Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1997 |
Übersicht Verwaltungsgerichtsentscheide || Systematische Gesetzessammlung |
13 Enteignung
13.1 Mögliche Entschädigungstatbestände bei Nichteinzonung
Grundsätze der materiellen Enteignung (Art. 22ter, 22quater BV, Art. 5 Abs. 2 und Art. 14 ff. RPG; E. 2)
Ob eine vor Inkrafttreten des RPG erlassene Nutzungsplanung einer Gemeinde den Anforderungen des RPG genügt, ist nicht parzellen- oder quartierweise zu beurteilen (E. 3a).
Sofern die Ortsplanung einer Gemeinde als Ganzes den Anforderungen des RPG nicht entsprach, stellt die Zuweisung von Land in der Bauzone in eine Spezialzone eine Nichteinzonung dar (E. 3b und c).
Die Nichteinzonung löst grundsätzlich keine Entschädigungspflicht aus. Voraussetzungen für die (ausnahmsweise) Annahme von entschädigungspflichtigen Nichteinzonungsfällen (E. 4 und 5).
Massgebend für das Vorliegen einer Entschädigungspflicht ist, ob er Eigentümer am Stichtag faktisch und rechtlich überbaubares Land besass, das von einem gewässerschutzrechtskonformen generellen Kanalisationsprojekt erfasst wurde und er für die Erschliessung und Ueberbauung seines Landes bereits erhebliche Kosten aufgewendet hatte (E. 6).
Liegt weder eine formelle noch eine materielle Enteignung vor, kann unter Umständen ein Anspruch auf Ersatz nutzlos gewordener Planungskosten gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben bejaht werden. Voraussetzung ist aber in jedem Fall, dass ein Bauvorhaben aufgrund der bisher geltenden Bauvorschriften hätte bewilligt werden können (Art. 4 BV; E. 10).
Im Beschwerdeverfahren betreffend Forderungen aus materieller Enteignung wird die Parteientschädigung nach dem vom Rechtsvertreter ausgewiesenen Zeitaufwand, der bis auf Doppelte erhöht werden kann, bemessen (§ 21 Abs. 1 VPO; §§ 2 Abs 1 und 4 Abs. 1 Tarifverordnung für die Advokaten; E. 12).
VGE vom 13. August 1997 in Sachen B. und M. AG (Nr. 88).
Sachverhalt
B. war Eigentümer der im Gebiet "Eugstler" liegenden Parzellen Nr. [...] des Grundbuchs Bottmingen. Die Nachbarparzelle Nr. [...] steht im Eigentum der M. AG. Am 25. Mai 1987 beschloss die Einwohnergemeindeversammlung Bottmingen die Zonenvorschriften Landschaft, bestehend aus dem Zonenplan (Nutzungsplan) Landschaft und dem Zonenreglement Landschaft. Dabei wies sie die eingangs erwähnten, bis anhin in der Bauzone W 2a liegenden Parzellen neu einer Spezialzone für Freilandgärtnereien und Baumschulen zu. Am 1. August 1989 genehmigte der Regierungsrat den Beschluss der Einwohnergemeindeversammlung Bottmingen vom 25. Mai 1987 und wies gleichzeitig die verschiedenen gegen die Zonenvorschriften Landschaft erhobenen Einsprachen als unbegründet ab. Gegen diesen Entscheid des Regierungsrates erhoben verschiedene Einsprecher staatsrechtliche Beschwerden beim Schweizerischen Bundesgericht, welches diese jedoch mit Urteil vom 24. Juni 1992 allesamt abwies, soweit es darauf eintrat. Bereits vorgängig, am 16. Januar 1990, hatten B. und die M. AG zwei Klagen beim Enteignungsgericht erhoben und beantragt, es sei die Einwohnergemeinde Bottmingen zu verurteilen, wegen materieller Enteignung dem Kläger den Betrag von Fr 13'860'800.- und der Klägerin einen Betrag von Fr. 2'397'600.- jeweils nebst Zins zu 5% seit Eingang der Klage zu bezahlen. Mit Urteil vom 11. Mai 1995 wies das Enteignungsgericht die Klagen von B. und der M. AG ab. Gegen dieses Urteil des Enteignungsgerichts erhoben B. und die M. AG am 18. September 1995 Beschwerde beim kantonalen Verwaltungsgericht. Mit Eingabe vom 31. Januar 1996 zog die M. AG (Beschwerdeführerin 2) ihre Beschwerde zurück. Die Witwe des am 8. Januar 1996 verstorbenen Beschwerdeführers B. (Beschwerdeführerin 1) hielt an der gegen den Entscheid des Enteignungsgerichtes eingereichten Beschwerde fest.
