Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 2001 | |
| |
3.1 Lohngleichheit zwischen den Geschlechtern
Bei Diskriminierungsstreitigkeiten aus privatrechtlichen und öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnissen ist zwingend die Schlichtungsstelle anzurufen, bevor sich eine richterliche Behörde mit der Streitsache befasst, es sei denn, die Diskriminierung werde nur als Nebenpunkt geltend gemacht (§ 3 Abs. 1 und 3 EG GIG; E.1).
Die Gemeinden - und nicht der Kanton - sind Arbeitgeber der Kindergärtnerinnen und folglich zuständig für die Lohnfestsetzung (§ 4 lit.a Gesetz über die Aufgabenverteilung, §§ 31 und 86 Abs.1 SchulG; E.2).
Ein Lohnunterschied zwischen einem typisch weiblichen (vorliegend Beruf der Kindergärtnerin) und einem geschlechtsmässig neutral identifizierten Beruf (vorliegend Primarlehrerberuf) kann eine Diskriminierung darstellen (Art. 4 Abs.2 BV, Art. 3 Abs.1 GIG; E. 4)
Statistisch belegte Lohnunterschiede zwischen den Geschlechtern können ein Indiz für Lohndiskriminierungen sein, sofern die unterschiedlich entlöhnten Tätigkeiten gleichwertig sind. Ob Gleichwertigkeit vorliegt, kann nicht wissenschaftlich objektiv und wertfrei entschieden werden. Vielmehr kommt den zuständigen Behörden bei der Bewertung von Arbeitsplätzen ein grosser Ermessensspielraum zu. Verboten ist jedoch die Wahl geschlechtsdiskriminierender Bewertungskriterien (E.5).
Eine vorweggenommene Beweiswürdigung ist auch in Gleichstellungssachen möglich, weshalb nicht unbedingt eine Expertise zur Vergleichbarkeit verschiedener Tätigkeiten einzuholen ist (E.6).
Das Lohngleichheitsgebot wird nicht verletzt, wenn für ein kleineres Pensum ein entsprechend geringerer Lohn bezahlt wird. Das Gebot verlangt einen betragsmässig gleichen Lohn für gleiche bzw. gleichwertige Arbeit, wobei es keine Rolle spielt, wie dieser Betrag zustande kommt (E.7).
Arbeitspausen gelten als Arbeitszeit. Da die effektive Arbeitszeit bei Lehrpersonen nur schwer feststellbar ist, ist es zulässig, auf Hochrechnungen und Schätzungen abzustellen (E.8).
Sachverhalt
Am 3. November 1997 ersuchten zahlreiche Kindergärtnerinnen (im Folgenden X. und Konsorten) bei der Einwohnergemeinde Pratteln um Feststellung, dass sie Anspruch auf Einreihung in die Lohnklasse 14 der kantonalen Besoldungsordnung haben. Gleichzeitig verlangten sie zum Einen, es sei ihnen ein je im Einzelnen beziffertes Lohnguthaben nebst fünf Prozent Zins ab 1. August 1997 nachzuzahlen. Zum Andern beantragten sie, es sei ihnen ab 1. August 1997 der Lohn zu zahlen, der einer vollen Einstufung in die Lohnklasse 14 entspreche. Ebenfalls am 3. November 1997 reichten X. und Konsorten beim Regierungsrat ein ähnlich lautendes Gesuch ein. Am 27. Januar 1998 wies der Gemeinderat Pratteln das Gesuch vom 3. November 1997 auf Neueinreihung, Lohnnachzahlung usw. ab. Gegen diesen Entscheid erhoben X. und Konsorten beim Regierungsrat Beschwerde.
Am 10. November 1998 trat der Regierungsrat auf das Gesuch um Neueinreihung nicht ein. Ebenfalls am 10. November 1998 wies der Regierungsrat die Beschwerde gegen den Entscheid des Gemeinderates Pratteln vom 27. Januar 1998 ab. Gegen die beiden Entscheide des Regierungsrates erhoben X. und Konsorten Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie beantragen, die angefochtenen Regierungsratsentscheide seien aufzuheben und es sei festzustellen, dass die Beschwerdeführerinnen Anspruch darauf haben, rückwirkend per 31. Juli 1992 gemäss Lohnklasse 14 der kantonalen Besoldungsordnung entlöhnt zu werden. Im Weiteren verlangten sie von den Beschwerdegegnern je einzeln und in solidarischer Verbindung dazu die ursprünglich beantragten Lohnnachzahlungen für die Zeit vom 1. August 1992 bis 31. Juli 1997, nebst fünf Prozent Zins ab 1. August 1997, und eine Besoldung entsprechend der vollen Einstufung in die Lohnklasse 14 ab 1. August 1997, je zuzüglich Zins von fünf Prozent auf den fällig gewordenen Beträgen.
