Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1997 |
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9 Gewerbe, Handel, Wirtschaft
9.1 Umwandlung einer alkoholfreien Cafeteria in eine alkoholführende Gastwirtschaft
Die Ausübung des Gastgewerbes kann sowohl zum Schutze der öffentlichen Ordnung wie aus wirtschaftspolitischen Gründen eingeschränkt werden (Art. 31ter und 32quater BV (Bedürfnisklausel), § 14 Abs. 2 WiG; E. 1a und b).
Kann sich eine Beschränkung des Wirtschaftsgewerbes nicht auf die Bedürfnisklausel stützen, so ist sie nur zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse erfolgt und verhältnismässig ist (E. 1c).
Die Erteilung des Alkoholpatents kann nicht auf dem Wege der Auslegung gestützt auf § 39 Abs. 4 WiG, der den Kleinverkauf mit gegorenen Getränken regelt, verweigert werden (§ 39 Abs. 4 WiG; E. 3a).
§ 2a WiG bildet keine gesetzliche Grundlage für ein generelles Verbot, an einer Tankstelle oder in einer mit einer Tankstelle verbundenen Gastwirtschaft den Alkoholverkauf oder -ausschank zu verbieten (§ 2a WiG; E. 3c).
Im Standortbewilligungsverfahren für die Umwandlung eines alkoholfreien in einen alkoholführenden Gastwirtschaftsbetrieb sind die immissionsmässigen Auswirkungen aufgrund der konkreten Situation zu prüfen (§ 2a WiG; E. 4).
VGE vom 4. Juni 1997 in Sachen Touring-Club der Schweiz (Nr. 60).
Erwägungen
1. a) Das Gastgewerbe steht grundsätzlich unter dem Schutz der verfassungsmässig gewährleisteten Handels- und Gewerbefreiheit gemäss Art. 31 BV. Art. 32quater Abs. 1 BV ermächtigt jedoch die Kantone, die Ausübung des Wirtschaftsgewerbes den durch das öffentliche Wohl geforderten Beschränkungen zu unterwerfen. Gemäss Art. 31ter Abs. 1 BV haben die Kantone ausserdem die Möglichkeit, die Zahl gleichartiger Betriebe vom Bedürfnis abhängig zu machen, sollte durch übermässige Konkurrenz das Gewerbe in seiner Existenz bedroht sein (vgl. Hans Marti, Die Wirtschaftsfreiheit der Schweizerischen Bundesverfassung, Basel 1976, S. 161). Im weiteren sieht Art. 31 Abs. 2 BV vor, dass die Kantone Bestimmungen über die Ausübung von Handel und Gewerbe und deren Besteuerung erlassen können, jedoch dürfen diese, soweit die Bundesverfassung nichts anderes vorsieht, den Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit nicht beeinträchtigen.
b) Von der ihm in den Art. 31ter und 32quater BV eingeräumten Befugnis hat der kantonale Gesetzgeber durch den Erlass von § 14 Abs. 1 WiG Gebrauch gemacht. Gasthöfe und Gastwirtschaften mit und ohne Alkoholausschank, mit Ausnahme der gemeinnützigen alkoholfreien Gemeindestuben, stehen danach unter der Bedürfnisklausel gemäss den beiden erwähnten Verfassungsbestimmungen. Der Regierungsrat bestimmt nach Anhören der Gemeindebehörde und des zuständigen Statthalteramtes, ob nach Massgabe der Einwohnerzahl, der Zahl und Verteilung der schon vorhandenen gastgewerblichen Betriebe und des tatsächlichen Bedarfs neue Betriebe bewilligt werden sollen, wobei die Bedürfnisfrage für alkoholführende und alkoholfreie Gaststätten getrennt zu prüfen ist (§ 14 Abs. 2 WiG).
c) Anderweitige behördliche Eingriffe in das unter dem Schutz der Handels- und Gewerbefreiheit stehende Gastgewerbe sind wie alle Grundrechtseingriffe in jedem Fall nur zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse erfolgen und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahren (vgl. Häfelin/Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3. Auflage, Zürich 1993, Rz. 1128).
