Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 2000 | |
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3.1 Rechtsnatur des Angestelltenverhältnisses
Diskriminierungsstreitigkeiten sind zwingend vor Anrufung der richterlicher Behörden der Schlichtungsstelle zu unterbreiten, sofern die Diskriminierung als Hauptpunkt geltend gemacht wird (E.1; § 3 Abs. 3 EG)
Ob es sich beim Anstellungsvertrag mit den Lehrkräften der JMS um einen öffentlich- oder privatrechtlichen Vertrag handelt, lässt sich gestützt auf das Gesetz nicht entscheiden. Es ist allerdings anzunehmen, dass der Vertrag öffentlich-rechtlichen Charakter hat, da die Lehrkräfte der JMS Gemeindeangestellte sind (E.2).
Für ein öffentlich-rechtliches Angestelltenverhältnis spricht auch das Ausüben öffentlicher Funktionen nach Aussen, die verstärkte Befehlsgewalt und die Besoldung nach öffentlich-rechtlichen Gehaltsregelungen (E.3).
Sachverhalt
G.C. stellte am 22. April 1998 das Gesuch, nach Erreichung ihres Pensionierungsalters weiter arbeiten zu dürfen. Am 18. Mai 1998 lehnte die Jugendmusikschul-Kommission das Gesuch ab. Die Jugendmusikschule (JMS) teilte ihr dies mit Schreiben vom 20. Mai 1998 mit. Als Rechtsmittelinstanz wurde der Gemeinderat aufgeführt. Am 15. September 1998 wies der Gemeinderat die von G.C. erhobene Beschwerde mit der Begründung ab, dass G.C. obligationenrechtlich angestellt sei und das Obligationenrecht keinen Anspruch auf Beschäftigung nach Erreichung des Pensionierungsalters vorsehe. Gegen diesen Entscheid erhob G.C. beim Regierungsrat Beschwerde. Mit Beschluss vom 26. Januar 1999 wies der Regierungsrat die Beschwerde mit der Begründung ab, dass weder aus dem Anstellungsvertrag von G.C. noch aus den darauf anwendbaren obligationenrechtlichen oder kantonalen Gesetzesbestimmungen ein Anspruch auf Weiterbeschäftigung nach Erreichen des Pensionierungsalters abgeleitet werden könne. In der Folge focht G.C. beim Verwaltungsgericht den Regierungsratsbeschluss an und machte geltend, dass der angefochtene Entscheid sowohl das Gleichheitsgebot und somit die Bundesverfassung als auch das Gleichstellungsgesetz verletze.
Erwägungen
1.a) Am 1. Juli 1996 ist das GlG in Kraft getreten. Am 1. Juli 1998 ist das EG GIG in Kraft getreten. Die massgebliche Verfügung der Jugendmusikschule (JMS) wurde am 20. August 1998 verfasst. Zu jenem Zeitpunkt war das EG GIG bereits in Kraft, so dass das soeben genannte Gesetz für dieses Verfahren anwendbar ist.
b) § 3 Abs. 1 EG GIG statuiert, dass Diskriminierungsstreitigkeiten aus privatrechtlichen und öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnissen vor Anrufung richterlicher Behörden der Schlichtungsstelle zu unterbreiten sind. Gemäss § 3 Abs. 3 EG GIG ist die Anrufung der Schlichtungsstelle fakultativ, wenn die Diskriminierung nur als Nebenpunkt geltend gemacht wird.
c) Im vorliegenden Fall hat die Beschwerdeführerin vor allen von ihr angerufenen Instanzen geltend gemacht, dass sie nach der Vollendung ihres 62. Lebensjahres und somit nach Erreichung des Pensionierungsalters weiterbeschäftigt werden wolle und dass im unterschiedlichen Pensionierungsalter von Mann und Frau eine Verletzung der Gleichstellung vorliege. Diese Diskriminierung wird nicht als Nebenpunkt angeführt, sondern ist zentrales Thema der Beschwerde. Gemäss § 3 Abs. 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 3 EG GIG sind Diskriminierungsstreitigkeiten, wie oben erwähnt, der Schlichtungsstelle zu unterbreiten, bevor eine richterliche Behörde angerufen werden kann. Die vorliegende Streitigkeit wurde der Schlichtungsstelle nicht unterbreitet. Das Verfassungsgericht, welches bei Verletzung von verfassungsmässigen Rechten gemäss § 25 lit. b VPO angerufen werden kann, ist folglich nicht zuständig. Auf die Beschwerde wird somit nicht eingetreten.
