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Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 2002 / 2003 | |
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2.1 Befugnis des Gemeinderates zum Erlass von Verwaltungsverordnungen
Vorschriften des Gemeinderates (vorliegend über die Kompetenzdelegation) sind mit Stimmrechtsbeschwerde anfechtbar, sofern sie den Schutzbereich der politischen Rechte der Bürger/innen berühren (§ 37 Abs.1 lit. a VPO, § 172 GemG; E. 1).
Dem Gemeinderat steht ein verfassungsmässiges Recht zum Erlass von Verwaltungsverordnungen zu (Art. 164 BV, § 63 Abs. 1 KV, § 77 Abs. 1 GemG; E. 2).
Verwaltungsverordnungen sind nur anfechtbar, wenn sie über den Verwaltungsbereich hinaus Aussenwirkungen auf die Rechtsstellung der Bürger entfalten und wenn gestützt auf sie keine Verfügungen getroffen werden, deren Anfechtung möglich ist (E.3 und 4).
Erwägungen
1. a) Bevor das Kantonsgericht eine Beschwerde materiell beurteilt, muss es gemäss § 16 Abs. 2 VPO als Erstes von Amtes wegen überprüfen, ob auf das Rechtsmittel überhaupt eingetreten werden kann. Damit das Gericht zur Begründetheit oder Unbegründetheit der Rechtsbegehren Stellung nimmt, muss zunächst eine frist- und formgerechte Rechtsmittelvorkehr vorliegen. Weiter muss die beschwerdeführende Partei zur Beschwerdeerhebung legitimiert sein. Gemäss § 37 Abs. 1 VPO kann beim Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht) wegen Verletzung der Volksrechte Beschwerde erhoben werden. Zur Erhebung einer solchen Beschwerde befugt ist gemäss § 38 Abs. 1 VPO jede stimmberechtigte Person, wobei die Beschwerdeerhebung gemäss § 38 Abs. 1 i.V.m. § 39 Abs. 1 VPO innerhalb von 10 Tagen seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes zu erfolgen hat. Vorliegend wurde durch eine Einwohnerin und derzeitige Gemeinderätin von Pratteln mit Eingabe vom 21. November 2001 gegen den Beschluss Nr. 537 des Gemeinderates Pratteln vom 20. November 2001 Beschwerde erhoben. Die vorstehend erwähnten formellen Voraussetzungen der Beschwerdeerhebung sind somit erfüllt.
b) Weiter ist zu prüfen, ob ein taugliches Anfechtungsobjekt vorliegt und das Kantonsgericht für die materielle Beurteilung der in der Beschwerde formulierten Rechtsbegehren sachlich zuständig ist.
b/aa) Mit der Beschwerde wegen Verletzung der Volksrechte kann gemäss § 37 Abs. 1 lit. a VPO unter anderem die Verletzung des Stimmrechts gerügt werden. Gemäss herrschender Lehre und der zur Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG ergangenen bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Stimmrechtsbeschwerde auf Wahlen und Abstimmungen der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger beschränkt. Diese Einschränkung wird damit begründet, dass eine Verletzung des Stimm- und Wahlrechts nur dort vorkommen kann, wo die Bürgerinnen und Bürger direkt am Entscheidungsverfahren beteiligt sind (vgl. BGE 119 Ia 169, E. 1b sowie VGE vom 17. November 1999 i.S. CVP BL, in: BLVGE 1998/1999, S. 17, E. 2b mit weiteren Hinweisen). In seiner bisherigen Praxis hat sich auch das frühere Verfassungsgericht bzw. das heutige Kantonsgericht dieser Rechtsprechung angeschlossen. Entscheide von Behörden können lediglich dann mit Stimmrechtsbeschwerde angefochten werden, wenn sie sich auf die politischen Rechte der Bürgerinnen und Bürger auswirken. Dies ist beispielsweise dann der Fall, wenn der Landrat einen Ausgabenbeschluss dem Finanzreferendum entzieht (VGE vom 17. November 1999, a.a.O., E. 3 b aa mit Hinweisen).