Erwägungen
1. Die Beschwerde richtet sich gegen die Entscheide des Regierungsrates vom 10. November 1998, welche mit Beschwerde angefochten werden können. Da in erster Linie die Verletzung von Art. 4 Abs. 2 Satz 3 BV gerügt wird, ist das Verfassungsgericht zur Beurteilung zuständig (§ 32 Abs. 1 und § 36 VPO).
Zur Beschwerde befugt ist, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung hat (§ 33 Abs. 1 VPO). Dies trifft für die Beschwerdeführerinnen ohne weiteres zu. Ob das Rechtschutzinteresse in Bezug auf die Feststellungsbegehren (Anträge 2 und 4) zu bejahen ist, was von der Einwohnergemeinde Pratteln bestritten wird, kann offen bleiben, weil mit dem angestrebten Leistungsurteil implizite auch über die Vereinbarkeit der strittigen Besoldungsordnung mit dem Diskriminierungsverbot im Sinne von Art. 4 Abs. 2 Satz 3 BV bzw. dem Gleichstellungsgesetz entschieden wird.
Da die Prozessvoraussetzungen von Amtes wegen ohne Bindung an die Parteibegehren zu prüfen sind, gilt es zu untersuchen, ob die funktionelle Zuständigkeit des Verfassungsgerichts bejaht werden kann. Das EG GlG schreibt vor, dass Diskriminierungsstreitigkeiten aus privatrechtlichen und öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnissen vor Anrufung richterlicher Behörden der Schlichtungsstelle zu unterbreiten sind; lediglich wenn die Diskriminierung nur als Nebenpunkt geltend gemacht wird, ist die Anrufung der Schlichtungsstelle fakultativ (§ 3 Abs. 1 und 3). Gemäss § 14 Abs. 1 EG GlG ist das Schlichtungsverfahren in öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnissen innert zehn Tagen seit der Zustellung der Verfügung schriftlich unter Angabe der Rechtsbegehren bei der Schlichtungsstelle zu beantragen. Im Falle einer nicht auf einer Verfügung beruhenden Diskriminierung kann, sobald eine schriftliche Stellungnahme der vorgesetzten Stelle zur geltend gemachten Diskriminierung vorliegt oder eine solche auf Verlangen nicht innert 30 Tagen erlassen wird, das Schlichtungsverfahren schriftlich unter Angabe der Rechtsbegehren bei der Schlichtungsstelle beantragt werden; dieses Verfahren ist innert fünf Jahren seit der geltend gemachten Diskriminierung zu beantragen (§ 14 Abs. 3 und 4 EG GlG). Im vorliegenden Fall wurde kein Schlichtungsverfahren durchgeführt, weshalb an sich mangels Erschöpfung des (zwingenden) Instanzenzuges auf die Beschwerde nicht eingetreten werden könnte. Nun ist aber zu berücksichtigen, dass das EG GlG vom 27. November 1997 erst am 1. Juli 1998 in Kraft gesetzt wurde und mithin erst ab diesem Datum das Schlichtungsverfahren in Diskriminierungsstreitigkeiten verbindlich vorgeschrieben ist. Die Verfügung des Gemeinderates Pratteln erging am 27. Januar 1998, also vor Inkrafttreten des EG GlG, so dass sie keinem Schlichtungsverfahren unterlag und der Regierungsrat auf die dagegen erhobene Beschwerde zu Recht eintrat. Anders verhält es sich jedoch in Bezug auf den Entscheid des Regierungsrates Nr. 2270 vom 10. November 1998, mit dem der Regierungsrat nicht als Beschwerdeinstanz, sondern als verfügende Behörde über das an ihn gerichtete Gesuch um Neueinreihung entschieden hat. Die Tatsache, dass in diesem Zeitpunkt das EG GlG bereits galt und das darin vorgeschriebene Verfahren nicht durchgeführt, d.h. die Schlichtungsstelle dennoch nicht angerufen wurde, kann im vorliegenden Fall unberücksichtigt bleiben, da der Regierungsrat zur strittigen Besoldung der Kindergärtnerinnen bzw. zur Lohndiskriminierung mangels Zuständigkeit keine Stellung nahm und die Frage der Solidarschuld lediglich als Nebenpunkt geltend gemacht wurde. Auf die Beschwerde ist daher auch in dieser Hinsicht einzutreten.
