Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1997 |
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15.2 Rechtliches Gehör im Disziplinarverfahren
Allgemeines zum Disziplinarverfahren (§§ 37 ff. BtG; E. 1 und 2).
Der Beamte hat im Disziplinarverfahren einen Gehörsanspruch, welcher Parteirechte auf Mitwirkung am Verfahren und auf Einflussnahme auf den Prozess der Entscheidfindung mitenthält (§ 44 BtG, §§ 70 bis 72 BtD; E. 3).
Vor Abschluss der Untersuchung muss die Disziplinarbehörde dem betroffenen Beamten und seinem Vertreter Gelegenheit zu ergänzenden Antragstellung geben. Die Verletzung des Rechts auf Orientierung, welches auch das Recht auf Akteneinsicht beinhaltet, lässt sich - ausser bei besonderer Dringlichkeit der Verfügung - nicht mit verfahrensökonomischen Gründen rechtfertigen (§ 72 Abs. 2 und 3 BtD; E. 4).
Die Tragweite des Gehörsanspruchs bestimmt sich nach der konkreten Interessenlage im Einzelfall. Soll die schwerste Disziplinarmassnahme verhängt werden, besteht ein Anspruch auf vorgängige Anhörung (Art. 4 BV; E. 5).
Die Verletzung des Gehörsanspruchs kann im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht geheilt werden. Diese ausnahmsweise zugelassene Möglichkeit entfällt jedoch, wenn der Entscheid für den Betroffenen einschneidende Bedeutung hat und der Instanzenzug kurz ist (E. 7 und 8).
VGE vom 28. Mai 1997 in Sachen X. (Nr. 56).
Erwägungen
1. Gemäss § 37 Abs. 1 BtG hat die Disziplinarbehörde (im vorliegenden Fall der Regierungsrat, vgl. § 40 lit. d BtG) von Amtes wegen ein Disziplinarverfahren zu eröffnen, wenn gegenüber einem Beamten der Verdacht eines Disziplinartatbestandes besteht. Sie kann ein solches Verfahren auch auf Antrag des Beamten sowie gegen die Lehrer der Gemeinde auf Antrag der Schule einleiten. Als Disziplinartatbestände gelten die grobe Verletzung der Amtspflicht und das schuldhafte, mit den Amtspflichten nicht zu vereinbarende Verhalten ausser Amt (§ 38 BtG). Nach § 42 BtG amtet als Untersuchungsorgan im Verfahren vor dem Regierungsrat die Disziplinarkommission. Das Untersuchungsorgan ermittelt den Sachverhalt und stellt der Disziplinarbehörde Antrag.
2. Bejaht die Disziplinarbehörde das Vorliegen eines Disziplinartatbestandes, so verhängt sie nach Massgabe des Verschuldens eine der nachstehenden Disziplinarmassnahmen gemäss § 45 BtG:
a. schriftlicher Verweis;
b. Busse bis höchstens 5% des Bruttojahreslohnes;
c. befristete Versetzung in das provisorische Dienstverhältnis;
d. Versetzung im Amt mit oder ohne Lohnreduktion;
e. Amtsenthebung.
Mehrere Disziplinarvergehen sind gesamthaft mit einer einzigen Disziplinarmassnahme zu ahnden. Ausnahmsweise können zwei Disziplinarmassnahmen miteinander verbunden werden (§ 45 Abs. 3 und 4 BtG).
3. Der Beschwerdeführer macht zunächst geltend, dass sein Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden sei. Insbesondere rügt er, dass ihm das Akteneinsichtsrecht vor Entscheidfällung verwehrt worden sei und dass ihm keine Gelegenheit geboten worden sei, vor Abschluss der Untersuchung ergänzende Anträge zu stellen. Zudem habe er keine Möglichkeit gehabt, zu der ins Auge gefassten Massnahme Stellung zu nehmen.
a) Der Anspruch auf rechtliches Gehör wird zunächst durch das massgebende kantonale Verfahrensrecht umschrieben. Sind die kantonalen Vorschriften ungenügend, greift der unmittelbar aus Art. 4 BV fliessende bundesrechtliche Minimalanspruch Platz.