Erwägungen
2. a) Eine auf eine Nutzungsplanung zurückzuführende Eigentumsbeschränkung kommt einer Enteignung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 RPG gleich, wenn einem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch seines Grundeigentums untersagt oder besonders stark eingeschränkt wird, weil ihm eine aus dem Eigentumsinhalt fliessende wesentliche Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so kann ausnahmsweise eine Eigentumsbeschränkung einer Enteignung gleichkommen, falls ein einziger oder einzelne Grundeigentümer so getroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erschiene und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hierfür keine Entschädigung geleistet würde. In beiden Fällen ist die Möglichkeit einer zukünftigen besseren Nutzung der Sache nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen. Unter besserer Nutzung eines Grundstücks ist in der Regel eine in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht gegebene Möglichkeit der Überbauung zu verstehen (BGE 121 II 423 E. 4a, 119 Ib 128 E. 2b mit Hinweisen).
b) Im übrigen hat das Bundesgericht jüngst im Entscheid 122 II 326 ff. den aktuellen Stand seiner Rechtsprechung zur materiellen Enteignung wie folgt zusammengefasst:
Ob Planungen zu Eigentumsbeschränkungen führen, die einer Enteignung gleichkommen, ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts (zuletzt BGE 121 II 417 sowie zum folgenden ausführlich BGE 119 Ib 124 E. 2) im Lichte der verfassungsrechtlichen Ordnung des Bodenrechts gemäss Vorlage vom 15. August 1967 (BBl 1967 II 133 ff.), die am 14. September 1969 zur Annahme der Art. 22ter und 22quater BV durch Volk und Stände führte, zu beurteilen. Danach wurden die Kantone verpflichtet, nach den bundesrechtlichen Grundsätzen eine der zweckmässigen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes dienende Raumplanung zu schaffen. Ein zentrales Anliegen dieser Neuordnung des Bodenrechts bildet die Festlegung der zulässigen Nutzung des Bodens in Beachtung des Gebotes der haushälterischen Nutzung (Art. 1 Abs. 1 RPG) durch Nutzungspläne (BBl 1967 II 139 f., 141; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs- und Baurecht, 2. Auflage, Zürich 1992, S. 20 f., 35 ff.; Leo Schürmann/Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3. Auflage, Bern 1995, S. 49 ff.; Martin Lendi/Hans Elsasser, Raumplanung in der Schweiz, 3. Auflage, Zürich 1991, S. 95, 188, 210, 226 f.).
Die Nutzungspläne haben vorab Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen zu unterscheiden (Art. 14 RPG). Diese Anordnung des Raumplanungsgesetzes knüpft an die vom Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung vom 8. Oktober 1971 (ersetzt seit 1. November 1992 durch das GSchG) vom 24. Januar 1991 und vom Bundesbeschluss vom 17. März 1972 über dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung (BMR) geschaffene Ordnung an (BGE 105 Ia 336 E. 3c und d). Das für die Überbauung bestimmte Land ist in Beachtung der Grundsatzbestimmung von Art. 15 RPG in Bauzonen einzuweisen. Das ausserhalb der Bauzonen gelegene Areal ist Landwirtschaftszonen (Art. 16 RPG), allenfalls Schutzzonen (Art. 17 RPG) oder kantonalen Spezialzonen zuzuteilen, soweit es nicht als Wald nach der Forstgesetzgebung des Bundes geschützt ist (Art. 18 RPG). Die Festsetzung dieser Zonen in Erfüllung des Raumplanungsauftrages (Art. 22quater BV), welche namentlich die Trennung des Baugebietes vom Nichtbaugebiet verlangt (vgl. Art. 24 RPG; BBl 1967 II 139 f.), ist Ausgestaltung der verfassungsrechtlichen Eigentumsordnung und damit Konkretisierung der verfassungsrechtlich garantierten Eigentumsrechte (Art. 22ter BV), wie dies das Bundesgericht bereits in BGE 105 Ia 336 E. 3c erkannte (Georg Müller, Privateigentum heute, in: ZSR 100/1981 II S. 65, 87 ff.; Riccardo Jagmetti, in: Kommentar BV, Art. 22quater, Rz. 86). Die Zuweisung von Land in eine Nichtbauzone bei der erstmaligen Schaffung einer raumplanerischen Grundordnung, welche den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Anforderungen entspricht, ist deshalb als Anwendungsfall der in der Regel entschädigungslos zulässigen Inhaltsbestimmung des Grundeigentums zu betrachten (BGE 122 II 328 f. E. 4a; 118 Ib 40 E. 2a; Urteil des Bundesgerichts vom 2. Oktober 1991, publiziert in: ZBl 93/1992, S. 374 f.; Enrico Riva, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 178).
