Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1997 |
Übersicht Verwaltungsgerichtsentscheide || Systematische Gesetzessammlung |
Zurück zum vorhergehenden Teil Ausländerrecht
20.2 Zweck der Ausschaffungshaft
Die Haft ist von Amtes wegen spätestens nach 96 Stunden nach deren Anordnung aufgrund einer mündlichen Verhandlung durch den Richter zu überprüfen. Die Verletzung dieser gesetzlichen Pflicht führt in der Regel zur Haftentlassung (Art. 13c Abs. 2 und Art. 13b Abs. 2 ANAG; E. 1).
Die präsidierende Person des Verwaltungsgerichts prüft die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit der Ausschaffungshaft. Sie beschränkt sich nicht darauf, den Haftbefehl nur im Hinblick auf die in diesem genannten Haftgründe zu überprüfen, sondern prüft, ob andere Haftgründe vorliegen und ob alternative (mildere) Zwangsmassnahmen anzuordnen sind (Art. 13c Abs. 2 ANAG; § 3 Abs. 1 und 2 EG ZWAR; E. 2).
Im Haftprüfungsverfahren ist zu prüfen, ob die Entfernung des Ausländers mit Hilfe der Ausschaffungshaft durchgesetzt werden muss, weil eine konkrete Gefahr des Untertauchens besteht bzw. der Vollzug der Wegweisung erheblich gefährdet ist. Strafrechtlich relevantes Verhalten ist lediglich ein Indiz für eine Untertauchensgefahr (Art. 13b Abs. 1 lit. c und Art. 13a lit. e ANAG; E. 3).
Die Anordnung der Haft ist unverhältnismässig und daher unzulässig, wenn mildere Massnahmen, wie etwa die Ein- bzw. Ausgrenzung, geeignet sind, den Vollzug der Wegweisung zu garantieren (Art. 13e ANAG; E. 4).
Das Beschleunigungsgebot verpflichtet die zuständigen Behörden, zielstrebig die nötigen Vorkehren für den Wegweisungsvollzug zu treffen. Diese Pflicht gilt bereits während der Zeit, in der sich der Ausländer in Untersuchungshaft oder im Strafvollzug befindet. Die Verletzung dieser Pflicht kann allenfalls die Haftentlassung zur Folge haben (Art. 13b Abs. 3 ANAG; E. 5).
Der in Ausschaffungshaft genommene bedürftige Ausländer hat im Haftprüfungsverfahren Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung (§ 11 Abs. 2 EG ZWAR; E. 6).
VGE vom 11. Juli 1997 in Sachen X. (Nr. 84).
Sachverhalt
Der am 30. Juli 1979 geborene libanesische Staatsangehörige X. reiste am 1. Juni 1996 in die Schweiz ein und stellte bei der Empfangsstelle in Basel ein Asylgesuch, worauf er dem Kanton Basel-Landschaft zugewiesen wurde. Das BFF wies das Asylgesuch von X. am 12. Juli 1996 ab; diese Verfügung erwuchs in Rechtskraft. Die vom BFF gesetzte Ausreisefrist wurde durch die kantonale Fremdenpolizeibehörde bis zum 31. Oktober 1996 erstreckt. X. wurde von der Fremdenpolizei per 24. Oktober 1996 vorgeladen mit der Vorgabe, sich bis dahin bei der Botschaft um Ersatzreisepapiere zu bemühen. Wiewohl er den Erhalt der Vorladung unterschriftlich bestätigt hatte, nahm er diesen Termin nicht wahr. Die Stadtpolizei Bern hielt ihn am 25. Oktober 1996 aufgrund eines geringfügigen Ladendiebstahls an. Das Wohnzentrum für Aylbewerber in Liestal teilte der Fremdenpolizei am 1. November 1996 mit, dass X. das Heim verlassen und "mit unbekannter Adresse verzogen" sei. Am 14. Februar 1997 wurde X. im Durchgangszentrum für Asylbewerber in Adliswil (ZH), dessen Leitung ihm den Aufenthalt im Hause seit dem 