b/bb) Vorliegend hat der Gemeinderat Pratteln die revidierte Fassung der Kompetenzordnung der Gemeinde Pratteln beschlossen. Die Beschwerdeführerin rügt nun im Wesentlichen, der Gemeinderat sei grundsätzlich nicht befugt, ihm zustehende Kompetenzen an Verwaltungsorgane "hinunter" zu delegieren, zumal es sich bei der fraglichen Kompetenzordnung um eine (Rechts-)Verordnung handle, für deren Erlass er mangels Ermächtigung in einer Reglementsbestimmung nicht befugt sei. Eine entsprechende reglementarische Grundlage bedürfte eines Beschlusses der Legislative (Einwohnerrat), der dem fakultativen oder allenfalls gar dem obligatorischen Referendum unterstünde. Die damit verbundene Rüge, die Kompetenzordnung sei dem Referendum entzogen, tangiert die politischen Rechte der Stimmbürger und ist somit im Rahmen der Stimmrechtsbeschwerde zulässig und deshalb durch das Kantonsgericht in seiner Funktion als Verfassungsgericht zu überprüfen.
b/cc) Auch wenn die Stimmrechtsbeschwerde grundsätzlich auf Wahlen und Abstimmungen der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger beschränkt ist und die Auffassung vertreten werden könnte, es seien vorliegendenfalls andere Rechte tangiert und eine Stimmrechtsbeschwerde somit nicht möglich, so gilt zum einen zu bedenken, dass der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft auf die Beschwerde eingetreten ist. Zum anderen können gemäss § 172 GemG sämtliche Erlasse, Verfügungen und Entscheide der Stimmberechtigten und der Gemeindebehörden sowie jegliche Missachtung der Rechte der Stimmberechtigten durch Beschwerde angefochten werden. Der Wortlaut der Bestimmung von § 172 GemG ist damit sehr weit gefasst, weshalb auch gestützt darauf auf die Beschwerde einzutreten ist.
2. In materieller Hinsicht ist zu prüfen, ob der Gemeinderat grundsätzlich ermächtigt war, die Kompetenzordnung zu erlassen.
a) Seitens der Vorinstanz wird angeführt, dass es sich bei der Kompetenzordnung um eine Vollziehungsverordnung handle, für deren Erlass der Gemeinderat zuständig sei. Verwiesen wird dazu zum einen auf § 70 Abs. 1 GemG, wonach der Gemeinderat die verwaltende und die vollziehende Behörde der Einwohnergemeinde ist, welcher alle in den Bereich der Verwaltung fallenden Befugnisse ausübt, die der Einwohnergemeinde zustehen und die nicht durch besonderen Rechtssatz einem anderen Gemeindeorgan zugewiesen seien. Gemäss § 70 Abs. 2 Ziffer 1 GemG sei der Gemeinderat befugt zum Erlass von Verordnungen zu Gemeindereglementen oder Gemeindeversammlungsbeschlüssen, soweit er darin ausdrücklich ermächtigt sei. Ebenso sei in den Bestimmungen der §§ 19 Abs. 1 und 2 der Gemeindeordnung der Gemeinde Pratteln (GO) vom 23. August 1999 festgehalten, dass der Gemeinderat die oberste leitende und vollziehende Behörde der Einwohnergemeinde (Abs.1) sei, welcher die in die Bereiche der Leitung, des Vollzugs und der Verwaltung fallenden Befugnisse ausübe, die nicht ausdrücklich einer anderen Behörde zugewiesen seien (Abs.2).