c) Vom Entzug einer wesentlichen aus dem Eigentum fliessenden Befugnis im Sinne des Tatbestandes der materiellen Enteignung kann in Beachtung der verfassungsrechtlichen Ordnung des Bodenrechts (vorstehend E. 2b; vgl. Georg Müller, in: Kommentar BV, Art. 22ter, Rz. 51; Thomas Pfisterer, Entschädigungspflichtige raumplanerische Massnahmen, in: BVR 1990, S. 29 ff.) zum vornherein nur gesprochen werden, wenn im Zeitpunkt der Rechtskraft der Planungsmassnahme, die einer Enteignung gleichkommen soll, eine raumplanerische Grundordnung galt, welche die Berechtigung zum Bauen auf dem fraglichen Grundstück einschloss. Dies trifft zu, wenn die Gemeinde über einen Nutzungsplan verfügt, der unter anderem die Bauzonen in zweckmässiger Weise rechtsverbindlich von den Nichtbauzonen trennt. Bauzonen umfassen Land, das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (Art. 15 und 19 RPG; Art. 5 WEG; BGE 122 II 329 f. E. 4b; 118 Ib 42 E. 2c; Urteil des Bundesgerichts vom 2. Oktober 1991, ZBl 93/1992, S. 375).
d) Wird bei der erstmaligen Schaffung einer raumplanerischen Grundordnung, welche den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Anforderungen entspricht, eine Liegenschaft keiner Bauzone zugewiesen, so liegt gemäss der von der Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Klarstellung der Rechtslage befolgten Terminologie in Anwendung der Raumplanungsgesetzgebung eine Nichteinzonung vor, und zwar auch dann, wenn die in Frage stehenden Flächen nach dem früheren, der Revision des Bodensrechts nicht entsprechenden Recht überbaut werden konnten (BGE 119 Ib 124 E. 2c). Von einer Auszonung spricht man dagegen, wenn eine Parzelle, die entsprechend den Grundsätzen des revidierten Bodenrechts bereits förmlich der Bauzone zugewiesen worden war, planungsrechtlich mit einem Bauverbot belegt wird (vgl. BGE 121 II 417 E. 3e). Eine teilweise Beschränkung solcher Überbauungsmöglichkeiten wird als Herabzonung bezeichnet (BGE 122 II 330 E. 4c).
3. Nach dem Gesagten ist im folgenden als erstes zu prüfen, ob die Einweisung der Parzellen Nr. [...], Grundbuch Bottmingen, in die Spezialzone für Freilandgärtnereien und Baumschulen, wie sie von der Gemeindeversammlung am 25. Mai 1987 beschlossen worden ist, eine Nichteinzonung oder eine Auszonung darstellt.
a) Zu betonen ist in diesem Zusammenhang, dass gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die Frage, ob eine altrechtliche, vor Inkrafttreten des RPG erlassene Ortsplanung bereits den Anforderungen des RPG genügte, nicht parzellen- oder quartierweise beurteilt werden darf. Eine derartige sektorielle Betrachtungsweise erweist sich als unzulässig. Die Nutzungsplanung einer Gemeinde muss vielmehr als Ganzes den Anforderungen des RPG genügen, und die Zweckmässigkeit einer Zonenplanänderung für einen Teil des Gemeindegebiets kann nicht ohne Berücksichtigung des planerischen Gesamtkonzepts für die ganze Gemeinde und nicht ohne Überprüfung des planerischen Schicksals vergleichbarer Gebiete beurteilt werden (BGE 122 II 330 f. E. 5b; 121 II 421 E. 3d; Urteil des Bundesgerichts vom 4. Juni 1993, ZBl 95/1994, S. 140 E. 7b).