2. Die Beschwerdeführerinnen haben beim Regierungsrat am 3. November 1997/9. Februar 1998 ein Gesuch um rückwirkende Neueinreihung der Kindergärtnerinnen gestellt mit der Begründung, ihre Besoldung verstosse gegen das Diskriminierungsverbot und sei damit diskriminierend. Zudem haben sie beim Regierungsrat beantragt, der Kanton Basel-Landschaft habe die bereits fälligen und künftigen Lohnzahlungen als Solidarschuldner zu bezahlen. Auf diese Anträge der Beschwerdeführerinnen ist der Regierungsrat mit Beschluss Nr. 2270 am 10. November 1998 nicht eingetreten. Das Dispositiv hat der Regierungsrat allerdings nicht entsprechend seinen Erwägungen formuliert, hätte dieses doch richtigerweise auf "Abweisung, soweit auf die Begehren eingetreten wird" lauten müssen, nachdem er den Antrag auf Anerkennung einer Solidarschuld abgewiesen hat. Obwohl sich grundsätzlich eine Beschwerde nur gegen das Dispositiv, nicht aber gegen die Motive richten kann, wird das Gericht auch die strittige Frage nach der Solidarschuld prüfen, da der Regierungsrat dazu eindeutig Stellung genommen hat.
Der Regierungsrat lehnte die Anträge der Beschwerdeführerinnen mangels fehlender Arbeitgeberfunktion des Kantons Basel-Landschaft ab. Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, dass sie Arbeitnehmerinnen sowohl des Kantons wie auch der Gemeinde seien, da das Arbeitsverhältnis der Kindergärtnerinnen sowohl durch kantonale wie auch durch kommunale Vorschriften bestimmt sei. Insbesondere regle der Kanton pädagogisch-didaktische Aspekte des Schulunterrichts (§ 90 Abs. 1 SchulG). Ihm obliege mittels Einsetzung von Inspektoren/Inspektorinnen die pädagogisch-fachliche Aufsicht (§ 116 SchulG), was eine typische Arbeitgeberfunktion darstelle. Weiter lege der Kanton in §§ 87 ff. in Verbindung mit § 31 SchulG wesentliche Rechte und Pflichten der Kindergärtnerinnen fest, die unmittelbar zum Inhalt der individuellen Arbeitsverträge würden. Auch die Ausbildungsvoraussetzung für die Wählbarkeit der Kindergärtner/innen sowie deren Gesamtarbeitszeit (35,5 Std. pro Woche) und Pflichtstundenzahl (21,5 Std.) regle der Kanton. Dabei handle es sich wiederum um einen wesentlichen Bereich des Arbeitsvertrages, der durch den Kanton bestimmt sei und bei dem den Gemeinden kein Gestaltungsspielraum zukomme. Dies gelte schliesslich auch - wenn auch mit einer gewissen Einschränkung - für die Frage der Entlöhnung, denn der Kanton lege für die Kindergärtnerinnen eine Mindestbesoldung in Lohnklasse 18 fest. Die Gemeinden seien zwar berechtigt, die Kindergärtnerinnen gemäss einer besseren Lohnklasse zu entlöhnen, doch seien sie an das Lohnklassensystem des Kantons gebunden. Der Kanton greife mit den erwähnten Vorschriften wesentlich in die Vertragsfreiheit der Gemeinden ein. Diese Aussage der Beschwerdeführerinnen lässt sich nicht von der Hand weisen. Nicht gefolgt werden kann aber dem daraus gezogenen Schluss, dass durch die genannten Bestimmungen die Vertragsfreiheit der Gemeinden praktisch aufgehoben und der Kanton mithin zum Arbeitgeber der Kindergärtnerinnen werde. § 4 lit. a Gesetz über die Aufgaben- und Lastenverteilung und über die Zusammenarbeit zwischen dem Kanton und den Gemeinden (Gesetz über die Aufgabenverteilung) vom 23. Juni 1982 bestimmt, dass die Gemeinden Träger der Kindergärten sind. Im Zusammenhang mit dem Erlass des Gesetzes über die Aufgabenverteilung wurden zahlreiche, das Kindergartenwesen betreffende Bestimmungen des Schulgesetzes geändert (vgl. § 31 SchulG). Als Ergebnis dieser Änderungen lässt sich feststellen, dass alle pädagogisch-didaktischen Bestimmungen für das Kindergartenwesen nach wie vor im Schulgesetz geregelt sind, während alle administrativ-organisatorischen Fragen den Gemeinden überlassen bleiben (vgl. Bericht der Spezialkommission an den Landrat vom 12. März 1982 betreffend das Gesetz über die Aufgabenverteilung, S. 15). Mit § 31 SchulG ist unter anderem ausdrücklich die Kompetenz der Erziehungsdirektion aufgehoben worden, Kindergärtnerinnen besoldungsmässig einzureihen und ihren Amtsantritt festzusetzen. Die