b) Die Beschwerdeführerin macht dagegen im Wesentlichen geltend, dass die angefochtene Kompetenzordnung verschiedene Regelungen enthalte, die als materielle Rechtssätze zu qualifizieren und nicht nur als blosse verwaltungsinterne Anweisungen ohne Aussenwirkung zu betrachten seien. Insbesondere handle es sich dabei um alle die Zuständigkeiten für Verwaltungshandeln regelnden Bestimmungen wie auch um die Zuweisung von Ausgabenkompetenzen. Verschiedene der Regelungen gingen zudem über den den Gemeinden zustehenden Delegationsspielraum hinaus, indem unzulässige Subdelegationen vorgenommen würden. Die Beschwerdeführerin verlange daher, dass diese teilweise weiterreichenden Entscheide demokratisch genügend verankert seien und mit dem übergeordneten Recht übereinstimmen würden. Der Gemeinderat sei an die in Verfassung, Gemeindegesetz, Gemeindeordnung und Verwaltungs- und Organisationsreglement umschriebene Kompetenzverteilung gebunden und könne davon nicht nach Belieben abweichen. Eine Analyse der Bestimmungen ergebe, dass im konkreten, auf die Gemeinde Pratteln bezogenen Fall, nur ein enger Spielraum für den Erlass von generell-abstrakten Normen bestehe, sofern dafür keine ausdrückliche gesetzliche Grundlage bestehe. Insgesamt sei festzuhalten, dass dem Gemeinderat gestützt auf die geltenden Rechtsgrundlagen keine Kompetenz zur Delegation von Entscheidungsbefugnissen und zum Erlass von diesbezüglichen "Ausführungsbestimmungen" zustehe, die über den Rahmen von § 11 VOR hinausgehen würden. Dabei gehe es ausdrücklich nur um die "Aufbau- und Ablauforganisation" sowie um "Stellenbeschreibungen und Pflichtenhefte". Die geltende Rechtsordnung sehe für Pratteln vor, dass organisatorische und materielle Entscheidungen in der Regel nur alleine oder zumindest unter Mitwirkung des Einwohnerrats getroffen werden könnten. Somit sei der Erlass einer Kompetenzordnung durch den Gemeinderat an sich schon nicht vorgesehen. Auf die zitierten Bestimmungen könne er sich schon gar nicht stützen. Werde jedoch davon ausgegangen, dass eine Kompetenz zum Erlass von Verwaltungsverordnungen gegeben sei, so beschränke sich diese auf reines Ausführungsrecht zur VOR. Für weitergehende Rechtsetzungskompetenzen bestehe kein Raum. Rechtsnormen, die das Verfahren oder die Organisation betreffen würden, seien ebenso wie Bestimmungen, die dem Einzelnen Rechte einräumen oder Pflichten auferlegen würden, als Rechtsverordnungen zu bezeichnen und dem Gemeinderat somit grundsätzlich entzogen. Sie stellten Gesetze im materiellen Sinne dar, bedürften einer ausdrücklichen formellgesetzlichen Ermächtigung und könnten keinesfalls auf die allgemeine Vollzugskompetenz der Exekutive abgestützt werden.
c/aa) Im Zusammenhang mit der Kompetenzübertragung hält § 77 Abs. 1 GemG fest, dass durch Gemeindereglement die einzelnen Gemeinderatsmitglieder oder einzelne Amtsstellen ermächtigt werden können, bestimmte Verfügungen alleine zu erlassen. Die Beschwerdeführerin macht denn auch geltend, dass für den Gemeinderat ein sehr enger Spielraum besteht und eine explizite Gesetzesgrundlage erforderlich sei. In Anwendung der genannten Bestimmung habe der Gemeinderat nicht das Recht, Kompetenzen zu delegieren, es sei denn es bestehe eine Ermächtigungsnorm.
