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Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 2002 / 2003

 

15.1 Beschwerdebefugnis


15.1.2 Beschwerdebefugnis kommunaler Behörden


Stellungnahmen und Meinungsäusserungen von Behörden stellen keine Verfügungen dar und sind folglich nicht anfechtbar (§ 2 Abs. 1 VwVG, Art. 5 Abs. 1 VwVG Bund; E.2).


Die Rechnungs- und Geschäftsprüfungskommission ist nicht legitimiert, gegen einen Entscheid des Gemeinderates Beschwerde an den Regierungsrat bzw. an das Kantonsgericht zu erheben, da einzelne Behörden ohne eigene Rechtspersönlichkeit grundsätzlich nicht beschwerdebefugt sind und auch keine spezialgesetzliche Legitimationsnorm besteht. Im Weiteren begründet das blosse allgemeine Interesse an einer richtigen Anwendung des objektiven Rechts keine Beschwerdelegitimation (§ 47 VPO, 173 Abs. 2 GemG; E.3).




Sachverhalt


Siehe 1




Erwägungen


2. Fraglich ist vorerst, ob die Stellungnahme des Gemeinderates vom 28. Oktober 2001 zum Pressetext der RGPK Ziefen einem gesetzlich vorgesehenen Anfechtungsobjekt entspricht (§ 43 Abs. 1 VPO).


a) Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht stützen und die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten und Pflichten zum Gegenstand haben (vgl. § 2 Abs. 1 VwVG). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung und entsprechend der Legaldefinition von Art. 5 Abs. 1 VwVG Bund wird die Verfügung als ein individueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt verstanden, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (BGE 104 Ia 29 E. 4d, 121 II 477 E. 2a; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Zürich 2002, Rz. 854).


b) Mit einer Verfügung soll ein verwaltungsrechtliches Rechtsverhältnis, das Rechtswirkungen nach aussen zeigt, definitiv und in erzwingbarer Weise festgelegt werden (Kölz/Häner, a.a.O., Rz. 189; Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 857). Die Rechtswirkungen bestehen darin, dass Rechte oder Pflichten geändert, begründet, aufgehoben oder festgestellt werden oder aber ein entsprechendes Begehren abgewiesen oder darauf nicht eingetreten wird (vgl. § 2 VwVG, Kölz/Häner, a.a.O., Rz. 189). Nicht auf Rechtswirkung ausgerichtet sind Auskünfte, Mitteilungen oder Empfehlungen (Übersicht bei Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 866 ff.). Sie erzeugen grundsätzlich keine Rechtsverbindlichkeit, weder für den Empfänger der Auskunft noch für die Verwaltung (Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 878 ff.).


c) Der Regierungsrat ist auf die Beschwerde gegen die Stellungnahme des Gemeinderates vom 28. November 2001 mit Entscheid vom 9. Juli 2002 eingetreten. Der Regierungsrat ging im angefochtenen Entscheid davon aus, dass die Mitteilung des Gemeinderates Ziefen als Anfechtungsobjekt bzw. als Verfügung im Sinne des VwVG anzusehen sei. Gemäss der oben genannten Legaldefinition der Verfügung als individuell-konkreter Hoheitsakt, welcher auf die Gestaltung einer Rechtsbeziehung gerichtet ist, sind Stellungnahmen, Meinungsäusserungen oder Auskünfte von Behörden oder Behördenmitglieder grundsätzlich keine Verfügungen. Sie entfalten keine verbindlichen Rechtswirkungen. Damit einer individuell-konkreten Anordnung einer Behörde Verfügungscharakter zukommt, muss diese in jedem Fall verbindlich und erzwingbar sein (vgl. Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 864). Dieses Erfordernis fehlt im hier vorliegenden Fall. Lässt sich die Stellungnahme des Gemeinderates rechtlich aber nicht als Verfügung qualifizieren, so hat dies zur Folge, dass diese auch kein taugliches Anfechtungsobjekt eines Verwaltungsbeschwerdeverfahrens darstellen kann (vgl. § 27 VwVG). Der Regierungsrat hätte somit auf die bei ihm anhängig gemachten Beschwerden nicht eintreten dürfen. Da sich das Kantonsgericht, wie eingangs erwähnt, nur dann materiell mit einem Rekurs gegen einen Regierungsratsentscheid befassen kann, wenn diesem ein zulässiges Anfechtungsobjekt zugrunde gelegen hat, und diese Voraussetzung vorliegend nicht gegeben ist, kann das Gericht auf die Beschwerde gegen den Regierungsratsentscheid vom 9. Juli 2002 nicht eintreten.