2. Im hier zu beurteilenden Fall steht der wirtschaftspolitisch motivierte Bedürfnisaspekt von Art. 31ter BV nicht zur Diskussion. Weder haben allenfalls konkurrenzierte Dritte, insbesondere Wirte, gegen das Gesuch um Erteilung des Alkoholpatentes Einsprache erhoben, noch macht der Regierungsrat geltend, dass mit der Erteilung des Patentes eine übermässige Konkurrenzierung anderer alkoholführender Betriebe entstünde. Anerkannt ist sodann auch ein grundsätzliches Bedürfnis nach einer weiteren alkoholführenden Gastwirtschaft in der Gemeinde Füllinsdorf. Die entsprechende Bedürfnisfrage ist sowohl vom Gemeinderat als auch vom Bezirksstatthalteramt im Rahmen ihrer Vernehmlassungen an das Pass- und Patentbüro bejaht worden. Auch der Regierungsrat anerkennt im angefochtenen Entscheid, dass in der Gemeinde Füllinsdorf die Verhältniszahl (Einwohner pro Gastwirtschaft) und die Verteilung der Gastwirtschaften nicht gegen das Gesuch des heutigen Beschwerdeführers sprechen.
Der Regierungsrat begründet die Ablehnung des Gesuchs einzig mit dem öffentlichen Interesse der Verkehrssicherheit, welches höher zu gewichten sei als die privaten, wirtschaftlichen Interessen des Gesuchstellers. In seiner Vernehmlassung hält er dazu ergänzend fest, es entspreche seiner langjährigen und konstanten Praxis, an Tankstellen keinen Alkoholverkauf oder -ausschank zuzulassen. Der Beschwerdeführer rügt vorab, der Regierungsrat könne seinen Entscheid - und die erwähnte Praxis - auf keine ausreichende gesetzliche Grundlage stützen. Darauf ist im folgenden näher einzugehen.
3. a) Im angefochtenen Beschluss führt der Regierungsrat aus, gemäss § 39 Abs. 4 WiG könne die Patenterteilung verweigert werden, wenn öffentliche Interessen entgegenstehen würden. Nun gilt es allerdings zu beachten, dass die erwähnte Bestimmung den Kleinverkauf von gegorenen Getränken regelt. Sie hält ausdrücklich fest, dass das Patent zum Kleinverkauf gegorener Getränke verweigert werden kann, wenn das öffentliche Interesse es gebietet. Vorliegend geht es jedoch um die Umwandlung einer alkoholfreien Gastwirtschaft in ein Restaurant mit Alkoholausschank. Da sich § 39 WiG nicht auf das Gastgewerbe, sondern auf den Handel mit alkoholhaltigen Getränken bezieht, fällt die genannte Bestimmung vorliegend als gesetzliche Grundlage für die Bewilligungsverweigerung ausser Betracht. Diesbezüglich kann den Ausführungen des Gesuchstellers in seiner Beschwerdebegründung vollumfänglich beigepflichtet werden. In der Zwischenzeit scheint sich auch der Regierungsrat dieser Auffassung angeschlossen zu haben; im Gegensatz zu seinen Ausführungen im angefochtenen Beschluss verweist er in seiner Vernehmlassung lediglich noch in abgeschwächter Form auf § 39 WiG. Unter diesen Umständen ist an dieser Stelle nicht mehr weiter auf die genannte Bestimmung einzugehen.
Lediglich zur Ergänzung sei in diesem Zusammenhang erwähnt, dass der Entwurf des neuen Gastwirtschaftsgesetzes (Landratsvorlage Nr. 96/174), welches sich zur Zeit in der parlamentarischen Beratung befindet, in § 11 Abs. 3 eine Bestimmung vorsieht, wonach die Alkoholabgabe an Tankstellen nicht zulässig ist. Diese Regelung entfaltet selbstverständlich keine Vorwirkung, so dass im Rahmen des vorliegenden Verfahrens auf sie ebenfalls nicht weiter einzugehen ist.
b) Als gesetzliche Grundlage für die vorstehend strittige Verweigerung der Bewilligungserteilung kommt sodann auch § 14 Abs. 2 WiG nicht in Frage. Diese weiter oben bereits erwähnte Bestimmung erlaubt es dem Regierungsrat, eine Bewilligung zu verweigern, wenn nach Massgabe der Einwohnerzahl, der Zahl und Verteilung der schon vorhandenen gastgewerblichen Betriebe und des tatsächlichen Bedarfs ein Bedürfnis für eine neue Gastwirtschaft mit Alkoholausschank zu verneinen ist. Vorliegend lässt sich jedoch, wie auch der Regierungsrat anerkennt, die nachgesuchte Bewilligung gestützt auf keines dieser Kriterien verweigern.