c/bb) Gemäss Art. 164 BV unterliegen alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen dem Vorbehalt des Gesetzes. Ebenso bestimmt § 63 Abs. 1 KV, dass der Landrat alle grundlegenden und wichtigen Bestimmungen in der Form des Gesetzes erlässt. Auf diese Weise soll einerseits bewirkt werden, dass der Gesetzgeber die ihm zukommenden Gesetzgebungsaufgaben erfüllt und dieser Verpflichtung nicht mittels Delegationsbestimmungen, verdeckten Generalklauseln und unbestimmten Rechtsbegriffen ausweicht. Andererseits soll sich die Gesetzgebungskompetenz auf das Wesentliche, Wichtige konzentrieren. Die vorliegenden Bestimmungen legen auf Verfassungsstufe fest, dass die grundlegenden Vorschriften in den für die Bürgerinnen und Bürger zentralen Belangen in einem formellen Gesetz geregelt werden müssen. Art. 164 BV wie auch § 63 Abs. 1 KV sollen aber auch den Schutz der Volksrechte gewährleisten. Das Parlament darf grundsätzlich keinen wichtigen Regelungsbereich der Exekutive überlassen und auf diese Weise den direkt-demokratischen Einwirkungsmöglichkeiten entziehen (Karin Sutter-Somm in: Ehrenzeller/Mastronardi/ Schweizer/Vallender, Die Schweizerische Bundesverfassung Kommentar, Zürich/Basel/Genf 2002, Art. 164 N 4). Das Erfordernis der Wichtigkeit soll den Gesetzesvorbehalt umfangmässig bestimmen und begrenzen. Er wirkt im Sinne eines zwingenden formell-gesetzlichen Regelungsvorbehalts mit grundsätzlichem Delegationsverbot für wichtige Fragen. Die Verfassung selbst bleibt aber, abgesehen von der Bestimmung zum Abgaberecht, die Anwort darauf schuldig, was alles als grundlegende Frage in den genannten Bereichen zu qualifizieren ist (Sutter-Somm, a.a.O., Art. 164 N 19). Zusammenfassend ergibt sich somit, dass grundsätzliche Fragen in einem Gesetz geregelt sein müssen, während nicht derart entscheidende Fragen auf Verordnungsstufe geregelt werden können.
c/cc) Entsprechend dem hiervor Gesagten ergibt sich somit für den vorliegenden Fall, dass § 77 Abs. 1 GemG und damit die Voraussetzung einer Delegationsnorm in einem Reglement lediglich für Verfügungen mit Aussenwirkung gelten soll. Ein Verbot für Verwaltungsverordnungen kann daraus jedoch nicht abgeleitet werden. Ein solches hätte im GemG festgehalten werden müssen. Somit ist die Delegation an Hilfsorgane grundsätzlich möglich unter der Bedingung, dass der Gemeinderat zuständig bleibt. Das Gericht kommt deshalb zum Schluss, dass die Kompetenz des Gemeinderats zum Erlass von Verwaltungsverordnungen gegeben ist.
3. An der grundsätzlichen Kompetenz des Gemeinderats zum Erlass von Verwaltungsverordnungen ändert auch der Hinweis der Beschwerdeführerin nichts, dass der Gemeinderat selbst offensichtlich davon ausgehe, dass er keine Befugnis zur Delegation von Verfügungskompetenzen an die Verwaltung besitze. Verwiesen wird dazu auf den Antrag des Gemeinderates an den Einwohnerrat betreffend die Teilrevision der Gemeindeordnung vom 23. August 1999, worin beantragt werde, dass gemäss neuem Abs. 5 zu § 19 GO der Gemeinderat befugt sein solle, einzelne Abteilungen der Gemeindeverwaltung zum Erlass bestimmter Verfügungen zu ermächtigen, wogegen beim Gemeinderat Beschwerde erhoben werden könne. Da zwischen der beantragten Teilrevision der Gemeindeordnung vom 23. August 1999 und der umstrittenen Kompetenzordnung kein Zusammenhang besteht, weil erstere ausdrücklich nur Verfügungen betrifft, kann daraus betreffend die Zulässigkeit zum Erlass von Verwaltungsverordnungen nichts abgeleitet werden.
4. Lehre und Praxis unterscheiden unter anderem zwischen Rechts- und Verwaltungsverordnungen. Hauptkriterium für die Unterscheidung ist der Adressatenkreis.
a) Rechtsverordnungen enthalten Rechtsnormen, die sich an die Allgemeinheit richten, d.h. dem Einzelnen Rechte einräumen oder Pflichten auferlegen oder die Organisation und das Verfahren der Behörden regeln. Sie gehören zu den Gesetzen im materiellen Sinne. Da sie materiell den Gesetzen gleichgestellt sind, müssen die Rechtsverordnungen in der Gesetzessammlung publiziert werden, um für die Privaten rechtswirksam zu sein.