b) In dem die Gemeinde Bottmingen betreffenden Entscheid 118 Ia 151 ff. hatte sich das Bundesgericht unter anderem zur Frage zu äussern, ob die Gemeinde vor Erlass ihrer Zonenvorschriften Landschaft bereits über eine Ortsplanung verfügte, welche den Anforderungen des RPG genügte. Das Bundesgericht gelangte dabei zur Auffassung, dass die aufgrund des früheren kantonalen Baugesetzes von 1941 in der Gemeinde Bottmingen geltende Rechtslage keiner raumplanerischen Grundordnung im Sinne der verfassungsrechtlichen Ordnung des Bodenrechts und des eidgenössischen und des kantonalen Planungs- und Baurechts entsprach. Die Gemeinde hatte ihr Gebiet nicht in Baugebiet und Landwirtschaftsgebiet unterteilt. Sie verfügte demgemäss nicht über einen Nutzungsplan, der die zulässige Nutzung des Bodens im Sinne der Art. 14 ff. RPG ordnete. Ein solcher wurde auch nie gestützt auf Art. 35 Abs. 3 RPG genehmigt. Das Bundesrecht verpflichtete die Gemeinde Bottmingen, so das Bundesgericht im erwähnten Entscheid weiter, spätestens innert acht Jahren nach Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes einen den Zielen und Planungsgrundsätzen des Bundesrechts entsprechenden Nutzungsplan festzusetzen (Art. 35 Abs. 1 lit. b RPG). Mit dem Beschluss vom 25. Mai 1987 kam die Einwohnergemeindeversammlung Bottmingen diesem Auftrag und damit der vom Bundesrecht verlangten verbindlichen Begrenzung des Baugebietes nach (BGE 118 Ia 156 E. 3b/cc).
c) Aus diesen höchstrichterlichen Erwägungen ergibt sich, dass die mit dem Beschluss über die Zonenvorschriften Landschaft am 25. Mai 1987 vorgenommene Einweisung der fraglichen Parzellen in die Spezialzone für Freilandgärtnereien und Baumschulen eine Nichteinzonung des Areals in eine Bauzone und nicht eine Auszonung aus einer den Raumplanungsgrundsätzen entsprechenden Bauzone darstellte (vgl. BGE 118 Ia 156 E. 3b/cc mit Hinweisen). Dieses Zwischenergebnis ist denn auch von B. im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht mehr bestritten worden.
4. Wie das Bundesgericht sodann wiederholt erkannt hat, löst die Nichteinzonung in eine Bauzone bei der erstmaligen Schaffung einer raumplanerischen Grundordnung, welche den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Anforderungen entspricht, grundsätzlich keine Entschädigungspflicht aus (BGE 122 II 333 E. 6b, 457 E. 4a; 121 II 423 E. 4b). Sie trifft den Eigentümer nur ausnahmsweise enteignungsähnlich, etwa dann, wenn er überbaubares oder grob erschlossenes Land besitzt, das von einem gewässerschutzrechtlichen generellen Kanalisationsprojekt (GKP) erfasst wird, und wenn er für die Erschliessung und Überbauung seines Landes schon erhebliche Kosten aufgewendet hat, wobei diese Voraussetzungen in der Regel kumulativ erfüllt sein müssen. Unabhängig davon können weitere besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass ein Grundstück unter Umständen hätte eingezont werden müssen. Ein Einzonungsgebot kann ferner zu bejahen sein, wenn sich das fragliche Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet (Art. 15 lit. a RPG) befindet. Solche Umstände hätten möglicherweise eine Einzonung gebieten können, so dass der Eigentümer am massgebenden Stichtag mit hoher Wahrscheinlichkeit mit einer aus eigener Kraft realisierbaren Überbauung seines Landes rechnen durfte (BGE 122 II 333 E. 6a, 122 II 457 E. 4a; 121 II 417 E. 4b). Trifft das nicht zu, kann nicht von einer enteignungsgleichen Wirkung der Nichteinzonung gesprochen werden. Der Eigentümer besitzt grundsätzlich keinen Rechtsanspruch auf Einweisung seines Landes in eine Bauzone, auch nicht, wenn er erschlossenes oder erschliessbares Land besitzt. Dies ergibt sich aus dem Vorrang der rechtlichen Gegebenheiten, auf die in erster Linie abzustellen ist. Erste Voraussetzung bildet die Zugehörigkeit des entsprechenden Landes zu einer Bauzone, welche den aus der Neuordnung des Bodenrechts fliessenden verfassungs- und gesetzmässigen Anforderungen entspricht und welche die Berechtigung zum Bauen einschliesst (BGE 122 II 333 E. 6a, 122 II 457 f. E. 4a; 119 Ib 124 E. 2d).
