebiet vergleichbar; die entsprechende Sache wird der Verwaltungsgerichtsbarkeit unterstellt, ohne dass es eines zusätzlichen Aktes des Gesetzgebers bedürfte (modellhaft: § 44 Abs. 2 Ingress VPO).
8. Dies führte je nach Ausgestaltung der Zulässigkeitskataloge in den Kantonen dazu, dass zwischen dem 1. Januar 1996 und dem 30. Juni 1998 der Weg an ein Verwaltungsgericht nur offenstand, soweit die Angelegenheit in den Anwendungsbereich des GPA bzw. der IVöB fiel (Clerc, S. 476).
9. So nebst den in dieser Erw. 2 genannten neuerdings auch Art. 1, 5 sowie Anhang V des Abkommens zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über bestimmte Aspekte des öffentlichen Beschaffungswesens vom 21. Juni 1999 (von beiden Räten genehmigt am 8. Oktober 1999, AS 1999 S. 8764 f.). Dieses sektorielle Übereinkommen bezweckt im Verhältnis zwischen der EU und der Schweiz die gegenseitige Ausdehnung der im Rahmen des GPA erreichten Liberalisierung der öffentlichen Beschaffungsmärkte auf zusätzliche Bereiche (Gemeinden, Beschaffungsstellen in den Bereichen Schienenverkehr, Telekommunikation und Energieversorgung, private Beschaffer in den Sektoren der Wasser-, Elektrizitäts- und Verkehrsversorgung). Dessen Rechtsmittelbestimmungen entsprechen daher den Prinzipien des GPA und werden keine zusätzlichen Verpflichtungen mit sich bringen; vgl. dazu die Botschaft zur Genehmigung der sektoriellen Abkommen zwischen der Schweiz und der EG, in: BBl 1999 S. 6202 f. Ziff. 222 und S. 6206 Ziff. 223.2 a.E.