c) Als gesetzliche Grundlage für den angefochtenen Beschluss fällt somit lediglich noch § 2a Abs. 1 WiG in Betracht. Danach kann die Bewilligung für die Einrichtung oder Erweiterung eines gastgewerblichen Betriebes nach § 3 Abs. 1 lit. a - iquater und § 29 WiG nach Anhören der Gemeindebehörden nur erteilt werden, wenn aufgrund der konkreten Situation anzunehmen ist, dass keine übermässige Beeinträchtigung der Wohnqualität und keine unzumutbare Störung der öffentlichen Ruhe, Ordnung oder Sicherheit zu erwarten ist. Die in dieser Bestimmung genannten Kriterien des Übermass der Beeinträchtigung bzw. der Unzumutbarkeit der Störung sind als unbestimmte Rechtsbegriffe zu qualifizieren. Diese räumen nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung der Verwaltung einen Beurteilungsspielraum ein (vgl. Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel und Frankfurt am Main 1990, Nr. 66 B II mit Hinweisen). Die Auslegung unbestimmter Rechts- oder Gesetzesbegriffe unterliegt dabei im Unterschied zur Ermessensausübung grundsätzlich der freien Rechtskontrolle durch das Verwaltungsgericht (§ 45 lit. a VPO; vgl. auch VGE vom 29. März 1995 in Sachen B. und Konsorten, E. 4). Bei der Bewilligung im Sinne von § 2a WiG handelt es sich, wie bereits der Randtitel der Bestimmung sagt, um eine "Standortbewilligung". Es muss daher in jedem einzelnen Fall geprüft werden, ob vom konkreten, zur Diskussion stehenden Betrieb eine übermässige Beeinträchtigung der Wohnqualität und eine unzumutbare Störung der öffentlichen Ruhe, Ordnung oder Sicherheit erwartet werden muss. Eine nähere Betrachtung der Bestimmung zeigt somit, dass § 2a WiG keine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Praxis des Regierungsrates bildelt, an Tankstellen oder in einem mit einer Tankstelle verbundenen Restaurant generell keinen Alkoholverkauf oder -ausschank zuzulassen. Ebensowenig darf ein Gesuch um Einrichtung oder Erweiterung eines gastgewerblichen Betriebes im Sinne von § 3 Abs. 1 lit. a - iquater WiG einzig aufgrund von abstrakten, zu stark vom fraglichen Projekt losgelösten Ueberlegungen beurteilt werden. Aufgrund von § 2a WiG verhält es sich vielmehr so, dass jedes Gesuch als Einzelfall behandelt und anhand der in der Bestimmung genannten Kriterien konkret geprüft und beurteilt werden muss. Die Tatsache, dass ein geplanter gastgewerblicher Betrieb sich in der Nähe einer Tankstelle befindet oder mit einer solchen verbunden ist, reicht daher für sich allein nicht aus, dem Gesuchsteller generell, d.h. ohne konkrete Prüfung seines Projektes, die erforderliche Bewilligung zu verweigern. Der Einwand der Behörde, von einem solchen Betrieb sei eine unzumutbare Gefährung der öffentlichen (Verkehrs-) Sicherheit zu erwarten, darf lediglich - aber immerhin - als eines von mehreren Kriterien bei der in jedem Fall vorzunehmenden konkreten Prüfung der Standortbewilligung mitberücksichtigt werden.
Aus dem Gesagten folgt zusammenfassend, dass § 2a WiG keine ausreichende gesetzliche Grundlage für ein generelles Verbot darstellt, an einer Tankstelle oder in einer mit einer Tankstelle verbundenen Gastwirtschaft Alkohol auszuschenken. Dagegen ist es zulässig, gestützt auf diese Bestimmung einem solchen gastwirtschaftlichen Betrieb nach Prüfung sämtlicher relevanter Kriterien aufgrund der konkreten Situation die nachgesuchte Alkoholbewilligung zu verweigern.
