Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1997 |
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6 Raumplanung, Bauwesen
6.1 Landumlegung
6.1.1 Voraussetzungen der Baulandumlegung
Die Verpflichtung zur Baulandumlegung zwecks Verbesserung ungünstiger Grundstückgrössen- und grenzen ergibt sich aus Bundesrecht. Den Kantonen bleibt die Kompetenz, die Zuständigkeit und das Verfahren für die Durchführung von Umlegungen zu regeln (Art. 7 ff. WEG; vgl. auch Art. 25 Abs. RPG; E. 1a).
Für die im Laufental im Zeitpunkt des Kantonswechsels hängig gewesenen Baulandumlegungsverfahren gilt das basellandschaftliche Recht (E. 1b).
Der Eigentümer einer Parzelle im Umlegungsperimeter kann das Fehlen eines Bau- und Strassenlinienplanes rügen, da ihn die sich aus einem solchen Plan ergebenden Beschränkungen allenfalls enteignungsrechtlich treffen können (§ 47 lit. a VPO; § 59 Abs. 3 BauG; E. 2).
Das Baulandumlegungsverfahren ist ein öffentlich-rechtliches Verfahren, das eine bessere, rationellere Einteilung und Nutzung des Bodens bezweckt. Demgegenüber sind Strassen- und Baulinien ein unentbehrliches Instrumentarium zur Sicherstellung der geordneten baulichen Entwicklung (§§ 26 und 27 Abs. 1 und §§ 47 ff. BauG, E. 3).
Vor der Auflage des Neuzuteilungsprojektes müssen die Gemeinden Bau- und Strassenlinienpläne im Umlegungsgebiet erlassen haben (§ 59 Abs. 3 in Verbindung mit § 56 BauG; Art. 1 RPG, Art. 2 RPV; E. 4).
VGE vom 8. Januar 1997 in Sachen J. (Nr. 1).
Erwägungen
1. Unter den Parteien ist streitig, welches Recht auf das Baulandumlegungsverfahren anwendbar ist, nachdem die Gemeinde Röschenz mit Datum vom 1. Januar 1994 in den Kanton Basel-Landschaft aufgenommen worden ist. Der Beschwerdeführer vertritt die Auffassung, in Anwendung von § 66 des Vertrages über die Aufnahme des bernischen Amtsbezirkes Laufen und seiner Gemeinden in den Kanton Basel-Landschaft (nachstehend "Laufentalvertrag") vom 10. Februar 1983 sei das Umlegungsverfahren auch nach dem Kantonswechsel nach bernischem Recht weiter zu führen. Der Regierungsrat wendet demgegenüber ein, § 66 des Laufentalvertrages betreffe nur Individualrechtsschutzverfahren und sei auf das Baulandumlegungsverfahren nicht anwendbar. Da die Einsprache im Planauflageverfahren nach dem Inkrafttreten des Laufentalvertrages am 1. Januar 1994 erfolgt sei, habe er zu Recht die Sache nach der Rechtsordnung des Kantons Basel-Landschaft beurteilt.