b) Dagegen sind Verwaltungsverordnungen generelle Dienstanweisungen, die sich an die der erlassenden Behörde untergeordnete Behörden richten. Die Hauptfunktion der Verwaltungsverordnungen besteht darin, eine einheitliche, gleichmässige und sachrichtige Praxis des Gesetzesvollzugs sicherzustellen. Sie kann auch organisatorische Anordnungen enthalten. Es wird deshalb zwischen vollzugslenkenden und organisatorischen Verwaltungsverordnungen unterschieden. Verwaltungsverordnungen sind nach herrschender Ansicht keine Rechtsquellen des Verwaltungsrechts, da sie keine Rechtsnormen enthalten, insbesondere keine Pflichten oder Rechte der Privaten statuieren. Trotz ihrer Verbindlichkeit für die Behörden werden sie in der Regel nicht in den offiziellen Gesetzessammlungen publiziert. Dass nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts nur Rechtsverordnungen, nicht aber Verwaltungsverordnungen, Rechtsquellen des Verwaltungsrechts darstellen, hat unter anderem zur Konsequenz, dass Private die Verletzung von Verwaltungsverordnungen grundsätzlich nicht mit Rechtsmitteln geltend machen können. Zudem können Verwaltungsverordnungen in der Regel selber nicht unmittelbar angefochten werden. Ausnahmsweise können die Privaten eine Verwaltungsverordnung wie eine Rechtsverordnung anfechten. Dies ist dann zulässig, wenn die Verwaltungsverordnung für die Privaten mittelbar (indirekt) Aussenwirkungen zeitigt, d.h. Wirkungen, welche die Privaten in gleicher Weise treffen wie die Wirkungen von Rechtsnormen. Die Anfechtung der Verwaltungsverordnung selbst ist allerdings ausgeschlossen, wenn die Privaten die Möglichkeit haben, eine in Anwendung der Verwaltungsverordnung ergangene Verfügung anzufechten (Ulrich Häfelin / Georg Müller, 3. Auflage, Zürich 1998, N 92 ff.).
5. Zu prüfen ist im Folgenden, ob es sich bei der umstrittenen Kompetenzordnung um eine Verwaltungs- oder eine Rechtsverordnung handelt.
a) Gemäss § 1 der Kompetenzordnung gilt diese für den Gesamtgemeinderat, die Departementschefinnen und Departementschefs sowie die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Einwohnergemeinde Pratteln. Ausgehend vom Geltungsbereich der Kompetenzordnung handelt es sich in Würdigung des hiervor Gesagten somit grundsätzlich um eine Verwaltungsverordnung.
b) Die Beschwerdeführerin bringt jedoch vor, dass die einzelnen Bestimmungen keine reinen Dienstanweisungen seien, sondern Rechtsverordnungen darstellten, welche einer genügenden gesetzlichen Grundlage bedürften. Nachfolgend ist deshalb auf die einzelnen Rügen der Beschwerdeführerin einzugehen.
b/aa) Im Zusammenhang mit § 3 der Kompetenzordnung, welche die Ausgabenzuständigkeit innerhalb des Voranschlages zum Inhalt hat, ist festzuhalten, dass diese Bestimmung entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin keinen Verstoss gegen § 76 GemG und § 16 VOR darstellt. Beide Bestimmungen erwähnen ausdrücklich, dass der Geschäftsgang bzw. die Ausgabenkompetenzen in einer Verordnung und nicht in einem Reglement zu regeln sind, weshalb der Gemeinderat dafür zuständig ist. Zudem ist der Gemeinderat im Rahmen des Budgets für die Ausgaben zuständig, weshalb es hierbei um rein verwaltungsinterne Dienstanweisungen geht.
b/bb) § 4 der Kompetenzordnung regelt die Submission. Bezüglich der Abs. 2-5 wird seitens des Gerichts vorab festgestellt, dass die Bestimmungen dahingehend verstanden werden, dass sie ausschliesslich die Durchführung, nicht dagegen den Entscheid bzw. Zuschlag im Zusammenhang mit der Submission regeln. Die Bestimmungen entfalten somit keine Aussenwirkung und sind als Verwaltungsverordnungen einzustufen. Anders wäre zu entscheiden, wenn die Bestimmungen so verstanden würden, dass nicht bloss die Durchführung, sondern auch der Entscheid im Zusammenhang mit der Submission delegiert wird.