Kindergärten sind folglich in Anstellungs- und Besoldungsfragen den Gemeinden zugewiesen. § 86 Abs. 1 SchulG bestimmt klar, dass für die Kindergärtnerinnen grundsätzlich die Vorschriften über das Dienstverhältnis der Gemeindebediensteten gelten, während für die übrigen Lehrer die Bestimmungen des Beamtengesetzes zur Anwendung kommen. An diesem Ergebnis ändert auch die Tatsache nichts, dass § 86 Abs. 2 SchulG festhält, diplomierte Kindergärtnerinnen in den Gemeinden seien mindestens nach Massgabe der kantonalen Ämterklassifikation zu entlöhnen. Diese Bestimmung dient lediglich dazu, den diplomierten Kindergärtnerinnen einen Mindestlohn zu garantieren und dadurch das Lohnniveau im Kanton nicht zu unterschiedlich werden zu lassen. Die Gemeinden sind aber kompetent, über diese Bestimmung hinaus spezielle Vergünstigungen zu gewähren (vgl. BLVGE 1989 S. 44). Die kantonale Regelung lässt mithin sowohl in Bezug auf die Lohnfestsetzung wie auch in Bezug auf die wöchentliche Gesamtarbeitszeit für die Kindergärtnerinnen günstigere Abreden zu und hebt auf keinen Fall die individuelle Vertragsfreiheit der Gemeinden auf. Daraus ergibt sich auch, dass die Gemeinden Arbeitgeber der Kindergärtnerinnen sind und sie mit diesen individuelle Dienstverträge abschliessen. Nur der Arbeitgeber ist zuständig für die individuelle Einreihung und Entlöhnung der Kindergärtnerinnen. Der Regierungsrat ist folglich zu Recht mangels Zuständigkeit auf das Gesuch um Neueinreihung vom 3. November 1997 nicht eingetreten. Da der Kanton wegen fehlender Arbeitgebereigenschaft nicht Lohnschuldner ist, hat der Regierungsrat ebenfalls zu Recht das Vorliegen einer Solidarschuldnerschaft verneint. Andere Entstehungsgründe für die Solidarität unter Schuldnern sind nicht ersichtlich und werden von den Beschwerdeführerinnen auch nicht geltend gemacht. Die Beschwerde gegen den Regierungsratsentscheid Nr. 2270 vom 10. November 1998 ist somit unbegründet.
3. Zu prüfen gilt es nun, ob die Besoldung der Kindergärtnerinnen gegen Art. 4 Abs. 2 BV und Art. 3 GlG verstösst und diskriminierend ist, wie die Beschwerdeführerinnen es geltend machen. Für die Beurteilung dieser Frage ist einzig die Lohnsituation in der Gemeinde Pratteln zugrunde zu legen. Danach sind die Kindergärtnerinnen unbestrittenermassen in die Lohnklasse 17 eingeteilt (vgl. Beilage 1 der EWG Pratteln). Die Beschwerdeführerinnen verlangen die Einreihung in Lohnklasse 14. Sie vergleichen ihre Besoldung mit derjenigen der Primarlehrkräfte, welche in Lohnklasse 13 eingeteilt sind und erachten in der Diskrepanz von vier (LK 17 - LK 13 = 4 Lohnklassen Differenz) Lohnklassen eine geschlechtsdiskriminierende Lohnungleichheit.
4. Art. 4 Abs. 2 BV und Art. 3 Abs. 1 GlG verbieten jede direkte oder indirekte Benachteiligung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern aufgrund ihres Geschlechts. Eine besoldungsmässige Diskriminierung liegt vor, wenn zum Nachteil eines geschlechtstypisch identifizierten Berufs Lohnunterschiede bestehen, welche nicht sachbezogen in der Arbeit selber begründet sind. Untersagt sind Lohnunterschiede, die auf geschlechtsspezifische Umstände wie geringere Körperkraft, generell höhere Absenzen, früheres Pensionierungsalter und zugunsten der weiblichen Arbeitnehmer geltende Schutzvorschriften abstellen, da sich diese nicht auf die Arbeit selbst beziehen. Individuell begründete Differenzierungen, die auch zwischen Arbeitnehmern gleichen Geschlechts zu unterschiedlicher Entlöhnung Anlass geben, verletzen Art. 4 Abs. 2 Satz 3 BV dagegen nicht (BGE 117 Ia 273). Ein Lohnunterschied zwischen zwei typisch weiblich oder typisch männlich identifizierten Berufen kann keine geschlechtsbezogene Diskriminierung darstellen (BGE 124 II 429, 439, 533, je mit Hinweisen). Eine Diskriminierung liegt indessen nicht nur dann vor, wenn ein typisch weiblicher gegenüber einem typisch männlichen Beruf ungerechtfertigt benachteiligt wird, sondern auch, wenn dies zwischen einem typisch weiblich und einem geschlechtsmässig neutral identifizierten Beruf erfolgt (BGE 124 II 440).