10. Oktober 1996 mündlich und schriftlich untersagt hatte, wegen Hausfriedensbruchs festgenommen. Bei der anschliessenden Einvernahme sagte X. unter anderem aus, sich ungefähr drei Monate zuvor letztmals an seinem Wohnort in Liestal aufgehalten zu haben. Noch am 14. Februar 1997 wurde er aus der Polizeihaft entlassen; die Fremdenpolizei des Kantons Zürich forderte ihn dabei auf, unverzüglich nach Liestal zurückzukehren. Am 9. Mai 1997 wurde X. schliesslich unter dem Verdacht, gegen das Betäubungsmittelgesetz verstossen zu haben, in einer Unterkunft für Asylbewerber in Zürich verhaftet und mit Urteil des Bezirksgerichts Zürich vom 8. Juli 1997 des gewerbsmässigen Diebstahls im Sinne von Art. 139 Ziff. 2 StGB, der Widerhandlung gegen Art. 19 Ziff. 1 Abs. 4, 5 und 6 in Verbindung mit Art. 19 Ziff. 2 lit. a BetmG sowie der mehrfachen Übertretung von Art. 19a Ziff. 1 BetmG schuldig gesprochen und zu sechs Monaten Gefängnis (wovon 40 Tage durch Untersuchungs- und 20 Tage durch Sicherheitshaft erstanden) verurteilt; das Gericht schob den Vollzug der Freiheitsstrafe auf und setzte die Probezeit auf zwei Jahre an. X. wurde am 9. Juli 1997 durch die Zürcher Behörden zur Ergreifung fremdenpolizeilicher Massnahmen der Fremdenpolizei des Kantons Basel-Landschaft zugeführt. Diese erliess gleichentags um 16:00 Uhr gestützt auf Art. 13b Abs. 1 lit. b ANAG einen Ausschaffungshaftbefehl, welcher dem Betroffenen umgehend eröffnet und in die arabische Sprache übersetzt wurde. Anschliessend wurde X. vom Statthalteramt Liestal nochmals persönlich angehört. Die Verhandlung über die Ausschaffungshaft findet am 11. Juli 1997 um 9:45 Uhr in Liestal vor dem Vizepräsidenten des Verwaltungsgerichts in Anwesenheit von X. (Antragsgegner), dessen Rechtsvertreters A., Advokat, des Vertreters der Fremdenpolizei Basel-Landschaft (Antragstellerin), der Dolmetscherin sowie in Gegenwart zweier Vertreter der Kantonspolizei statt.
Erwägungen
1. a) Gemäss Art. 13c Abs. 2 ANAG (Fassung gemäss Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht vom 18. März 1994) sind Rechtmässigkeit und Angemessenheit der Haft spätestens nach 96 Stunden durch eine richterliche Behörde aufgrund einer mündlichen Verhandlung zu überprüfen. Erst mit dieser wird das in ein Haftanordnungs- und ein Haftprüfungsstadium aufgeteilte Verfahren abgeschlossen. Die Einhaltung dieser Frist von 96 Stunden ist von entscheidender Bedeutung, da ihre Nichteinhaltung regelmässig die Haftentlassung zur Folge hat (BGE 121 II 108 E. 2a). Das Bundesgericht geht - im Zusammenhang mit der Berechnung der höchstzulässigen Haftdauer von neun Monaten (Art. 13b Abs. 2 ANAG) - davon aus, dass sich der Ausländer schon im Zeitpunkt der polizeilichen Anhaltung, nicht erst bei der später erfolgenden formellen Anordnung der Ausschaffungshaft durch die Fremdenpolizei, in ausländerrechtlicher Haft befindet (Urteil B. vom 31. Oktober 1995, 2A.456/1995). Der Lauf der Haftprüfungsfrist beginnt somit, sobald der Ausländer die Bewegungsfreiheit verliert (Andreas Zünd, Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu den Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht [im folgenden: Rechtsprechung], in: ZBJV 132/1996, S. 75 f.).