Die Abs. 6 und 7 von § 4 der Kompetenzordnung könnten grundsätzlich Aussenwirkung entfalten. Da die Bestimmungen des Submissionsrechts, welches sehr ausführlich ist, jedoch zu berücksichtigen sind, und ein Submissionsentscheid bzw. Zuschlag zudem anfechtbar ist, wird § 4 der Kompetenzordnung als zulässig betrachtet.
b/cc) Die §§ 8 ff. der Kompetenzordnung regeln die Unterschriftsberechtigung sowohl für den Gemeinderat als auch innerhalb der Verwaltungshierarchie. Die Bestimmungen verstossen nicht gegen § 23 des GemG, wonach Verfügungen einer Gemeindebehörde vom Präsidenten oder von der Präsidentin sowie vom Schreiber oder von der Schreiberin zu unterzeichnen sind und die Unterzeichnung der übrigen Schriftstücke von jeder Behörde für ihren Bereich selbständig geregelt wird. Dem Einwand seitens der Beschwerdeführerin ist entgegenzuhalten, dass sich § 8 der Kompetenzordnung (in der Fassung vom 20. November 2001) auf die Gemeinderatsprotokolle beschränkt.
b/dd) Die §§ 17 Abs. 1, 18 Abs. 3 f. und 20 enthalten Bestimmungen über die spezifischen Kompetenzen der Abteilung Bau, Finanzen und Soziales. Die Beschwerdeführerin bringt im Zusammenhang mit deren Unzulässigkeit vor, dass diese Bestimmungen problematisch seien, soweit dafür keine ausdrückliche gesetzliche Grundlage (Delegationsnorm) in Form eines Reglements vorliege. Da diese nicht vorliege, seien die Bestimmungen unzulässig. Im Weiteren wird auf die Aussagen der Finanz- und Kirchendirektion verwiesen.
Das Gericht kommt dagegen zum Schluss, dass bezüglich § 17 Abs. 1 der Entscheid letztlich beim Gemeinderat verbleibt, weshalb die Bestimmung nur verwaltungsinterne Wirkung entfaltet.
Bezüglich § 18 Abs. 3 und 4 bleibt die Kompetenz ebenfalls beim Gemeinderat, weshalb auf das hiervor Gesagte verwiesen wird. In den Fällen von Abs. 5 und 6 entscheidet der Kanton, weshalb die Bestimmungen verwaltungsintern sind. Dagegen sind die Bestimmungen der Abs. 8 und 9 heikel. Im Zusammenhang mit den Stundungen nimmt der Gemeinderat eine Subdelegation vor, indem er den Entscheid über Stundungen und Zahlungsvereinbarungen an ihm unterstellte Mitarbeiter delegiert. Obwohl es sich bei der Stundung und den Zahlungsvereinbarungen um reine Zahlungsmodalitäten und damit grundsätzlich um allgemeines Verwaltungsverfahren handelt, entfalten diese Bestimmungen klare Aussenwirkung, indem auf die Rechte von Privaten eingewirkt wird. Da es sich insbesondere bei § 18 Abs. 9 um Stundungsbeträge von über Fr. 50'000.-- und damit um einen hohen Betrag handelt, der Gemeinderat die ihm grundsätzlich zustehende Kompetenz jedoch an den/die Abteilungsleiter/in, Sachbearbeiter/in bzw. den Gemeindeverwalter/in abgibt und somit nicht zuständig bleibt, muss von einer Delegation ausgegangen werden. Aufgrund der ungenügenden gesetzlichen Grundlage für eine derartige Delegation ist die Beschwerde bezüglich § 18 Abs. 8 und 9 somit gutzuheissen. In sämtlichen weiteren Punkten ist die Beschwerde dagegen abzuweisen.
KGVVE vom 9.7.2003 i.S. S.E. (Nr. 164).
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