a) Bevor auf die von den Parteien aufgeworfene Frage der anwendbaren kantonalen Rechtsordnung eingetreten werden kann, ist zu prüfen, ob und in welchem Ausmass Bundesrecht im vorliegenden Fall zur Anwendung kommt. Das WEG regelt in den Art. 7ff. die Landumlegung, soweit diese im Interesse des Wohnungsbaus erfolgt. Nach der Praxis des Bundesgerichts bilden die Art. 7 ff. WEG eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Anordnung einer Baulandumlegung. Die Tatsache, dass im kantonalen Recht Parzellarordnungsmassnahmen seit langem bekannt sind, steht nach dieser Praxis den Art. 7 ff WEG nicht entgegen (BGE 118 Ib 417, E. 1d). Eine Baulandumlegung steht sodann in einer vielfältigen Interdependenz zu den Instrumenten der Raumplanung und der Landerschliessung (vgl. BBl 1973 II 683 und Art. 20 RPG). Schliesslich ordnet das Bundesrecht auch in Art. 703 ZGB als Vorschrift öffentlich-rechtlicher Natur Bodenverbesserungen an, zu denen auch die Parzellarordnungsmassnahmen zählen (BGE 99 Ib 325 E. 1a). Der Streit der Parteien um die Anwendung der richtigen kantonalen Rechtsordnung wird durch den umfassenden Einfluss des Bundesrechts auf das Landumlegungsverfahren etwas relativiert. Den Kantonen bleibt aber die Kompetenz, die Zuständigkeit und das Verfahren der Baulandumlegung zu ordnen (Peter Dilger, Raumplanungsrecht der Schweiz, Zürich 1982, S. 311; vgl. Art. 25 Abs. 1 RPG). Das kantonale und kommunale Recht über die Baulandumlegung kann als Ausführungsrecht zu den Art. 7 - 11 WEG bezeichnet werden (BGE 106 Ia 386 E. 2b)
b) § 6 Abs. 1 des Laufentalvertrages bestimmt, dass mit seinem Inkrafttreten die Rechtsordnung des Kantons Basel-Landschaft für Volk und Gebiet des Bezirks Laufen gilt. Ausnahmen von diesem Grundsatz regelt der Laufentalvertrag für eine Übergangszeit von 10 Jahren seit Inkrafttreten (§ 6 Abs. 2 des Vertrages). Eine derartige Übergangsbestimmung findet sich in § 66 des Laufentalvertrages. Danach sind die beim Inkrafttreten des Vertrages hängigen Verwaltungsverfahren und Verwaltungsgerichtsverfahren durch die basellandschaftlichen Behörden nach bernischem Recht zu beurteilen. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts werden in der Regel unter den Begriff der "Hängigkeit" in § 66 des Laufentalvertrages nur jene Verfahren subsumiert, die im Zeitpunkt des Kantonswechsels am 1. Januar 1994 vor einer Rechtsmittelinstanz des Kantons Bern hängig gewesen sind (vgl. dazu die VGE vom 12. Oktober 1994 in Sachen EWG Liesberg und insbesondere den VGE vom 10. Juli 1996 in Sachen S.). Der Beschwerdeführer hat das Rechtsmittelverfahren mit der Einsprache vom 14. April 1994 erst nach der Aufnahme des Laufentals eingeleitet. Die Übergangsbestimmung von § 66 des Laufentalvertrages ist im vorliegenden Fall deshalb nicht anwendbar. Hinzu kommt, dass der Regierungsrat in Ausübung der ihm durch § 6 Abs. 3 des Laufentalvertrages verliehenen Kompetenz mit Beschluss Nr. 1690 vom 28. Juni 1994 die im Laufental im Zeitpunkt des Kantonswechsels hängig gewesenen Baulandumlegungsverfahren dem basellandschaftlichen Recht unterstellt hat. Die Vorinstanz hat die vorliegende Streitsache demnach zu Recht nach dieser Rechtsordnung beurteilt. Folglich hat auch das Verwaltungsgericht für das vorliegende Verfahren neben dem Bundesrecht das Recht des Kantons Basel-Landschaft anzuwenden.
2. Im Rechtsbegehren der Eingabe vom 2. Januar 1996 verlangt der Beschwerdeführer die Aufhebung des Entscheides des Regierungsrates vom 19. Dezember 1995 und sinngemäss die Verschiebung seiner Parzelle Nr. 1644 an die Zonengrenze. Der Regierungsrat wendet gegen dieses Begehren ein, die Zweckmässigkeit der Neuzuteilung liege im Ermessen der Baulandumlegungsgenossenschaft "Rübacker", welches der Kognition des Verwaltungsgerichts entzogen sei. Zur Rüge des Fehlens rechtsgenüglicher Bau- und Strassenlinien fehle dem Beschwerdeführer mangels Betroffenheit die Legitimation. Der Entscheid über diese Frage liege in der aufsichtsrechtlichen Kompetenz des Regierungsrates. Das Verwaltungsgericht prüft zuerst, ob die Rüge des Beschwerdeführers, ohne rechtskräftige Bau- und Strassenlinien könne das Neuzuteilungsverfahren nicht durchgeführt werden, im vorliegenden Verfahren gehört werden kann.