Der Beruf der Kindergärtnerinnen ist gerichtsnotorisch ein typischer Frauenberuf (BGE 124 II 440, 117 Ia 269). Hinsichtlich des Primarlehrerberufs weist die Statistik gesamtschweizerisch einen Frauenanteil von rund 70 Prozent Frauen aus (Bundesamt für Statistik, Lehrkräfte 1996/97, Bern 1998, S. 12 und 35 f.). Berufe mit einem Frauenanteil von mehr als 70 Prozent werden in der Regel als typische Frauenberufe bezeichnet (vgl. BGE 125 II 387, 124 II 536). Indessen wurde der Primarlehrerberuf - aus der historischen Prägung dieses Berufes - bisher gemeinhin als geschlechtsmässig neutral betrachtet und gerade auch in Lohngleichheitsverfahren als neutraler Vergleichsberuf gegenüber typischen Frauenberufen herangezogen (BGE 124 II 426 und 440). Demnach können für die Frage der Lohndiskriminierung die Kindergärtnerinnen mit den Primarlehrkräften verglichen werden.
5. Das Lohngleichheitsgebot gilt nicht nur für gleiche, sondern auch für gleichwertige Arbeit (Art. 4 Abs. 2 Satz 3 BV; BGE 124 II 409 mit Hinweisen). Dazu muss die Wertigkeit der verschiedenen Tätigkeiten bzw. Funktionen miteinander verglichen werden. Ein solcher Vergleich beruht einerseits auf Sachverhalten, die grundsätzlich einer objektiven Feststellung zugänglich sind, andererseits auf der wertenden Würdigung dieser Sachverhalte; diese Würdigung kann nicht objektiv und wertfrei erfolgen, sondern hängt von Beurteilungen ab, die unterschiedlich ausfallen können. Den zuständigen Behörden kommt bei der Ausgestaltung eines Besoldungssystems im öffentlichen Dienst ein grosser Gestaltungsspielraum zu; sie können innerhalb der Grenzen des Willkürverbots, des Rechtsgleichheitsgebots aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die Tatbestandselemente auswählen, die für die Besoldung von Beamten massgebend sein sollen (BGE 123 I 8 mit Hinweisen). Das Lohngleichheitsgebot schränkt diesen grossen Ermessensspielraum nicht grundsätzlich ein; es bedeutet nicht, dass nur eine ganz bestimmte Methode für die Bewertung von Arbeitsplätzen zulässig wäre, und legt nicht positiv fest, welcher Massstab dabei anzuwenden ist; es verbietet jedoch die Wahl geschlechtsdiskriminierender Bewertungs- bzw. Vergleichskriterien (BGE 124 II 409).
6. Die Beschwerdeführerinnen beantragen dem Verfassungsgericht die Einholung eines unabhängigen arbeitswissenschaftlichen Gutachtens mit Faktorenanalyse, mit dem ihre Tätigkeit mit jener der Primarlehrkräfte verglichen und abgeklärt werde, ob sachliche Gründe für die unterschiedliche Lohnbemessung bestünden. Das Bundesgericht hat in Gleichstellungssachen mehrmals entschieden, dass die Weigerung, eine beantragte Expertise zur Vergleichbarkeit verschiedener Tätigkeiten einzuholen, den Anspruch auf rechtliches Gehör verletze (BGE 124 II 447, 117 Ia 269 f.). Das bedeutet allerdings nicht, dass das Gericht in jedem Fall verpflichtet ist, ein gerichtliches Fachgutachten einzuholen, und eine vorweggenommene Beweiswürdigung ausgeschlossen ist (vgl. BGE 117 Ia 269, 115 Ia 101). Ein Gutachten erübrigt sich insbesondere, wenn es nur um Rechtsfragen geht (BGE 124 II 423) oder wenn die rechtserheblichen Tatfragen gerichtsnotorisch oder liquid sind (vgl. BGE 124 II 447). Im vorliegenden Fall verzichtet das Verfassungsgericht auf die Einholung eines gerichtlichen Gutachtens, da die Tatsachen, die für die strittige Frage der Diskriminierung relevant sind, soweit aktenkundig sind, dass eine rechtliche Würdigung möglich ist.