d) Im vorliegenden Fall ist umstritten, ob das Arbeitsverhältnis zwischen der Gemeinde und der Beschwerdeführerin öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Charakter aufweist. Für die Entscheidung bezüglich des anwendbaren Verfahrens vor der Schlichtungskommission und vor allem für das allfällige weitere Verfahren ist diese Frage relevant. Das Verfassungsgericht hat sich demzufolge aus prozessökonomischen Gründen entschlossen, in diesem Verfahren die Frage nach der Rechtsnatur des Arbeitsverhältnisses trotz seines Nichteintretensentscheides zu behandeln.
2.a) Privatrechtliche Dienstverhältnisse dürfen nur gestützt auf eine klare und unmissverständliche gesetzliche Grundlage geschaffen werden (vgl. Felix Hafner, Rechtsnatur der öffentlichen Dienstverhältnisse, in: Peter Helbing/Tomas Poledna (Hrsg.), Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 181 ff, S. 193; René A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 147).
b) Der Arbeitsvertrag vom 24. April 1973 bzw. 1. Oktober 1975 regelt unter anderem den Unterrichtsort, die Schulferien, die Pflichten der Lehrkraft gemäss Art. 321a und Art. 321d OR, die Entlöhnung gemäss Art. 324a OR bei Arbeitsunfähigkeit infolge unverschuldeter Krankheit, Unfall, Schwangerschaft und Niederkunft und die Kündigung. Ziffer 10 des Vertrages statuiert, dass die kantonalen Vorschriften über Anstellung und Besoldung der Lehrkräfte vorbehalten bleiben. In Ziffer 11 wird festgehalten, dass im übrigen die einschlägigen Bestimmungen des Obligationenrechtes gelten. Der Vertrag gibt keine Antwort auf die Frage, ob es sich bei der Anstellung um ein privatrechtliches oder öffentlich-rechtliches Anstellungsverhältnis handelt. Würde der Vertrag eine derartige Bezeichnung enthalten, so stellte sich dennoch die Frage nach der Rechtsnatur des Vertrages, da nicht die Bezeichnung, sondern das Wesen des Vertrages über dessen Rechtsnatur entscheidet (vgl. Felix Hafner, a.a.O., S. 197 ff.).
c) Punkt 1.2.3 des Dienst- und Gehaltsreglements der Gemeinde Birsfelden (Reglement) statuiert, dass der Gemeinderat ausnahmsweise die Anstellung aufgrund eines privatrechtlichen Arbeitsvertrages ordnen kann. Dieser soll auf vier Jahre beschränkt werden, sofern das Pensum mehr als 50% beträgt. Punkt 1.2.4 des Reglements besagt, dass für die Lehrerschaft die kantonalen Bestimmungen des Schulgesetzes, des Beamtengesetzes und die sich auf diese Gesetze stützende Erlasse gelten.
d) § 1 Abs. 1 lit. c PersonalG statuiert, dass das Personalgesetz das Arbeitsverhältnis der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter mit Voll- oder Teilpensum der öffentlichen Schulen des Kantons und der Gemeinden mit Ausnahme der Kindergärten regelt. § 1 Abs. 2 PersonalG hält fest, dass abweichende Bestimmungen in anderen Gesetzen vorbehalten bleiben. § 3 PersonalG statuiert, dass Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in einem öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis stehen. Auf Antrag der Mitarbeiterin oder des Mitarbeiters könne ein privatrechtliches Arbeitsverhältnis begründet werden.
Zu prüfen ist, ob es sich bei den Lehrkräften der JMS um Mitarbeiter der öffentlichen Schulen handelt und ob allenfalls andere Gesetze abweichende Bestimmungen enthalten.
e) § 1 SchulG bestimmt, dass dieses Gesetz das Bildungs- und Erziehungswesen in den öffentlichen Schulen des Kantons und der Einwohnergemeinden regelt. Als Schularten werden in § 3 SchulG der Kindergarten, die Primar-, Real-, Sekundar- und Sonderschule sowie das Gymnasium, die Diplomschule und das Lehrerseminar genannt. Die JMS wird somit nicht als öffentliche Schule aufgeführt. Die JMS wird sodann unter dem Obertitel "Besondere Dienste der Schule" und unter dem Titel "die JMS" mit folgendem Inhalt in den §§ 74 bis 76 geregelt:
§ 74 Ziel
Die Jugendmusikschulen erweitern und vertiefen den an den Volksschulen vermittelten Gesangs- und Musikunterricht.