a) Gemäss § 47 lit. a VPO ist zur Beschwerde an das Gericht legitimiert, wer durch die angefochtene Verfügung oder den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung hat. Unstreitig ist der Beschwerdeführer als Grundeigentümer im Umlegungsperimeter durch den angefochtenen Entscheid berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Der Regierungsrat vertritt jedoch die Auffassung, dies treffe allein für die Frage der Neuzuteilung, nicht aber für die Rüge des Fehlens rechtskräftiger Bau- und Strassenlinien zu.
b) Das Baugesetz des Kantons Basel-Landschaft weist die Erschliessungsplanung und die Durchführung einer Baulandumlegung unterschiedlichen Körperschaften des öffentlichen Rechts zu. Das Umlegungsverfahren wird vom Gemeinderat eingeleitet und von der Umlegungsgenossenschaft der beteiligten Grundeigentümer weitergeführt (§§ 47 ff. und 53 ff. BauG). Der Erlass von Strassennetzplänen bzw. von Bau- und Strassenlinienplänen ist Sache der Gemeindeversammlung (entsprechend § 26 Abs. 3 bzw. § 27 Abs. 2 in Verbindung mit § 26 Abs. 3 BauG). Die Planfestsetzung und die Landumlegung sind demnach zwei unterschiedliche Vorgänge, für deren klare verfahrensmässige Trennung mehrere Gründe angeführt werden können (im einzelnen dazu Alfred Kuttler, Parzellarordnungsmassnahmen im Dienste der Raumplanung, in: Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, S. 532). Das Verwaltungsgericht kann aber dennoch der Auffassung des Regierungsrates nicht folgen, der aus dieser Verfahrensabgrenzung dem Beschwerdeführer im Neuzuteilungsverfahren die Legitimation zur Rüge des Fehlens von Bau- und Strassenlinien abspricht. Die Verfahren der Neuordnung von Grundstücken stehen massgebend im Dienste des verfassungsmässigen Auftrages, eine der zweckmässigen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes dienende Raumplanung zu schaffen (Alfred Kuttler, a.a.O.). Bei einer Baulandumlegung wird nicht nur der Boden im Umlegungsperimeter den beteiligten Grundeigentümern neu zugeordnet, sondern es werden auch die Pläne im Umlegungsgebiet als Ganzes verwirklicht (Hans-Rudolf Steiner, Die Baulandumlegung, Diss. Zürich 1968, S. 3 f.) § 59 Abs. 3 BauG lässt demgemäss die Auflage des Neuzuteilungsprojektes erst zu, wenn die Bau- und Strassenlinienplanung des Rand- und Umlegungsgebietes ein gewisses Projektierungsstadium erreicht hat. Die Baulandumlegung und die Planung der Erschliessungsanlagen stehen in einer engen Wechselwirkung. Wenn die Neuzuteilung der Grundstücke vollzogen wird, bevor die Bau- und Strassenlinienplanung im Umlegungsgebiet das vorgesehene Projektierungsstadium erreicht hat, bestünde die Gefahr, dass durch den nachträglichen Erlass der Freihaltelinien das Grundstück des Beschwerdeführers einer Eigentumsbeschränkung unterworfen wird (vgl. dazu BGE 109 Ib 116 E. 3a), die bei einer besseren Koordination von Baulandumlegung und Erschliessungsplanung vermieden werden könnte. Durch die Zuteilung einer Parzelle, die nachträglich mit Freihaltelinien belegt wird, könnte das für die Landumlegung massgebende Prinzip des wertgleichen Realersatzes BGE 118 Ib 417 E. 2b mit weiteren Hinweisen) verletzt werden. Der Beschwerdeführer hat aus diesen Gründen ein aktuelles, sein eigenes Grundstück betreffendes Rechtschutzinteresse, dass die Baulandumlegung auf die Bau- und Strassenlinienplanung abgestimmt wird. Das Verwaltungsgericht greift nicht in unzulässiger Weise in den Kompetenzbereich der Gemeinde bzw. des Regierungsrates ein, wenn es prüft, ob die Gemeinde ausreichende planerische Voraussetzungen geschaffen hat, damit die Umlegungsgenossenschaft das Neuzuteilungsverfahren durchführen kann.