7. Wie oben dargelegt, kann eine Ungleichbehandlung zwischen Kindergärtnerinnen und Primarlehrkräften eine Geschlechterdiskriminierung darstellen. Dass die beiden Funktionen bei verschiedenen Arbeitgebern ausgeübt wird, schliesst den Vergleich nicht aus, da die beiden Tätigkeiten hinsichtlich der Besoldung vom selben System abhängig sind (vgl. BGE 125 II 86 mit Hinweisen). Die Besoldungseinreihung für beide Funktionen beruht im vorliegenden Fall auf einem vom Kanton im Jahre 1972 durchgeführten analytischen Arbeitsbewertungsverfahren. Aufgrund dieser Arbeitsbewertung wurden die Primarlehrkräfte in Lohnklasse 13 und die Kindergärtnerinnen in Lohnklasse 18 eingestuft. Die Beschwerdeführerinnen beanstanden in verschiedener Hinsicht das in Frage stehende Bewertungsverfahren und machen im wesentlichen geltend, dass frauendiskriminierende Elemente zu einer im Vergleich zu den Primarlehrkräften um vier Lohnklassen tiefer eingestuften Besoldung geführt hätten; aufgrund eines qualitativen Vergleichs mit den Primarlehrkräften würde eine diskriminierungsfreie Anwendung der Arbeitsbewertungsanalyse für die Kindergärtnerinnen die Lohnklasse 14 ergeben. Mithin anerkennen die Beschwerdeführerinnen eine Lohndifferenz von einer Lohnklasse gegenüber den Primarlehrkräften. Ob die von den Beschwerdeführerinnen detailliert vorgebrachten Rügen an dem vom Kanton angewendeten Arbeitsbewertungssystem berechtigt sind, ist im einzelnen erst zu prüfen, wenn sich zeigen sollte, dass entgegen der Behauptung der Beschwerdegegner der den Beschwerdeführerinnen ausbezahlte Lohn nicht bereits der Lohnklasse 14 entspricht. Die Beschwerdegegner gehen nämlich davon aus, dass die Arbeitszeit der in der Gemeinde Pratteln beschäftigten Kindergärtnerinnen rund 16,67 Prozent tiefer liege als diejenige der Primarlehrkräfte; die entsprechend gekürzte Lohnklasse 14 führe zu einem Betrag, welcher der von der Beschwerdeführerinnen beantragten Grundbesoldung der Lohnklasse 14 entspreche. Wie das Bundesgericht ausdrücklich festgehalten hat, verstösst es nicht gegen das Lohngleichheitsgebot, für ein kleineres Arbeitspensum einen geringeren Lohn zu bezahlen als für ein höheres (vgl. BGE 103 Ia 528). Rechtsungleich wäre im Gegenteil, ein qualitativ gleichwertiges, aber quantitativ geringeres Pensum gleich zu entlöhnen wie ein grösseres (BGE 124 II 409).
Gestützt auf die Akten steht fest, dass in der Gemeinde Pratteln die Pflichtstundenzahl der Beschwerdeführerinnen auf 21,5 Std. und die Gesamtarbeitszeit auf 35 Std. angesetzt ist. Demgegenüber beträgt bei unterschiedlichen Pflichtstundenzahl bei allen anderen Kategorien von Lehrkräften, insbesondere auch bei den Primarlehrern, ein Vollpensum 42 wöchentliche Arbeitsstunden. Der Arbeitsaufwand der Beschwerdeführerinnen entspricht umgerechnet einem Pensum von 83,3 Prozent. Dass dieses tiefere Pensum mit Rücksicht auf das Geschlecht festgelegt worden ist, wird selbst von den Beschwerdeführerinnen nicht geltend gemacht. Es sind vielmehr pädagogische Gründe, dass Kinder im Kindergartenalter eine geringere Lektionenzahl haben als in der Schule (vgl. BGE 124 II 444). Mit Rücksicht auf dieses geringere Arbeitspensum ist die der Lohnklasse 14 entsprechende Besoldung reduziert worden und die Beschwerdeführerinnen werden zu einem Vollpensum der Lohnklasse 17 entlöhnt. Tatsächlich entspricht die aufgrund der geringeren Gesamtarbeitszeit gekürzte Grundbesoldung der Lohnklasse 14 rund der Grundbesoldung der Lohnklasse 17, ja sie übersteigt sie teilweise sogar, wie sich aus der folgenden, vom Regierungsrat vorgelegten Darstellung ergibt:
(Monatslohn auf ganze Franken gerundet, Dienstalterszulagen [DAZ] ohne Anlaufstufen):
| LK 14 / 83,33 % | LK 17 / 100 % |
DAZ 0 | 4'674 | 4'704 |
DAZ 1 | 4'862 | 4'892 |
DAZ 2 | 5'049 | 5'079 |
DAZ 3 | 5'237 | 5'267 |
DAZ 4 | 5'424 | 5'454 |
DAZ 5 | 5'612 | 5'641 |
DAZ 6 | 5'800 | 5'829 |
DAZ 7 | 5'995 | 5'994 |
DAZ 8 | 6'191 | 6'158 |
DAZ 9 | 6'378 | 6'346 |