§ 75 Organisation, Kosten
1 Die Einwohnergemeinden beschliessen über die Errichtung und Führung von Jugendmusikschulen.
2 Der Kanton leistet Beiträge an Jugendmusikschulen, die gemäss den vom Regierungsrat erlassenen Bestimmungen über Organisation und Betrieb dieser Schulen geführt werden.
3 Die Verordnung regelt die Aufteilung der Beiträge von Kanton, Gemeinden und Eltern. Der Regierungsrat erlässt die weiteren Bestimmungen.
§ 76 Aufsicht
Die Kommission zur Förderung von Musik und Theater übt die kantonale Aufsicht über die vom Kanton subventionierten Jugendmusikschulen aus. Sie ist der Erziehungsdirektion unterstellt. Das Pflichtenheft erlässt der Regierungsrat.
Über die Lehrpersonen an den JMS verliert das SchulG kein Wort. § 75 Abs. 3 SchulG erklärt, dass die Verordnung (gemeint Dekret) die Aufteilung der Beiträge von Kanton, Gemeinden und Eltern regle und der Regierungsrat die weiteren Bestimmungen erlasse. Gestützt auf diese Bestimmung statuiert § 27 SchulD, dass der Kantonsbeitrag an die Jugendmusikschulen auf 25% der ausgewiesenen subventionsberechtigten Kosten festgesetzt würde, sofern die Gemeinden 40% dieser Kosten decken würden. Erreiche der Gemeindebeitrag den genannten Ansatz nicht, so erfahre der Kantonsbeitrag eine entsprechende Kürzung.
Gestützt auf das Geschäftsreglement vom 26. November 1963 für die Kommission zur Förderung von Musik und Theater hat der Regierungsrat die Richtlinien für die Beitragsleistungen an Jugendmusikschulen vom 26. Mai 1964 erlassen.
Gestützt auf diese Richtlinien hat der Regierungsrat die Verordnung über Staatsbeiträge an Jugendmusikschulen vom 10. April 1973 erlassen. § 4 dieser Verordnung statuiert, dass der Regierungsrat für alle Jugendmusikschulen, die Staatsbeiträge beziehen würden, ein verbindliches Reglement über die Anstellung und Besoldung der Schulleitungen und Lehrkräfte erlasse.
Gestützt auf § 4 der letztgenannten Verordnung hat der Regierungsrat die Verordnung über die Dienstverhältnisse in den Jugendmusikschulen (Vo Dienstverhältnisse JMS) vom 10. April 1973 erlassen. § 1 Vo Dienstverhältnisse JMS statuiert in § 1 unter anderem, dass festangestellte Schulleiter und Lehrkräfte Gemeindebeamte kraft öffentlichen Rechts seien. Sie seien von den zuständigen Gemeindeorganen zu wählen. Wählbar sei nur, wer fachlich ausgewiesen sei und mindestens ein halbes Pensum übernehme. Die Wahl sei von der Erziehungsdirektion bestätigen zu lassen. Die Gemeinden seien als Träger der Jugendmusikschulen befugt, gemeinsam Festanstellungen vorzunehmen. § 3 dieser Verordnung hält unter anderem fest, dass alle übrigen Schulleiter und Lehrkräfte obligationenrechtlich angestellt würden.
f) Zusammenfassend ist an dieser Stelle somit festzuhalten, dass das Anstellungsverhältnis der Lehrkräfte weder im Personalgesetz noch im Schulgesetz noch im Schuldekret geregelt wird und dass das Schulgesetz lediglich festhält, dass die Verordnung (gemeint ist damit das Schuldekret) die Aufteilung der Beiträge von Kanton, Gemeinden und Eltern regle und der Regierungsrat die weiteren Bestimmungen erlasse.
g) Eine Gesetzesdelegation an den Regierungsrat ist nur zulässig, wenn sie von der Verfassung nicht ausgeschlossen ist und in einem Gesetz im formellen Sinn enthalten ist. Weiter muss sich die Delegation auf eine bestimmte, genau umschriebene Materie beschränken und die Grundzüge der delegierten Materie müssen in einem Gesetz im formellen Sinn umschrieben sein (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl., Zürich 1998, Rz. 328).