3. Gemäss § 59 Abs. 3 BauG müssen die Bau- und Strassenlinien der Randstrassen und die Zonenvorschriften für das Umlegungsgebiet vor der Auflage des Neuzuteilungsprojektes rechtskräftig sein (Satz 1). Die übrigen Bau- und Strassenlinien im Umlegungsgebiet sollen vor der Genehmigung des Vermarkungsplanes rechtskräftig sein (Satz 2 dieser Bestimmung). Der Regierungsrat und die Umlegungsgenossenschaft "Rübacker" machen hierzu geltend, für die Rübackerstrasse als Randstrasse bestehe ein rechtskräftiger Bau- und Strassenlinienplan, der vom Regierungsrat des Kantons Bern am 10. Februar 1970 genehmigt worden sei. Rechtsgültige Gemeindebauvorschriften vom 19. September 1979 würden das Umlegungsgebiet der Wohnzone W2 zuweisen. Da die Bau- und Strassenlinien im Umlegungsgebiet erst vor der Genehmigung des Vermarkungsplanes in Rechtskraft erwachsen müssten, könnten die Grundstücke im Umlegungsgebiet neu zugeteilt werden. Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, die Bau- und Strassenlinienplanung bilde das Gerüst jeder Umlegung. Die Neuzuteilung könne sinnvollerweise erst vollzogen werden, nachdem diese Planung rechtskräftig sei. Zur Beantwortung der vorliegenden Streitfrage sind in einem ersten Schritt die rechtlichen Grundlagen des Baulandumlegungsverfahren und der Bau- und Strassenlinienplanung darzustellen.
a) Die Baulandumlegung ist ein öffentlich-rechtliches Güteraustauschverfahren im Dienste der Raumplanung, das eine bessere, rationellere Einteilung und Nutzung des Bodens dadurch bezweckt, dass den Landeigentümern anstelle ihrer verstreuten, oft kleinen und ungünstig geformten Grundstücken, besser gestaltete, grössere und arrondierte Parzellen zugewiesen werden, die hinsichtlich Form, Grösse, Gruppierung sowie Erschliessung eine zweckmässige Überbauung ermöglichen (Erich Zimmerlin, Baugesetz des Kantons Aargau, Kommentar 2., Aarau 1985, N 1a zu § 172; vgl. auch Alfred Stingelin, Die Regelung der Landumlegung im Entwurf zu einem Bundesgesetz über die Raumplanung, Versuch einer Systematik, in: ZBl, 79. Band, 1978, S. 331f; BGE 95 I 372). Das Umlegungsverfahren lässt sich nach dem Baugesetz des Kantons Basel-Landschaft schematisch in fünf Abschnitte unterteilen. Nach der Einleitung (gemäss den §§ 47 f. BauG) werden in einem zweiten Schritt die weiteren Grundlagen des Verfahrens erstellt, wozu die Festsetzung des Umlegungsperimeters, die Bestellung der Organe der Umlegungsgenossenschaft der betroffenen Grundeigentümer, die Aufnahme des Besitzstandes und die Festlegung der Umlegungsmasse mit der Ausscheidung des Bodens für öffentliche Anlagen und Werke gehören (vgl. dazu die §§ 49 - 59 BauG). Das Verfahren nimmt seinen Fortgang mit der Neuzuteilung der Grundstücke (§§ 60 - 67 BauG). Beim diesem Verfahrensabschnitt als zentralem Geschehen jeder Umlegung werfen die bisherigen Eigentümer ihre Grundstücke in das Zusammenlegungsunternehmen ein, erhalten dafür aber im Neuzuteilungsvorgang Ersatzgrundstücke zugewiesen, die bestmöglich auf die rechtlich zulässige Bodennutzung zugeschnitten sind (Pius Guthauser, Neuzuteilung, Eigentumsübergang und Besitzantritt im Umlegungsverfahren, in: ZBl, 83. Band, 1982, S. 248f.). Der Landumlegungsplan ist ein Sondernutzungsplan zur weiteren Verfeinerung der zonenmässigen Grundordnung (Leo Schürmann/Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Dritte Auflage, Bern 1995, S. 120f.) Das Baulandumlegungsverfahren wird durch die Erstellung des Vermarkungsplanes und des Vollzuges der Neuzuteilung abgeschlossen (vgl. die §§ 68, 70 - 72 BauG). Schliesslich werden die Kosten verteilt (§ 73 BauG).
