1.2 Voraussetzungen für die Aufhebung eines Abstimmungsergebnisses

Gemeindeversammlungsbeschlüsse können mit Stimmrechtsbeschwerde angefochten werden, wenn die Rechte eines Stimmberechtigten in irgendeiner Weise missachtet worden sind, da jeder Bürger Anspruch darauf hat, dass das Abstimmungsergebnis den Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt ( § 22 Abs. KV, § 172 Abs. 2 GemG; E. 1 - 3a).

Von einer Aufhebung der Versammlungsbeschlüsse kann abgesehen werden, wenn die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne Mangel anders ausgefallen wäre, unwahrscheinlich erscheint (E. 3b - 6).


Sachverhalt

Am 14. Oktober 1998 stimmte die Einwohnergemeindeversammlung R. mit 33 Ja- zu 2 Nein-Stimmen bzw. 32 Ja- zu 3 Nein-Stimmen den neuen Wasser- sowie Abwasserreglementen der Gemeinde zu. Am 20. Oktober 1998 erhob R.G. beim Regierungsrat Beschwerde gegen die Genehmigung der Reglemente und beantragte die Aufhebung der beiden Erlasse. In seiner Begründung führte er aus, dass er bei der Beratung der beiden Reglementsvorlagen jeweils Rückweisungsanträge gestellt habe. Der Gemeindepräsident sei aber beide Male auf seine Anträge nicht eingegangen. Erst im Rahmen der Schlussabstimmung seien die anwesenden Stimmbürgerinnen und Stimmbürger darauf aufmerksam gemacht worden, dass eine Ablehnung der Reglemente einer Rückweisung gleichkomme. Am 9. März 1999 wies der Regierungsrat die Beschwerde ab.


Erwägungen

1. a) Gemäss § 172 Abs. 2 GemG kann gegen sämtliche Erlasse, Verfügungen und Entscheide der Stimmberechtigten sowie der Gemeindebehörden Beschwerde erhoben werden, wenn die Rechte von Stimmberechtigten in irgendeiner Weise missachtet werden. Diese Stimmrechtsbeschwerde hat gemäss § 174 Abs. 1 Ziff. 2 und § 175 Abs. 1 GemG innerhalb von 10 Tagen seit Eröffnung des Beschlusses beim Regierungsrat anhängig gemacht zu werden. Dessen Entscheidungen wiederum können gemäss § 43 Abs. 1 VPO sowie § 48 Abs. 1 VPO beim Verwaltungsgericht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden.

b) Auf die beim sachlich und örtlich zuständigen Gericht frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde kann deshalb eingetreten werden.

2. Der Beschwerdeführer rügt in seiner Beschwerdeschrift vom 22. März 1999 einerseits, dass seine Rechte durch den Gemeindepräsidenten beschnitten worden seien. Andererseits seien die Gemeindeversammlungsbeschlüsse vom 14. Oktober 1998 bezüglich der Traktanden 5 und 6 nicht rechtmässig zustande gekommen, da die Versammlungsleitung durch ihr gesetzwidriges Vorgehen das Abstimmungsergebnis wesentlich beeinflusst habe.
Sowohl die Einwohnergemeinde R. (in der Folge Beschwerdegegnerin 2) wie auch der Regierungsrat (in der Folge Beschwerdegegnerin 1) anerkennen, dass der Gemeindepräsident der Einwohnergemeinde R. (in der Folge Gemeindepräsident) gegen § 65 Abs. 3 GemG verstossen hat, als er die Ordnungsanträge des Beschwerdeführers nicht sofort zur Abstimmung brachte. Streitgegenstand im vorliegenden Fall ist deshalb einzig die Rüge, die Versammlungsteilnehmer seien durch diesen Fehler sowie die Versammlungsleitung insgesamt im Rahmen der jeweiligen Schlussabstimmung in ihrer Entscheidung wesentlich beeinflusst worden.