Das Schulgesetz sagt nichts über die Lehrkräfte der JMS aus. Es enthält lediglich die Bestimmung, dass die Verordnung (gemeint Schuldekret) die Aufteilung der Beiträge von Kanton, Gemeinden und Eltern regelt und der Regierungsrat die weiteren Bestimmungen erlässt. Aus dieser Gesetzesdelegation an die Exekutive ist nicht ersichtlich, ob sie den Regierungsrat nur dazu ermächtigt, weitere Bestimmungen zu erlassen, die im Zusammenhang mit den Beiträgen von Kanton, Gemeinden und Eltern stehen oder auch andere Bestimmungen, die sich mit anderen Bereichen der JMS befassen. Diese die Delegation enthaltende Bestimmung regelt nicht die Grundzüge der zu delegierenden Materie, so dass der Schluss gezogen werden muss, dass die Gesetzesdelegation an die Exekutive in Bezug auf die Bestimmungen bezüglich der Lehrpersonen nicht zulässig ist.
Auch wenn man davon ausgehen sollte, dass es genügen würde, wenn das Schuldekret die Voraussetzungen einer genügenden Gesetzesdelegation erfüllen würde, so käme man zum gleichen Schluss. Auch das Schuldekret enthält die Grundzüge der zu delegierenden Materie bezüglich Lehrpersonen nicht.
h) Angemerkt sei des weiteren, dass auch die Verweise in den Verordnungen, die sich mit der JMS befassen, zeigen, dass die Vo Dienstverhältnisse JMS auf einer unklaren gesetzlichen Grundlage basiert.
Wie bereits angeführt, werden die Anstellungsmodalitäten der Lehrkräfte der JMS nur in der Verordnung über die Dienstverhältnisse in den Jugendmusikschulen vom 10. April 1973 geregelt, welche sich auf die Verordnung über Staatsbeiträge an Jugendmusikschulen vom 10. April 1973 stützt. Diese ihrerseits bezeichnet sich als Ergänzung zu den Richtlinien für die Beitragsleistungen an Jugendmusikschulen vom 26. Mai 1964. Die letztgenannten Richtlinien stützen sich wiederum auf das Geschäftsreglement vom 26. November 1963 für die Kommission zur Förderung von Musik und Theater. Dieses Geschäftsreglement ist in der systematischen Gesetzessammlung nicht (mehr) enthalten. Zu finden ist ein Gesetz über die Leistung von Beiträgen zur Förderung kultureller Bestrebungen vom 21. Februar 1963, welches sich wiederum auf die alte Staatsverfassung des Kantons Basel-Landschaft stützt, aber nichts über das Anstellungsverhältnis der Lehrkräfte aussagt. (§ 76 SchulD erwähnt diese Kommission). In § 6 des soeben genannten Gesetzes steht, dass der Vollzug dem Regierungsrat obliege. Das Gesetz regelt jedoch wie bereits erörtert, lediglich die Leistung von Beiträgen zur Förderung kultureller Bestrebungen. Des weiteren besteht eine Verordnung über die Kommission für Musikerziehung vom 2. Mai 1990, welche sich auf § 36 VwOG stützt und Aufschluss über die Aufgaben und Organisation dieser Kommission gibt. Es kann davon ausgegangen werden, dass es sich bei dieser Kommission um die Nachfolgekommission der Kommission zur Förderung von Musik und Theater handelt, die in den Richtlinien für die Beitragsleistung an Jugendmusikschulen erwähnt wird.
i) Aus den obigen Ausführungen ergibt sich, dass die Vo Dienstverhältnisse JMS nicht über eine genügende gesetzliche Grundlage verfügt. Die Rechtsnatur des Anstellungsverhältnisses ist somit nirgends verbindlich geregelt. Fehlt eine gesetzliche Regelung, welche das Arbeitsverhältnis rechtsgültig als privatrechtlich bezeichnet, so muss bei einer Gemeindeangestellten der Schluss gezogen werden, dass sie öffentlich-rechtlich angestellt ist (vgl. Rhinow/Krähenmann, a.a.O., Nr. 147; Hafner, a.a.O., S. 207; Yvo Hangartner, Öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Anstellung von öffentlichem Personal, in: Mitteilungen des Instituts für Schweizerisches Arbeitsrecht, Bern 1993, S. 27 ff., S. 44). Im übrigen ist dieser Schluss beim Fehlen einer positivrechtlichen Bestimmung auch aufgrund von Punkt 1.2.3 des Dienst- und Gehaltsreglements der Gemeinde Birsfelden gerechtfertigt.