3. Selbst wenn man die Stellungnahme als Verfügung qualifizieren würde, weil sie gewisse Rechtswirkungen zur Folge hat und das künftige Verhalten zwischen dem Gemeinderat und der RGPK auch in rechtlicher Hinsicht prägt, würde sich an der Beurteilung der Rechtslage, wenn auch aus anderen Gründen, nichts ändern. Auch in diesem Fall könnte auf die Beschwerde nicht eingetreten werden, weil die Legitimation der Beschwerdeführerin zur Beschwerdeerhebung fehlt, wie nachfolgend darzustellen ist.


a) § 47 VPO unterteilt die Anfechtungsbefugnisse in Bezug auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde in drei Kategorien; neben der allgemeinen Beschwerdebefugnis gemäss lit. a kennt die basellandschaftliche Verwaltungsrechtspflege demnach noch die so genannten besonderen Beschwerderechte (lit. b und c). Die Regelung des allgemeinen Beschwerderechts nach § 47 Abs. 1 lit. a VPO zeichnet sich dadurch aus, dass ein schutzwürdiges Interesse der Beschwerdeführerin an der Aufhebung oder Änderung einer angefochtenen Verfügung ausreicht, um beschwerdeberechtigt zu sein. Dieses schutzwürdige Interesse ist identisch mit dem Rechtsschutzinteresse oder Rechtsschutzbedürfnis. Um die Popularbeschwerde zu verhindern, wird verlangt, dass die beschwerdeführende Person von der Streitsache unmittelbar und intensiv betroffen ist und dadurch ein ausreichendes Interesse an der Überprüfung der angefochtenen Verfügung besitzt. Ein generelles Interesse an der Einhaltung der Rechtsordnung, wie es grundsätzlich von jedermann in Anspruch genommen werden kann, bzw. das Interesse an der Beantwortung einer Rechtsfrage reichen zur Begründung der Beschwerdebefugnis demnach nicht aus (vgl. VGE vom 22. März 1995 i. S. Dr. R.A., VGE vom 29. Mai 1991 i.S. K.S., in: BLVGE 1991, S. 119 ff, E. 2b, mit weiteren Hinweisen), sowenig wie die Wahrung irgendwelcher unbestimmter öffentlicher Interessen.


b) Die Regelung gemäss § 47 Abs. 1 lit. b VPO, welche derjenigen von Art. 103 lit. c OG und Art. 48 Abs. 1 lit. b VwVG Bund nachgebildet ist, knüpft bezüglich der Beschwerdebefugnis an das Bestehen einer spezialgesetzlichen Legitimationsnorm an und ermöglicht dadurch eine Erweiterung der Beschwerdebefugnis durch Spezialgesetze. Ausdrückliche Ermächtigungen dieser Art können dabei nicht nur Gesetzen im formellen Sinne entstammen, sondern auch durchaus in einer gesetzmässigen Verordnungsbestimmung bestehen (vgl. Rhinow/Koller/Kiss, a.a.O., S. 196). Zu erwähnen ist abschliessend, dass es bei diesem besonderen Beschwerderecht nicht um den Schutz individueller Rechtspositionen geht, sondern um die Gewährleistung des objektiv rechtmässigen Staatshandelns. Dementsprechend ist der Nachweis eines schutzwürdigen Interesses nicht vorausgesetzt.