5. Im folgenden ist zu prüfen, ob im hier zur Beurteilung stehenden Fall einer der genannten entschädigungspflichtigen Ausnahmetatbestände vorliegt, welcher es erlaubt, trotz des Vorliegens einer Nichteinzonung dem Eigentümer eine Entschädigung aus materieller Enteignung zuzusprechen.
Bevor allerdings näher auf den vorliegenden Fall eingegangen wird, ist nochmals auf die aktuelle höchstrichterliche Rechtsprechung hinzuweisen. Im Entscheid 122 II 455 ff. hat das Bundesgericht präzisiert, seine Rechtsprechung könne nicht derart absolut verstanden werden, dass die darin erwähnten (möglicherweise) entschädigungspflichtigen Nichteinzonungsfälle in dem Sinne je in sich geschlossene Tatbestände seien, als von vornherein keine materielle Enteignung vorliege, wenn die Voraussetzungen eines Tatbestandes nicht erfüllt seien (BGE 122 II 458 E. 4c). Massgebend für das Vorliegen der Entschädigungspflicht (auch) bei Nichteinzonungen ist gemäss dieser neuesten Präzisierung des Bundesgerichts, dass der Eigentümer am Stichtag seine Liegenschaft aus eigener Kraft in naher Zukunft sehr wahrscheinlich hätte überbauen können. Es habe, so das Bundesgericht weiter, stets betont, dass es insoweit auf eine Würdigung aller rechtlichen und tatsächlichen Gegebenheiten ankomme, wobei in erster Linie auf die rechtliche Ausgangslage abzustellen sei (BGE 122 II 326 E. 3 und 6a; 121 II 417 E. 4; Urteil des Bundesgerichts vom 11. November 1992, E. 6c, in: ZBl 94/1993, S. 261 f.). Deshalb könnten zwar im Einzelfall die gegebenen Erschliessungsverhältnisse eine Entschädigungspflicht gebieten (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 11. November 1992, E. 6d, in: ZBl 94/1993, S. 262 ff.), doch sei das nicht zwingend (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 9. März 1988, E. 4d, in: ZBl 90/1989, S. 548 f., und nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 30. Mai 1994 in Sachen Gemeinde Safnern, E. 6, mit Präzisierung des zitierten Entscheides vom 11. November 1992); namentlich die sich aus dem Gebot der systematischen Baugebietserschliessung ergebende Quartierplanpflicht könne der Möglichkeit, ein für sich allein betrachtet erschlossenes Grundstück in naher Zukunft aus eigener Kraft zu überbauen, entgegenstehen (BGE 119 Ib 124 E. 4a/bb; Urteil des Bundesgerichts vom 11. November 1992, E. 6c, in: ZBl 94/1993, S. 262). Auf der anderen Seite schliesse zum Beispiel selbst eine nicht in allen Teilen hinreichende Erschliessung eine materielle Enteignung nicht zum vornherein aus; es könne sein, dass aufgrund einer Gesamtwürdigung des Sachverhaltes eine Einzonungspflicht bejaht werden müsse, weil das Land im weitgehend überbauten Gebiet im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG liege (BGE 122 II 458 f. E. 4c, 122 II 326 E. 6b und c; 121 II 417).
vge1997_6-13-2.htm
Fortsetzung Enteignung