3.a) Auch für den Fall, dass die Vo Dienstverhältnisse JMS eine hinreichende gesetzliche Grundlage aufweisen würde, würde sich die Frage stellen, ob der aufgrund dieser Verordnung als obligationenrechtlich qualifizierte Vertrag auch effektiv privatrechtlicher Natur wäre (vgl. Hafner, a.a.O., S. 184). Um diese Frage zu beantworten, muss geprüft werden, ob aufgrund der verschiedenen Theorien, aufgrund derer das öffentliche Recht vom Privatrecht unterschieden wird, das privatrechtliche Rechtsverhältnis gerechtfertigt ist. Die Subordinationstheorie legt nahe, Dienstfunktionen dem öffentlichen Recht zuzuweisen, die mit verstärkter Befehlsgewalt und Disziplinarbefugnis des staatlichen Arbeitgebers und entsprechend erhöhter Gehorsams- und Treuepflicht des Staatspersonals verbunden sind. Gestützt auf die Funktionstheorie wird das Bestehen eines öffentlichen Dienstverhältnisses bejaht, wenn in staatlichen Arbeitsstellen öffentliche Aufgaben wahrgenommen werden. So hat das Bundesgericht die öffentlich-rechtliche Anstellung von Primarlehrern und -lehrerinnen und von Universitätsprofessoren und -professorinnen und von Klinikdirektoren und -direktorinnen (BGE 120 Ia 95 ff, 120 Ia 100, 105 Ia 123, 113 Ia 101) bejaht. Die Interessentheorie besagt, dass ein Dienstverhältnis auch dem öffentlichen Interesse entsprechen kann, wenn die zur Diskussion stehende Funktion nicht unmittelbar mit der Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe verbunden ist. Dies trifft etwa auf Stellen zu, die anderen Funktionen, welche öffentliche Aufgaben wahrnehmen, administrativ zudienen. Im übrigen deuten auch folgende Sachverhalte auf ein öffentliches Dienstverhältnis hin: Besoldung der Angestellten nach den generell-abstrakten Regeln des öffentlichen Dienstes, Zuteilung zur staatlichen Pensionskasse, Anstellung durch Wahl auf eine feste Amtsdauer (vgl. Hafner, a.a.O., S. 203, mit weiteren Hinweisen). In der Literatur wird grösstenteils die Meinung vertreten, dass die angemessene Form für die öffentlichen Anstellungen das öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnis und nicht das privatrechtliche ist (Hangartner, a.a.O., S. 44; Hafner, a.a.O., S 181 ff.; René A. Rhinow, Privatrechtliche Arbeitsverhältnisse in der öffentlichen Verwaltung, in: Festschrift für Frank Vischer zum 60. Geburtstag, Peter Böckli/Kurt Eichenberger/Hans Hinderling/Hans Peter Tschudi (Hrsg.), Zürich 1983, S. 429).
b) Im weiteren sei noch angemerkt, dass das Ausweichen auf den privatrechtlichen Vertrag teilweise das Entkommen von den starren Normen für die Anstellung von Beamten ermöglichte. Mit der Einführung des öffentlich-rechtlichen Vertragsverhältnisses als Grundsatz durch das Personalgesetz besteht auch eine geringere Notwendigkeit für privatrechtliche Verträge, weswegen in Fällen wie dem vorliegenden auch im Hinblick auf die Rechtsgleichheit und Rechtssicherheit eine Abweichung vom Grundsatz, das Gemeindeangestellte öffentlich-rechtlich angestellt sind, nicht gerechtfertigt erscheint.
c) Die Beschwerdeführerin erfüllte eine Aufgabe im öffentlichen Interesse und wurde nach öffentlich-rechtlichen Regeln entlöhnt (vgl. § 5 Vo Dienstverhältnisse JMS). Aufgrund dieser Überlegungen und gestützt auf die obgenannten bundesgerichtlichen Entscheide muss der Schluss gezogen werden, dass die Beschwerdeführerin öffentlich-rechtlich angestellt war. Dass dieser Schluss naheliegt, zeigen sowohl die Rechtsmittelbelehrungen der Gemeinde, die diejenigen Rechtsmittelinstanzen aufführen, die für öffentlich-rechtliche Streitigkeiten zuständig sind, als auch der Beschluss des Regierungsrates, der seine Zuständigkeit bejaht hat.
Urteil des Verfassungsgerichts vom 19.1.2000 i.S. C.G. (Nr. 14).
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