4. Vorliegend ist somit aufgrund der konkreten Situation zu prüfen, ob von der geplanten Betriebserweiterung des Beschwerdeführers (Erteilung des Alkoholpatentes) eine unzumutbare Störung der öffentlichen (Verkehrs-)Sicherheit zu erwarten ist.
a) Bei der Beurteilung dieser Frage ist als erstes auf die örtliche Situation und das Konzept des Betriebes einzugehen. Wie der heutige Augenschein gezeigt hat, ist es nicht etwa so, dass das bisher als Cafeteria betriebene Lokal einzig mit einer Tankstelle verbunden ist. Es befindet sich vielmehr in einer als "technisches Zentrum" bezeichneten grösseren Anlage, in welcher der Beschwerdeführer nebst einer Tankstelle zahlreiche andere Dienstleistungen anbietet. Von Bedeutung ist sodann, dass das Zentrum nicht etwa an einer stark befahrenen (Haupt-)Strasse, sondern einige hundert Meter von einer solchen entfernt an einer Sackgasse in einem eigentlichen Industrie- und Gewerbegebiet liegt. Auch dies unterscheidet den Betrieb, bzw. sein Konzept von einer "typischen", regelmässig an einer stark befahrenen Hauptstrasse liegenden (Gross-)Tankstelle, welcher als Nebenbetrieb ein Einkaufsshop und/oder eine Cafeteria angegliedert sind. Glaubhaft ist auch die Schilderung des Beschwerdeführers, dass sein Lokal insbesondere über Mittag von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Firmen des angrenzenden Gewerbegebietes "Wölfler" besucht wird, handelt es sich beim Lokal doch um den einzigen Gastwirtschaftsbetrieb in der Nähe dieser Arbeitsplätze. Im weiteren liegt das Lokal unmittelbar an einem beliebten Spazier- und Wanderweg entlang der Ergolz. All diese Punkte dürfen bei der Prüfung der erforderlichen Standortbewilligung nicht ausser acht gelassen werden.
b) Der Regierungsrat stellt sich im angefochtenen Entscheid im Ergebnis auf den Standpunkt (vgl. Ziff. 3 der Vernehmlassung), dass das Lokal bzw. das Zentrum, in welchem es sich befindet, einzig wegen Verkehrsbelangen aufgesucht wird. Damit wird letztlich nichts anderes als die Annahme ausgedrückt, dass die Gastwirtschaft einzig von Automobilisten, die sich auf der Durchfahrt befinden, frequentiert wird. Diese seien in Anbetracht der Problematik des Fahrens in angetrunkenem Zustand nicht durch ein entsprechendes Angebot zum Konsum alkoholhaltiger Getränke zu "verleiten". Das Gericht kann sich der in dieser Form zu stark verallgemeinernden, letztlich auf einer (zu) abstrakten Betrachtungsweise beruhenden Aussage nicht anschliessen. Der Standpunkt des Regierungsrates zeigt, dass sich dieser zu wenig differenziert mit der örtlichen Lage und dem effektiven Betriebskonzept des Beschwerdeführers auseinandergesetzt hat und bei der Beurteilung des Gesuchs nicht in ausreichendem Masse auf die konkrete Situation des geplanten Betriebes eingegangen ist. Das Gericht verkennt die Tragweite der Problematik des Alkoholkonsums durch Automobilisten in keiner Weise, die grundsätzlichen Ueberlegungen, die der Regierungsrat in diesem Zusammenhang vorbringt, entbinden diesen aber aufgrund der massgeblichen, nach wie vor geltenden gesetzlichen Grundlagen (vgl. insbes. § 2a WiG) nicht von der Pflicht, jedes einzelne Gesuch um Erteilung eine Alkoholpatentes anhand der konkreten Situation zu prüfen (vgl. E. 3c hievor).
c) Das Gericht gelangt gestützt auf die vorstehenden Ueberlegungen (E. 4a hievor) zur Auffassung, dass vorliegend aufgrund der konkreten Situation (Lage und Konzept des Betriebes) nicht gesagt werden kann, die Bewilligung des Gesuches um Erteilung des Alkoholpatentes lasse eine unzumutbare Störung der (Verkehrs-)Sicherheit erwarten. Somit sind die Voraussetzungen aber nicht erfüllt, die es dem Regierungsrat erlauben würden, die nachgesuchte Bewilligung zu verweigern. Die vorliegende Beschwerde erweist sich daher als begründet, weshalb sie in dem Sinne gutzuheissen ist, als der angefochtene Entscheid des Regierungsrates aufgehoben und dieser angewiesen wird, dem Beschwerdeführer die Bewilligung für die Umwandlung der alkoholfreien Gastwirtschaft im technischen Zentrum, Füllinsdorf, in eine alkoholführende Gastwirtschaft gemäss § 3 Abs. 1 lit. c WiG zu erteilen.