b) Im vorliegenden Fall ist der Betroffene mit Urteil des Bezirksgerichts Zürich vom 8. Juli 1997 zu einer bedingten Freiheitsstrafe verurteilt worden, nachdem er sich seit seiner Verhaftung am 9. Mai 1997 in Untersuchungs- bzw. Sicherheitshaft befunden hatte. Mit Eröffnung dieses Entscheides hat die Haft ihre strafprozessuale Grundlage verloren; der weiterdauernde Entzug der Bewegungsfreiheit war fremdenpolizeilich motiviert und damit im hiesigen Zusammenhang fristenrelevant. Daraus folgt im übrigen, dass die Zuführung an die Fremdenpolizei des Kantons Basel-Landschaft nicht massgebend sein kann (Zünd, Rechtsprechung, S. 76). Die Frage, zu welcher Stunde (des 8. Juli 1997) die Frist von 96 Stunden in casu ausgelöst worden ist, kann, zumal sie sich nach Lage der Akten gar nicht beantworten lässt, offen bleiben, da die Haftprüfungsverhandlung bereits am dritten Tag nach dem Wechsel der Haftgrundlage stattfindet und die Frist damit in jedem Fall gewahrt ist.
2. a) Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts-Vizepräsidenten als Einzelrichter zur Überprüfung des Ausschaffungshaftbefehls vom 9. Juli 1997 ergibt sich aus Art. 13c Abs. 2 ANAG in Verbindung mit § 3 Abs. 1 und 2 EG ZWAR. Neben der Rechtmässigkeit, worunter u.a. die Erfüllung eines Haftgrundes, die Wahrung des Haftzwecks (einschliesslich der Durchführbarkeit der Ausschaffung) sowie die Einhaltung des Beschleunigungsgebotes fallen, stellt auch die Angemessenheit der fremdenpolizeilichen Verfügung Gegenstand der richterlichen Überprüfung dar (Art. 13c Abs. 2 ANAG); die Kognition des Haftrichters ist somit nicht beschränkt (zum "Prüfungsprogramm" des Haftrichters vgl. Andreas Zünd, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht: Verfahrensfragen und Rechtsschutz [im folgenden: Verfahrensfragen], in: AJP 1995, S. 859 ff.).
b) Die richterliche Kognition erstreckt sich dabei nicht nur - unabhängig von den im Haftbefehl genannten - auf alle in Betracht kommenden Haftgründe (vgl. Urteil des Bezirksgerichts Zürich vom 10. Juni 1995, in: SJZ 91/1995, S. 314), weshalb gegebenenfalls eine entsprechende Substitution der Begründung vorzunehmen ist. Die im Verwaltungsgerichtsverfahren herrschende Verfahrensmaxime der Rechtsanwendung von Amtes wegen (vgl. etwa Rhinow/Koller/Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel/Frankfurt a.M. 1996, N 915 ff.) verlangt darüber hinaus in Verbindung mit dem (materiellrechtlichen) Verhältnismässigkeitsprinzip, dass die Haftprüfung auch unter der Optik von Alternativen zur Haft erfolgt; nur so wird dem Erfordernis Genüge getan, dass das jeweils mildeste von mehreren zwecktauglichen Massnahmen gewählt werden soll. Der Eingriff in das Grundrecht der persönlichen Freiheit wird derweise auf das nach den konkreten Umständen erforderliche Mass reduziert.
c) Diese Betrachtungsweise bedingt keine unzulässige Ausweitung des Verfahrensgegenstandes. Zum einen ist die Haftprüfung eine notwendige Ergänzung der Haftanordnung im Rahmen eines einheitlichen Verfahrens (oben E. 1a), so dass - anders als im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren - schon aus formellen Gründen nicht von einer Fixierung des Verfahrensgegenstandes durch den zu überprüfenden Akt gesprochen werden kann. Zum andern ist in Fällen einer "Massnahmekonkurrenz" über das Schicksal einer verfügten Zwangsmassnahme nur mit Blick auf das gesamte gesetzliche Instrumentarium und auf das Verhältnis der einzelnen Instrumente untereinander zu entscheiden; die - isoliert betrachtet durchaus rechtmässige - Haft kann sich letztlich als unangemessen erweisen, sobald sie in Beziehung gesetzt wird zu einer allfälligen milderen, aber gleichermassen zieldienlichen Massnahme. Umgekehrt kann der Richter in diesem Fall den Haftbefehl nur aufheben, wenn Gewähr dafür besteht, dass die entsprechende gesetzliche Alternative zur Anwendung gelangt. Diese Rechtslage macht eine entsprechende Ausweitung des Verfahrensgegenstandes im Haftprüfungsstadium unabdingbar.