Im Bereich des Beamtenrechts erläutert § 44 BtG, dass der Beschuldigte Anrecht auf Anhörung und Verteidigung hat. Das Dekret zum Beamtengesetz vom 17. Mai 1979 präzisiert in den §§ 70 bis 72 die Rechte des Beschuldigten. In bezug auf das rechtliche Gehör erklärt § 70, dass dem Beamten alle ihm zur Last gelegten Verfehlungen bekanntzugeben sind. Er hat das Recht, dazu Stellung zu nehmen, die zu seiner Entlastung dienenden Tatsachen vorzubringen und Beweisanträge zu stellen sowie seine mündlichen Aussagen durch schriftliche Eingaben zu ergänzen. Der Beamte ist auf die Möglichkeit der Verbeiständung hinzuweisen. § 72 Abs. 2 BtG präzisiert weiter, dass der betroffene Beamte und sein Vertreter jederzeit das Recht haben, in die Untersuchungsakten Einsicht zu nehmen. Vor dem Abschluss der Untersuchung ist dem Beamten und seinem Vertreter Gelegenheit zu ergänzender Antragstellung einzuräumen (Abs. 3).
b) Die genannten Vorschriften über die Ausgestaltung des Disziplinarverfahrens dienen der Wahrung des verfassungsmässigen Anspruchs auf rechtliches Gehör, welcher nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts aus Art. 4 BV hergeleitet wird (BGE 111 Ia 103 f. E. 2b). Einen Anspruch auf rechtliches Gehör räumt auch § 9 Abs. 3 KV ein, doch kommt dieser Bestimmung neben der Bundesgarantie keine selbständige Bedeutung zu.
In all seinen Ausprägungen verkörpert das rechtliche Gehör die Vorstellung des mündigen Menschen, der den Behörden als ein ebenbürtiger und geachteter Gesprächspartner gegenübertritt (Thomas Cottier, Der Anspruch auf rechtliches Gehör, Art. 4 BV, in: recht 1984, S. 2). Der Mensch ist nicht nur als Objekt, sondern auch als Subjekt staatlicher Verfahren ernstzunehmen; es soll nicht über ihn "verfügt" werden, sondern er ist in den ihn betreffenden Entscheidprozess einzubeziehen mit der Möglichkeit, seine Sicht, Argumente und Widersprüche frühzeitig anmelden zu können (Jörg Paul Müller/Stephan Müller, Grundrechte, besonderer Teil, Bern 1985, S. 233; René Rhinow, Heinrich Koller, Christina Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel und Frankfurt am Main, S. 57 f.). Der Gehörsanspruch ist, wie sich das Bundesgericht ausdrückt, ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass von Verfügungen, das in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift (BGE 107 Ia 185). Von diesem Einbezug des Betroffenen in das Verfahren wird auch ein Gewinn an Richtigkeit des Entscheides in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht erhofft. Weiter erhöht die Teilnahme des Betroffenen an der Entscheidfindung die Chance der Akzeptanz des schliesslich zu treffenden Entscheides (Jörg Paul Müller/Stephan Müller, a.a.O., S. 233 mit Hinweisen).
Zusammenfassend lässt sich sagen, dass der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör eine fundamentale Garantie für ein rechtsstaatliches Verfahren darstellt.