c) Die Auslegung von § 47 Abs. 1 lit. c VPO ergibt unter gesetzessystematischen, teleologischen und historischen Gesichtspunkten, dass der Gesetzgeber die fragliche Norm mit Blick auf eine besondere Gruppe von Streitigkeiten statuiert hat. § 47 Abs. 1 lit. c VPO hält die Beschwerdelegitimation der vollziehenden Gemeindebehörde in Anlehnung an § 173 des Gemeindegesetzes (GemG) vom 28. Mai 1970 fest. Nach § 173 Abs. 2 GemG hat gegen Verfügungen und Entscheide der kantonalen Aufsichtsorgane in jedem Fall auch die vollziehende Behörde der Gemeinde (Gemeinderat oder Bürgerrat) das Beschwerderecht. Diese Regelung nimmt Bezug auf den sechsten Abschnitt des GemG (§§ 166 ff.), wo die kantonale Aufsicht über die Gemeinden näher ausgeführt wird. Dagegen - und nur dagegen - kann die vollziehende Behörde der Gemeinde aufgrund von § 47 lit. c VPO und § 173 Abs. 2 GemG Verwaltungsgerichtsbeschwerde ergreifen (vgl. dazu insbesondere VGE vom 8. Mai 1996 i.S. Gemeinderat Z.).


d) Im vorliegenden Fall fehlt eine entsprechende Norm in einem Spezialgesetz, welche die RGPK ermächtigen würde, gegen den Gemeinderat Beschwerde erheben zu können. Eine Legitimation aus § 47 Abs. 1 lit. b VPO ist deshalb zu verneinen. Auch lässt sich die Beschwerdebefugnis der RGPK vorliegend nicht aus § 47 Abs. 1 lit. c VPO beziehungsweise § 173 Abs. 2 GemG herleiten. Einerseits handelt es sich bei der Beschwerdeführerin nicht um die Exekutivbehörde der Gemeinde; anderseits stellt ein Entscheid, welchen der Regierungsrat in seiner Funktion als Rechtspflegeinstanz gefällt hat, kein Anfechtungsobjekt im Sinne der beiden Bestimmungen dar, auch wenn das Verfahren durchaus eine aufsichtsrechtliche Wirkung aufweist. Zu prüfen bleibt somit, ob sich die von der RGPK beanspruchte und vom Regierungsrat zugestandene Beschwerdelegitimation auf § 47 Abs. 1 lit. a VPO abstützen lässt.


e/aa) Auch wenn die Formulierung von § 47 Abs. 1 lit. a VPO grundsätzlich auf Privatpersonen zugeschnitten ist, können sich nach ständiger Rechtsprechung Gemeinwesen ebenfalls auf diese Bestimmung berufen, sofern sie gleich oder ähnlich wie Private betroffen sind (vgl. BGE 123 II 374 E. 2c; 122 II 36 E. 1b; 118 Ib 616 E. 1b; VGE vom 14. April 1993 i.S. EWG P.; VGE vom 18. Dezember 1996 i.S ESTV, in: BLVGE 1996 S. 97 ff.; VGE vom 30. November 1994 i.S. M.B. et al., in: BLVGE 1994 S. 121 ff.). Die neuere Praxis des Bundesgerichts lässt darüber hinaus auch Beschwerden des Gemeinwesens zu, wenn dieses durch die angefochtene Verfügung in seinen hoheitlichen Befugnissen berührt ist und ein schutzwürdiges eigenes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat (BGE 123 II 374 E. 2c; 119 Ib 391 E. 2e). Damit kommt das Bundesgericht dem Anliegen der Lehre entgegen, wonach die allgemeine Beschwerdeberechtigung des Gemeinwesens zu bejahen sei, soweit es als Träger öffentlicher Aufgaben spezifische öffentliche Interessen geltend machen könne und in einem Masse betroffen sei, das die Anerkennung der Rechtmittelbefugnis im als verletzt gerügten Aufgabenbereich rechtfertige (Attilio R. Gadola, Die Behördenbeschwerde in der Verwaltungsrechtspflege des Bundes - ein "abstraktes" Beschwerderecht?, in: AJP 1993 S. 1468; Alfred Kölz, Die Beschwerdebefugnis der Gemeinde in der Verwaltungsrechtspflege, ZBl 78/1977 S. 121 ff.; Kölz/Häner, a.a.O., Rz. 566 ff.).