Vorliegend ist die Prüfung auf die alternative Massnahme der Ein- bzw. Ausgrenzung auszudehnen. Die gesetzliche Kompetenzordnung verlangt jedoch, dass die Ein- bzw. Ausgrenzung von der zuständigen kantonalen Behörde anzuordnen ist, deren Funktion im Kanton Basel-Landschaft von der Fremdenpolizei wahrgenommen wird (Art. 13e Abs. 1 ANAG in Verbindung mit § 2 EG ZWAR). Der Haftrichter darf diese, an die Stelle von Haft tretenden, freiheitsbeschränkenden Massnahmen somit gegebenenfalls nicht selber verfügen, sondern hat der zuständigen Behörde entsprechend Anweisung zu geben.
3. Gemäss dem im Haftbefehl vom 9. Juli 1997 angegebenen Haftgrund des Art. 13b lit. b ANAG kann die kantonale Behörde den Ausländer bei Vorliegen eines Wegweisungsentscheides zur Sicherstellung des Vollzuges in Haft nehmen, wenn Gründe nach Art. 13a lit. b, c oder e vorliegen. Nach Art. 13a lit. e ANAG ist ein Haftgrund gegeben, wenn der Ausländer Personen ernsthaft bedroht oder an Leib und Leben erheblich gefährdet und deshalb strafrechtlich verfolgt wird oder verurteilt worden ist.
a) Das Bundesgericht hat die Frage, ob auch Betäubungsmitteldelikte vom Haftgrund des Art. 13a lit. e ANAG erfasst werden, bejaht und festgehalten, dass die Erheblichkeit der Gefährdung von Leib und Leben selbst bei sogenannten "Ameisendealern" gegeben ist, denen nur der Handel mit unbedeutenden Mengen von Drogen nachgewiesen werden kann (BGE 122 II 49 E. 2).
Der Antragsgegner ist am 8. Juli 1997 durch das Bezirksgericht Zürich zu einer bedingt ausgefällten Freiheitsstrafe von sechs Monaten Gefängnis bestraft worden u.a. wegen einer als schwer qualifizierten Widerhandlung gegen das BetmG. Die Tat bezog sich auf eine Menge von Betäubungsmitteln (70,9 Gramm Kokain, entsprechend 28 Gramm reinem Kokain-Hydrochlorid), welche praxisgemäss die Gesundheit vieler Menschen in Gefahr bringen kann (Art. 19 Ziff. 2 lit. a BetmG; die Rechtsprechung zieht die Grenze für die Anwendung dieses qualifizierten Tatbestandes seit BGE 109 IV 144 f. E. 3b bei 18 Gramm Kokain [reiner Drogenwirkstoff], vgl. statt vieler BGE 122 IV 363 E. 2a). Die Strafe blieb aber erheblich unter dem gesetzlichen Mindeststrafmass von Gefängnis nicht unter einem Jahr (Art. 19 Ziff. 1 Abs. 2 BetmG), weil beim Angeklagten eine verminderte Zurechnungsfähigkeit (im Sinne von Art. 11 StGB) ausgewiesen war und das Gericht die Strafe daher nach freiem Ermessen mildern konnte.