3. a/aa) Das Bundesgericht hat wiederholt ausgeführt, dass das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete Stimm- und Wahlrecht dem Bürger allgemein den Anspruch darauf einräumt, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder Stimmbürger seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen kann. Es stellt insbesondere eine unerlaubte Beeinflussung dar, wenn die Behörde ihre Pflicht zu objektiver Information verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert oder wenn sie in unzulässiger Weise in den Abstimmungskampf eingreift und positive, zur Sicherung der Freiheit der Stimmbürger aufgestellte Vorschriften missachtet oder sich sonstwie verwerflicher Mittel bedient (BGE 119 Ia 273 E. 3a, m.w.H.).

a/bb) Dieses Recht der Stimmberechtigten auf unverfälschte Willenskundgabe gilt für Wahlen und Abstimmungen in Bund, Kantonen und Gemeinden. Auch § 22 Abs. 2 KV hält diesbezüglich fest, dass jeder Stimmberechtigte einen Anspruch darauf hat, dass bei Wahlen und Abstimmungen der freie Wille der Gesamtheit der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck gelangt. Auch das Verwaltungsgericht hat sich in seiner bisherigen Praxis dahingehend geäussert, dass die Voraussetzungen für die Annahme einer Stimmrechtsverletzung nach kantonalem Recht in gleicher Weise wie durch das Bundesgericht zu definieren seien. Im vom den Beschwerdegegner 1 erwähnten Entscheid des Verfassungsgerichts vom 8. Juni 1994 i. S. S. M. und H. H.-P. hat es denn auch klar statuiert, dass das Recht, an Abstimmungen und Wahlen teilzunehmen, eines der elementarsten Grundrechte der Demokratie darstelle und eines weitreichenden Schutzes bedürfe. Dieser werde letztendlich nur garantiert, wenn auch die höchstrichterliche Auslegung des Begriffs der Stimmrechtsverletzung relativ weit gefasst werde. Deshalb ist auch die Rüge der Verletzung des einem Einwohner im Rahmen der Einwohnergemeindeversammlung zustehenden Rechts im Rahmen der Stimmrechtsbeschwerde und unter Beachtung der vorgenannten Grundsätze zu überprüfen.

b) Durch einen Verfahrensfehler, wie den durch den Beschwerdeführer gerügten und die Beschwerdegegnerin 2 eingestandenen, kann die Willensbildung der Stimmbürger unter Umständen verfälscht werden. Das Bundesgericht hat diesbezüglich aber ausgeführt, dass es eine Abstimmung über eine Gesetzes- oder Sachvorlage nur dann aufhebe, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich seien und diese das Ergebnis beeinflusst haben könnten. Die Auswirkung brauche indes vom Beschwerdeführer nicht nachgewiesen zu werden. Es genüge vielmehr, wenn eine derartige Beeinflussung im Bereiche des Möglichen liege. Mangels einer ziffernmässigen Feststellung der Auswirkungen sei deren Einfluss auf das Abstimmungsergebnis nach den gesamten Umständen und grundsätzlich mit freier Kognition zu beurteilen. Für die anzuwendenden Kriterien verweist das Bundesgericht namentlich auf die Grösse des Stimmenunterschiedes. Wenn die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, als derart gering erscheine, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht falle, so könne von einer Aufhebung abgesehen werden (BGE 119 Ia 273 f. E. 3b). Im Falle einer Stimmendifferenz von 156 Ja gegen 131 Nein hat das Bundesgericht beispielsweise festgehalten, dass eine Beeinflussung des Abstimmungsergebnisses nicht zum vornherein ausgeschlossen sei (BGE 112 Ia 134 f. E. 3a).