bb) Keine Legitimation begründet hingegen das blosse allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung. Somit genügt es nicht, dass ein Gemeinwesen in seinem Kompetenzbereich eine bestimmte Rechtsauffassung vertritt, die in Widerspruch steht zu derjenigen einer anderen zuständigen bzw. übergeordneten Behörde oder Instanz. Ausserdem sind grundsätzlich nur Gemeinwesen als solche zur Beschwerde befugt, nicht hingegen einzelne Behörden oder Verwaltungszweige ohne eigene Rechtspersönlichkeit (BGE 123 II 545 E. 2f, 123 II 375 E. 2d).


cc) Das Gericht gelangt aus diesen Gründen zur Ansicht, dass der Beschwerdeführerin die allgemeine Beschwerdebefugnis nach § 47 Abs. 1 lit. a VPO nicht zugestanden werden kann. Die Geschäftsprüfungskommission ist eine kommunale Behörde (vgl. § 98 ff. GemG) und weist als solche keine eigene Rechtspersönlichkeit auf. Indem sie dem Gemeinderat eine Beschneidung ihrer Kompetenzen vorwirft und eben gerade nicht im Namen der Gemeinde auftritt, macht sie eindeutig ihre Betroffenheit als Behörde geltend. Demgemäss ist sie durch den Entscheid über die Zugänglichkeit der Akten weder in ihren rechtlich geschützten Interessen noch in eigenen tatsächlichen, ideellen oder wirtschaftlichen Verhältnissen berührt. Vielmehr erschöpft sich ihr Anliegen in der richtigen Auslegung und Durchsetzung des Rechts. Da es sich hierbei - wie dargelegt - nicht um ein spezifisches hoheitliches, sondern um ein allgemeines Interesse handelt, das jede andere Behörde im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung geltend machen könnte, muss der RGPK die Beschwerdelegitimation auch gestützt auf § 47 Abs. 1 lit. a abgesprochen werden. Es kann nicht Sinn der Verwaltungsrechtspflege sein, dass Behörden desselben Gemeinwesens gegeneinander prozessieren. Nach schweizerischem Staatsverständnis sollen Meinungsverschiedenheiten zwischen Behörden ein- und desselben Staatswesens nicht auf dem Weg der Verwaltungsrechtspflege, sondern durch die übergeordneten politischen Behörden geregelt werden (BGE 123 II 545 E. 2f). Ein öffentlicher Verband muss die Koordination der verschiedenen Anliegen grundsätzlich intern und im Rahmen einer umfassenden Beurteilung sicherstellen (vgl. BGE 123 II 545 E. 2f; Gadola, a.a.O., S. 1469).


4. Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass die RGPK unter keinem der gemäss § 47 VPO in Betracht fallenden Legitimationstitel dazu befugt ist, gegen den angefochtenen Entscheid des Regierungsrates das hiesige Kantonsgericht anzurufen. Auf die Beschwerde der RGPK kann deshalb nicht eingetreten werden. Der Regierungsrat hat demnach übersehen, dass es im vorliegenden Fall an einer Prozessvoraussetzung - der Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführerin - mangelt. Im Weiteren lässt sich die Stellungnahme des Gemeinderates nicht als Verfügung qualifizieren. Folglich fehlt es im vorliegenden Fall an einem tauglichen Anfechtungsobjekt. Der Regierungsrat hätte somit auf die bei ihm anhängig gemachten Beschwerden nicht eintreten dürfen.


KGVVE vom 22.10.2003 i.S. RGPK Ziefen (Nr. 254).


 

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