4. Der Regierungsrat bestreitet in seiner Vernehmlassung an das Verwaltungsgericht grundsätzlich nicht, dass das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers verletzt worden ist. Er macht hingegen - ohne nähere Begründung - geltend, dass infolge der Prozessökonomie nicht anders habe verfahren werden können.
a) In bezug auf das Akteneinsichtsgesuch führt er aus, dass zu dessen Zeitpunkt (24. Januar 1997) sich die Akten bereits auf der Landeskanzlei befunden hätten, der Regierungsrat folglich mit der Sache bereits befasst gewesen sei. Da der Entscheid für die Regierungsratssitzung vom 28. Januar 1997 bzw. 4. Februar 1997 vorgesehen gewesen sei, hätte kein Raum bestanden, dem Akteneinsichtsgesuch Rechnung zu tragen. Zudem sei ein schneller Entscheid im Interesse aller von Vorteil gewesen.
Dieser Ansicht kann nun nicht beigepflichtet werden. Berücksichtigt man die Bedeutung des Entscheides für den Beschwerdeführer, ist es schwer verständlich, dass ihm vorgängig die Akteneinsicht verwehrt worden ist. Insbesondere handelt es sich nicht um eine derart dringende Angelegenheit, dass der Regierungsrat an seiner Sitzung vom 4. Februar 1997 hätte entscheiden müssen. Das Interesse der Vorinstanz an einer schnellen Erledigung des Disziplinarverfahrens unterliegt deutlich dem Recht des Beschwerdeführers auf Akteneinsicht.
b) Auch die Missachtung von § 72 Abs. 3 BtD stellt eine klare Gehörsverletzung dar, welche ebensowenig mit dem Argument der Prozessökonomie gerechtfertigt werden kann. Das Recht auf Äusserung und Stellungnahme stellt den eigentlichen Kern des Anspruchs auf rechtliches Gehör dar. Damit sich der Berechtigte überhaupt äussern kann, muss er wissen, worum es geht und wozu er Stellung nehmen soll und kann. Die verfügende Behörde muss also nicht bloss Eingaben des Berechtigten entgegennehmen bzw. diesem auf sein Ersuchen Akteneinsicht gewähren, sondern den Betroffenen in bestimmten Fällen von sich aus orientieren. Es besteht also insoweit eine Mitteilungspflicht der Behörde (vgl. René Rhinow, Heinrich Koller, Christina Kiss, a.a.O., S. 61 f.).
Setzt man diese Grundsätze in das Disziplinarrecht um, so hat der Regierungsrat als Disziplinarbehörde bzw. die Disziplinarkommission vor Abschluss ihrer Untersuchung die Aufgabe, den betroffenen Beamten und seinen Vertreter vom Untersuchungsergebnis in Kenntnis zu setzen und ihnen gemäss § 72 Abs. 3 BtD Gelegenheit zu geben, ergänzende Anträge zu stellen.
5. Es stellt sich weiter die Frage, ob dem betroffenen Beamten im Rahmen des rechtlichen Gehörs auch die Möglichkeit geboten werden muss, zu der beantragten disziplinarischen Massnahme Stellung nehmen zu können.
Wie oben ausgeführt, räumt § 72 Abs. 3 BtD dem betroffenen Beamten und seinem Vertreter das Recht ein, zum Untersuchungsergebnis ergänzende Anträge zu stellen. § 72 Abs. 3 BtD umfasst hingegen nicht auch das Recht, sich zur vorgesehenen disziplinarischen Massnahme - im vorliegenden Fall die Amtsenthebung - zu äussern. Es bleibt jedoch zu prüfen, ob ein solches Recht direkt aus Art. 4 BV abgleitet werden kann.