4. Zunächst hat man sich den Ablauf der Versammlung, so wie er aufgrund der Akten rekonstruiert werden kann, noch einmal vor Augen zu führen.

a) Zunächst wurde unter dem Traktandum 5 der Entwurf eines neuen Wasserreglementes vorgestellt. Im Anschluss daran bemängelte der Beschwerdeführer die Rechtmässigkeit der Bemessungsgrundlagen von Erschliessungs- und Anschlussbeiträgen. Seiner Ansicht nach war im Reglementsentwurf das Verursacherprinzip nur ungenügend eingehalten worden. Nach Rückfragen seitens des Gemeindepräsidenten schlug der Beschwerdeführer offensichtlich vor, dass als Berechnungsgrundlage nicht der Versicherungswert eines Gebäudes, sondern beispielsweise die effektiv überbaute Fläche des Grundstückes herangezogen werden sollte. Seitens des Gemeindepräsidenten wurde dann festgehalten, dass es noch kein System und auch keine Rechtsprechung gebe, welche das Verursacherprinzip durchzusetzen vermöge. Deshalb beziehe sich der Entwurf des Wasserreglements wie bisher auf die Bauparzellengrösse bzw. den Versicherungswert des Gebäudes, soweit es sich um Anschlussbeiträge handle.
Nach der klaren Aussage der Beschwerdegegnerin 2 in deren Schreiben vom 13. November 1998 sowie in der Vernehmlassung vom 15. April 1999 führte der Gemeindepräsident nun gegenüber dem Beschwerdeführer offensichtlich aus, dass "...seine Vorschläge eine vollständige Überarbeitung beider Reglemente erfordern würde und dass in diesem Fall die Abstimmung heute nicht stattfinden..." könnte. Folgerichtig stellte der Beschwerdeführer dann, auf Anfrage des Gemeindepräsidenten, seinen Rückweisungsantrag.

Auch im Rahmen des Traktandums 6, welches die Diskussion des Entwurfes eines Abwasserreglementes zum Inhalt hatte, machte der Beschwerdeführer auf die Nichtbeachtung des Verursacherprinzips aufmerksam und stellte einen entsprechenden Rückweisungsantrag. Hier allerdings nicht zu Beginn, sondern erst im Verlauf der Diskussion. In beiden Fällen wurde seitens der Versammlungsleitung auf die beiden Anträge nicht eingegangen, obwohl gemäss der aktenkundigen Schilderung des Versammlungsablaufs durch die Beschwerdegegnerin 2 am Charakter der Anträge nicht gezweifelt werden konnte. Mit ihren, ebenfalls im erwähnten Schreiben enthaltenen Ausführungen, die Absicht des Antragsstellers sei "...nicht sofort als Ordnungsantrag erkennbar..." gewesen, befindet sich die Beschwerdegegnerin 2 deshalb in einem Widerspruch zu denjenigen, welche sie einen Abschnitt früher gemacht hat.

b) In der Folge wurden die beiden Rückweisungsanträge, entgegen der Vorschrift von § 65 Abs. 3 GemG nicht zur Abstimmung gebracht. Erst im Rahmen der Schlussabstimmungen wurde gegenüber den Stimmberechtigten ausgeführt, dass eine Ablehnung der Reglemente einer Rückweisung gleichgekommen wäre, weshalb eine Abstimmung über den Antrag nicht mehr nötig sei. Diese Tatsache kann auch dem Protokoll der Einwohnergemeindeversammlung vom 14. Oktober 1998 entnommen werden.

c) Auf die weiteren Tatsachenbehauptungen seitens des Beschwerdeführers, insbesondere die Vorwürfe an die Adresse des Gemeindepräsidenten bezüglich dessen angeblich autoritären Stil der Versammlungsleitung, wird nicht weiter eingegangen, da sie seitens der Beschwerdegegnerin 2 vehement bestritten werden. Zudem bringt der Beschwerdeführer diese Rügen im vorliegenden Verfahren erstmals vor, obwohl ihm dies auch im Rahmen der vorinstanzlichen Verfahren bereits möglich gewesen wäre. Gemäss § 6 Abs. 2 VPO können sie deshalb in diesem Verfahren nicht gehört werden.