Es ist entgegen dem Einwand der Beschwerdeführerinnen nicht zu beanstanden, dass sie zu einem Vollpensum der Lohnklasse 17 und nicht zu einem reduzierten Pensum der entsprechenden Lohnklasse 14 entlöhnt werden. Wie das Bundesgericht hinsichtlich der Einwohnergemeinde Olten mit Urteil vom 7. Juli 1998 ausgeführt hat, wäre eine solche Bemessung möglicherweise systemgerechter und transparenter, jedoch sei sie nicht zwingend (BGE 124 II 446). Ausdrücklich hielt es in diesem Urteil fest, dass das Lohngleichheitsgebot einen betragsmässig gleichen Lohn für gleiche bzw. gleichwertige Arbeit verlangt; ob also der Betrag dadurch zustande kommt, dass 83,3 Prozent der Lohnklasse 14 oder 100 Prozent der Lohnklasse 17 bezahlt werden, ist unerheblich, sofern mit dieser Differenzierung nicht andere Nachteile verbunden sind. Solche Nachteile sind im vorliegenden Fall nicht zu erkennen.
Die Beschwerdeführerinnen wenden weiter ein, dass die geringere Gesamtarbeitszeit der Kindergärtnerinnen bereits im Rahmen des Arbeitsbewertungsverfahren berücksichtigt worden sei, weshalb bei der Ermittlung des ausbezahlten Lohnes die tiefere Arbeitszeit nicht nochmals berücksichtigt werden könne. Tatsächlich wurden im Bewertungsverfahren 1972 bei den Belastungsmerkmalen allgemein für alle Lehrkräfte ein zusätzlicher Reduktionsfaktor, der von der Wochenarbeitszeit abhing, angewendet, um einen Ausgleich für die längeren Ferien, in denen sich die Belastungen nicht auswirken, zu schaffen. Danach reduzierten sich bei den Primarlehrkräften die Belastungspunkte um den Faktor 41/44. Bei den Kindergärtnerinnen wurde der Reduktionsfaktor 30/44 bei den Belastungsmerkmalen anwendet, da von einer wöchentlichen Arbeitszeit von 30 Stunden ausgegangen wurde. Selbst wenn jedoch die effektive Wochenarbeitszeit von allerdings 35 Stunden der Berechnung zugrunde gelegt wird, bewirkt dies keine Korrektur der Lohnklasse, da sogar die Nichtanwendung des Reduktionsfaktors zu keiner Änderung der Lohnklasse führen würde. Es kann also festgestellt werden, dass der wesentliche Unterschied im Arbeitspensum nicht bereits in das Arbeitsbewertungsverfahren einbezogen worden ist, weshalb die Gemeinde Pratteln den Aspekt der Arbeitszeit zusätzlich berücksichtigen konnte, ohne gegen das Diskriminierungsverbot zu verstossen.
8. Zu prüfen bleibt, ob das Arbeitspensum der Beschwerdeführerinnen tatsächlich 83,33 Prozent eines Vollpensums beträgt. Die Beschwerdeführerinnen behaupten, dass sie ein Teilzeitpensum von mindestens 94,8 Prozent erfüllen. Die Differenz zwischen ihrer Berechnung und derjenigen der Beschwerdegegner ergibt sich daraus, dass die Beschwerdeführerinnen ihre Pflichtstunden in Schulstunden zu 50 Minuten umrechnen mit der Begründung, die Lektion bei den Primarlehrkräften betrage 50 Minuten, während diejenigen der Kindergärtnerinnen, die während des Unterrichts keine Pausen machen könnten, 60 Minuten dauere. Demgegenüber haben die Beschwerdegegner bei den Primarlehrkräften die Pausen in die Arbeitszeit eingerechnet. Diese Berechnung erachtet das Verfassungsgericht als einleuchtend und ist gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung durchaus nicht bundesrechtswidrig (vgl. 124 II 447). Es ist zu berücksichtigen, dass eine Primarlehrkraft, selbst wenn sie in den Pausen zwischen zwei Schulstunden keinen Unterricht erteilt, doch weitgehend an ihren Arbeitsplatz gebunden ist. Daher können die Pausen nicht einfach mit Freizeit gleichgesetzt werden. Das Bundesgericht wies in diesem Zusammenhang darauf hin, dass auch in der Bundesverwaltung die Arbeitspausen als Arbeitszeit gelten (Art. 6 Abs. 1 Verordnung über die Arbeitszeit in der Bundesverwaltung vom 26. März 1980). Nach Art. 15 Abs. 2 Arbeitsgesetz zählen Pausen dann zur Arbeitszeit, wenn der Arbeitnehmer den Arbeitsplatz nicht verlassen darf. Ebenso gelten bei den Oeffentlichen Verkehrsbetrieben kurze Arbeitsunterbrechungen (20 Minuten) als Arbeitszeit (Art. 7 Abs. 4 Arbeitsgesetz).