b) Die Ausschaffungshaft, welche wegen einer strafrechtlichen Verfolgung oder Verurteilung im Sinne von Art. 13a lit. e ANAG erfolgt, kann nicht rein sicherheitspolizeilich motiviert sein (unten E. 4b). Auch sie ist ganz primär auf das Zurverfügunghalten des Betroffenen im Hinblick auf die bevorstehende Ausschaffung ausgerichtet. Die Verknüpfung mit einem strafrechtlichen Tatbestand ergibt sich daraus, dass bei einem straffällig gewordenen Ausländer eher als bei einem unbescholtenen davon auszugehen ist, er werde in Zukunft behördliche Anordnungen missachten (BGE 122 II 51 E. 2a, mit Hinweisen); er weist erfahrungsgemäss eine beträchtliche Untertauchensneigung auf. Dieser Umstand wird auch in der bundesrätlichen Botschaft releviert, indem festgestellt wird, kriminelle Personen seien an der raschen Durchführung eines Wegweisungsverfahrens nicht interessiert; "sie kommen daher ihren gesetzlichen Mitwirkungspflichten oft nicht nach, was einen Entscheid und insbesondere dessen Vollzug oft verunmöglicht oder erheblich erschwert. Daher sollen mit den vorgesehenen ausländer(...)rechtlichen Massnahmen die strafrechtlichen Schritte ergänzt und groben Pflichtverletzungen im Wegweisungsverfahren, soweit möglich, präventiv entgegengewirkt werden" (Botschaft zum Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht vom 22. Dezember 1993 [in: BBl 146/1994, Band I, S. 305 ff.], S. 315). Selbständige Bedeutung gegenüber dem allgemeinen Haftgrund der Untertauchensgefahr (Art. 13b Abs. 1 lit. c ANAG) erlangt der erwähnte Artikel durch den Umstand, dass dem Schutz der Öffentlichkeit vor (in erheblichem Mass) straffälligen Ausländern, welche binnen kurzem ausgeschafft werden, und damit der Sicherung der Ausschaffung erhöhtes Gewicht zukommt. Es könnte auch von einem "qualifizierten Ausschaffungsinteresse" gesprochen werden.
Daraus darf freilich nicht abgeleitet werden, dass mit der Statuierung von Art. 13a lit. e ANAG "gewissermassen die unwiderlegbare Vermutung aufgestellt" werde, "solche Ausländer würden sich der Ausschaffung entziehen, so dass deren Inhaftierung im Hinblick auf die Sicherstellung der Ausschaffung notwendig sei" (so wohl aber Niccolo Raselli, Die neuen Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht im Lichte von Verfassung und Menschenrechten, schriftliche Fassung eines am 30. September/1. Oktober 1994 in Zürich gehaltenen Referates, S. 17 f.). Diesbezügliche rechtliche Bedenken erweisen sich insofern als unbegründet, zumal die "Kann-Formulierungen" in Art. 13a und 13b ANAG gegen eine entsprechende Fiktion (d.h. unwiderlegbare Vermutung) sprechen. Die in der Lehre vorgetragenen Zweifel, ob die Inhaftierung eines Ausländers vor der Verfassung (bzw. vor Art. 5 Ziff. 1 lit. f. EMRK) standhalte, wenn nicht gleichzeitig konkrete Gründe für die Gefahr des Untertauchens gegeben sind (Raselli, a.a.O., S. 18), decken sich durchaus mit der Haltung des Bundesgesetzgebers.
c) Aus dem Gesagten folgt, dass es mit der Prüfung der explizit aus dem Wortlaut des Gesetzes hervorgehenden Voraussetzungen des Art. 13a lit. e ANAG noch nicht sein Bewenden haben kann. Haft ist vielmehr auch hier nur zulässig, wenn zugleich und darüber hinaus "konkrete Anzeichen befürchten lassen, dass sich der Ausländer der Ausschaffung entziehen will, insbesondere weil sein bisheriges Verhalten darauf schliessen lässt, dass er sich behördlichen Anordnungen widersetzt", um auf den Wortlaut des Ausschaffungshaftgrundes von Art. 13b Abs. 1 lit. c ANAG zurückzugreifen. Dieser allgemeine Haftgrund ist somit im speziellen Haftgrund gewissermassen mitenthalten. Der Unterschied liegt nun aber - wie bereits erwähnt - darin, dass im Falle von Art. 13a lit. e ANAG aufgrund strafrechtlich relevanter Verstösse gegen das Gesetz die Toleranzschwelle bei der Beurteilung, ob eine haftbegründende Untertauchensgefahr vorliegt, niedriger anzusetzen ist als im Normalfall ("qualifiziertes Ausschaffungsinteresse", oben E. b). Die entsprechende Prüfung erfolgt also aus einer strengeren Optik. Sie kann indessen so lange unterbleiben, wie der Haftzweck auch durch eine mildere Massnahme erreicht wird. Es genügt dann, die Gefahr eines Untertauchens aus dem Blickwinkel dieser gesetzlichen Alternative zu beurteilen (E. 4c).