b) Bau- und Strassenlinienpläne sind allgemein anerkannte Institute der Nutzungs- und Sachplanung zur Sicherstellung einer geordneten baulichen Entwicklung (Leo Schürmann/Peter Hänni, a.a.O., S. 185; BGE 109 Ib 116 E. 3a). Ihre Hauptfunktion besteht in der Freihaltung von Land für Bauten und Anlagen im öffentlichen Interesse, deren Landbedarf sich nicht auf abgeschlossene Parzellen beschränkt (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs- und Baurecht, 2. Auflage, Zürich 1992, S. 84). Gemäss § 27 Abs. 1 BauG wird mit Bau- und Strassenlinienplänen die genaue Lage der bestehenden oder projektierten Strassen, Plätze und Parkierungsflächen sowie der Baulinien festgelegt. Im Baulinienbereich gilt ein Bauverbot, denn die Baulinien bilden eine Grenze, über die hinaus nicht gebaut werden darf (§ 86 Abs. 1 BauG). Die Strassenlinienpläne basieren auf Strassennetzplänen, die im Sinne eines Richtplanes das öffentliche Strassennetz generell festlegen und die zukünftigen Verkehrsflächen von jeder Überbauung freihalten (vgl. § 26 Abs. 1 BauG). Ohne rechtskräftige Quartier- bzw. Strassennetz- oder Strassenlinienpläne, die eine ausreichende Zufahrt zu einem Grundstück vorsehen, darf dieses nicht überbaut werden (§ 10 Abs. 2 in Verbindung mit § 26 Abs. 2 BauG). Die Bau- und Strassenlinien- bzw. die Strassennetzpläne werden, soweit die Planung von Privat- und Gemeindestrassen betroffen ist, in einem zweistufigen Verfahren erlassen. Die Stimmberechtigten der Gemeinde beschliessen in der Gemeindeversammlung über die Strassennetzpläne (§ 26 Abs. 3 BauG). Sofern kein Strassennetzplan besteht, hat die Gemeindeversammlung auch über die Bau- und Strassenlinienpläne zu beschliessen (§ 27 Abs. 1 in Verbindung mit § 26 Abs. 3 BauG). Die Bau- und Strassenlinienpläne bzw. die Strassennetzpläne sind sodann als Orts- und Regionalplanungen vom Regierungsrat zu genehmigen (§ 3 Abs. 2 in Verbindung mit § 2 Abs. 1 BauG, vgl. auch Art. 26 Abs. 1 RPG), und erwachsen durch den Genehmigungsbeschluss in Rechtskraft (Art. 26 Abs. 3 RPG). Dem Regierungsrat steht im Genehmigungsverfahren nur eine Rechtmässigkeitskontrolle zu, ausser die Regionalplanung gebiete eine Ermessenskontrolle (§ 3 Abs. 2 BauG, vgl. auch Art. 2 Abs. 3 RPG).
Fortsetzung Raumplanung, Bauwesen