Die Beschwerdeführerinnen verlangen die Einholung eines unabhängigen wissenschaftlichen Arbeitszeitgutachten, falls der Beschäftigungsgrad von 94,8 Prozent nicht anerkannt werde. Das Verfassungsgericht erachtet ein Gutachten zur Ermittlung der Unterrichts- und Arbeitszeit der Beschwerdeführerinnen als entbehrlich. Es ist offenkundig, dass die effektive Arbeitszeit bei Lehrpersonen, bei denen nicht eine feste Arbeitszeit, sondern nur eine Pflichtpräsenzzeit bzw. Lektionen vorgeschrieben sind, nicht leicht feststellbar und insbesondere auch individuell unterschiedlich ist. Es ist daher praxisgemäss zulässig, auf Hochrechnungen und Schätzungen abzustellen (vgl. Urteil des Bundesgerichtes vom 5. September 1999 i.S. Verband KindergärtnerInnen Schwyz [Verfahren 1 A.34/1999]), Gestützt auf die gesetzlichen bzw. vertraglichen Bestimmungen beträgt die Pflichtstundenzahl der Primarlehrer 27 und die wöchentliche Arbeitszeit 42 Stunden, diejenigen der Kindergärtnerinnen in der Gemeinde Pratteln 21,5 Stunden bzw. 35 Stunden. In Berücksichtigung dieser Zahlen und dass die Beschwerdeführerinnen selbst von einer Vorbereitungszeit von 14 Stunden (S. 61 der Beschwerdeschrift) ausgehen, erscheint die vertraglich festgelegte wöchentliche Arbeitszeit von 35 Stunden - auch im Vergleich mit den Primarlehrkräften - als sachlich gerechtfertigt, obwohl diese wie bei allen pädagogischen Berufen naturgemäss mit einer gewissen Unschärfe behaftet ist. Dass dieses gegenüber den Primarlehrkräften tiefere Arbeitspensum lohnwirksam berücksichtigt wurde, ist - wie dargelegt - nicht diskriminierend.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die angefochtene Besoldung der Kindergärtnerinnen in der Einwohnergemeinde Pratteln vor Art. 4 Abs. 2 BV und dem Gleichstellungsgesetz standhält. Eine Prüfung der qualitativen Wertigkeit der Arbeit in Bezug auf die Berufe der Kindergärtnerinnen und der Primarlehrkräfte erübrigt sich mithin. Immerhin sei erwähnt, dass das Bundesgericht eine tiefere Besoldung der Kindergärtnerinnen gegenüber den Primarlehrkräften nicht zum vornherein als diskriminierend erachtet. So hat es hinsichtlich der Stadt Zürich mit Urteil vom 5. Oktober 1999 (Verfahren 1/A.74/1999) entschieden, dass eine Lohndifferenz für Kindergärtnerinnen von rund 18 Prozent gegenüber Primarlehrkräften nicht diskriminierend ist. Ferner hat ein Urteil betreffend den Kanton Thurgau eine Besoldungsdifferenz von rund 16 % als nicht diskriminierend betrachtet (Urteil vom 5. Oktober 1999 i.S. H. [Verfahren 1/P.12/1999]). Zwar hat das Bundesgericht ausdrücklich festgehalten, dass die Kantone nicht verpflichtet sind, gleiche Löhne zu bezahlen wie andere Kantone. Sind aber die Lohnrelationen ähnlich wie in anderen Kantonen, wo sie bereits als nicht diskriminierend beurteilt wurden, so ist das ein gewichtiges Indiz dafür, dass Lohnunterschiede wie im vorliegenden Fall auch nicht diskriminierend sind.
Urteil des Verfassungsgerichts vom 8.3.2000 i.S. X. und Konsorten (Nr. 55).
Back to Top