5. a) Zunächst ist festzuhalten, dass durch den Gemeindepräsidenten die zur Sicherung der Freiheit der Stimmbürger statuierten, positiven Vorschriften klarerweise missachtet wurden. Man muss sich auch vor Augen führen, dass der Beschwerdeführer mit dem Rückweisungsantrag erreichen wollte, dass die beiden Reglementsentwürfe in einem zentralen Punkt, nämlich im Bereich der Gebührenberechnung, im Sinne der Einführung des Verursacherprinzips überarbeitet werden. Diesem Anliegen hat der Gemeindepräsident zwar dahingehend Rechnung getragen, dass er den Beschwerdeführer angehört hat. Damit, dass er die Anträge nicht zur Abstimmung brachte, hat er aber auch das Recht der weiteren anwesenden Stimmberechtigten, diesen Anträgen zuzustimmen und eine Überarbeitung der Reglemente zu verlangen oder aber eine Rückweisung abzulehnen, missachtet.

b) Die Tatsache, dass die an der Einwohnergemeindeversammlung anwesenden Stimmberechtigten bezüglich dieser Fragen in ihren Rechten beschnitten wurden, ist nun aber im Hinblick auf die Willensbildung im Rahmen der beiden Schlussabstimmungen zu werten.

b/aa) Die Beschwerdegegner führen übereinstimmend aus, dass die beiden Reglemente mit grosser Mehrheit angenommen worden seien. Es ist nun danach zu fragen, ob die beiden angefochtenen Entscheide der Einwohnergemeindeversammlung anders ausgefallen wären, wenn die Rückweisungsanträge ordnungsgemäss behandelt worden wären. Die aktenkundigen Stimmenverhältnisse, welche klar zugunsten der beiden Reglementsentwürfe ausgefallen sind, können dabei nur indirekt beigezogen werden. Wäre über die Rückweisungsanträge abgestimmt worden, so hätten diese angenommen werden können. Dies hätte bedeutet, dass es letztendlich zu keiner Schlussabstimmung gekommen wäre. Es stellt sich also vielmehr die Frage, ob eine Annahme der Rückweisungsanträge wahrscheinlich gewesen wäre.

b/bb) Wie den Akten entnommen werden kann, wurde nach den Ausführungen des Beschwerdeführers die eigentliche Beratung der Reglemente an die Hand genommen bzw. fortgesetzt. Es kann dabei davon ausgegangen werden, dass die Frage der Aufnahme des Verursacherprinzips in beiden Reglementen, nach den entsprechenden Ausführungen des Beschwerdeführers, in der Meinungsbildung der anwesenden Stimmberechtigten wohl eine Rolle gespielt haben dürfte. Mit der Beschwerdegegnerin 2 kann aber auch festgehalten werden, dass dem Protokoll der Gemeindeversammlung keine Voten zu entnehmen sind, welche das Anliegen des Beschwerdeführers in irgendeiner Weise, ja nicht einmal in Teilaspekten unterstützten. Aus diesem Grund ist es zulässig davon auszugehen, dass auch eine sofortige Abstimmung über die Ordnungsanträge des Beschwerdeführers das heute feststehende Endresultat nicht wesentlich geändert hätte.

Die Rückweisungsanträge wären wohl in einem ähnlichen Verhältnis wie die Schlussabstimmung abgelehnt und die Reglemente im Anschluss an die Diskussion letztendlich genehmigt worden. Diese Hypothese wird nicht zuletzt durch die Tatsache gestützt, dass sich in den Schlussabstimmungen jeweils insgesamt 11 Stimmberechtigte der Stimme enthalten und damit ihr Missfallen, aus welchem Grund auch immer, gegenüber den beiden Reglementsentwürfen kundgetan hatten.

6. Zusammenfassend kann deshalb festgehalten werden, dass auch bei Wegdenken des Verfahrensfehlers ein anderer Abstimmungsausgang in höchstem Masse unwahrscheinlich gewesen wäre. Eine Aufhebung der beiden Versammlungsbeschlüsse müsste aus diesem Grund als unverhältnismässig erachtet werden, auch wenn ansonsten die Vorgehensweise der Versammlungsleitung zu rügen ist.

VGE vom 1.12.1999 i.S. G.R. (Nr. 221).