a) Es ist unbestritten, dass die Parteien in Zivil- und Strafsachen einen unbedingten Anspruch besitzen, vor Erlass eines Entscheides, der sie belastet oder belasten könnte, angehört zu werden. Das Bundesgericht anerkennt den Grundsatz vorgängiger Anhörung auch im Verwaltungsverfahren, der jedoch ein fallbezogenes, abwägendes Vorgehen erforderlich macht. In BGE 111 Ia 274 wird dazu ausgeführt, dass nach der neueren Rechtsprechung sich die Tragweite des Anspruchs auf rechtliches Gehör nicht vorab aufgrund der Verfahrensart (Zivil-, Straf- oder Verwaltungsverfahren), sondern nach der konkreten Interessenlage im Einzelfall richtet. Zu berücksichtigen ist das Bedürfnis des Privaten, gehört zu werden, welches dort besonders intensiv ist, wo die Gefahr der Beschwerung durch einen staatlichen Hoheitsakt besteht (vgl. BGE 105 Ia 196 f. mit Hinweisen; René Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss, a.a.O., S. 60).
b) Die Vorinstanz hat die schwerste Disziplinarmassnahme verhängt, welche in § 45 BtG aufgeführt ist. Ohne Zweifel ist diese Massnahme für den betroffenen Beamten von einschneidender Tragweite und die vorherige Anhörung ist daher unumgänglich. Dabei gelten gemäss BGE 104 Ib 136 folgende Mindestanforderungen hinsichtlich des rechtlichen Gehörs: Die Person bzw. die Behörde, welche zur Antragstellung oder zum Entscheid über die Amtsenthebung zuständig ist, muss den Beamten aufbieten, ihn mündlich Absichten und Motive eröffnen und ihm Gelegenheit geben, mündlich seine Gegenargumente zu Protokoll zu geben. Dabei müssen die gegen den Beamten erhobenen Vorwürfe so konkretisiert werden, dass der Betroffene die Vorfälle, die Anlass zu den Vorwürfen gegeben haben, näher erklären kann. Bloss allgemeine Vorwürfe oder eine pauschale Mitteilung vermögen dem Anspruch nicht zu genügen.
Im vorliegenden Fall sind diese Mindestanforderungen nicht eingehalten worden. Insbesondere hat die Disziplinarkommission bzw. die Disziplinarbehörde dem Beschwerdeführer und seinem Vertreter keine Möglichkeit geboten, sich zur bevorstehenden Amtsenthebung zu äussern. Die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs ist deshalb auch in diesem Punkt begründet.
6. Gemäss den obigen Darlegungen ist demnach der strittige Disziplinarentscheid des Regierungsrates unter Verletzung des rechtlichen Gehörs zustande gekommen. Weder hat die Disziplinarbehörde bzw. die Disziplinarkommission gemäss § 72 Abs. 2 BtD dem Beschwerdeführer Anrecht auf Einsicht der Verfahrensakten vor Entscheidfällung gewährt, noch hat sie ihn gemäss § 72 Abs. 3 BtD vor Abschluss der Untersuchung Gelegenheit zur ergänzender Antragstellung gegeben. Zudem ist sein direkt aus Art. 4 BV fliessendes Recht auf Äusserung zum bevorstehenden Disziplinarentscheid verletzt worden, welches dem Betroffenen auf jeden Fall zu gewähren ist, sofern der Entscheid für ihn von einschneidender Tragweite ist. Dies trifft sicher für die Amtsenthebung zu. In Anbetracht des grossen Stellenwertes des rechtlichen Gehörs im Verfahrensrecht wäre es erstrebenswert, wenn der betroffene Beamte vor Verfügung irgendeiner Massnahme gemäss § 45 BtG angehört werden würde.
7. a) Nach der Praxis des Bundesgerichts kann die Verletzung des Gehörsanspruchs geheilt werden, wenn der in erster Instanz nicht angehörte Beschwerdeführer Gelegenheit hat, sich vor einer Rechtsmittelinstanz zu äussern, die zur freien Prüfung aller Fragen befugt ist, welche der unteren Instanz hätten unterbreitet werden können. Die Heilung kommt nur unter drei Voraussetzungen in Frage: Die Beschwerdeinstanz muss mit umfassender und freier Überprüfungsbefugnis ausgestattet sein, die Kognition muss auch tatsächlich ausgeschöpft werden, und die Anhörung muss tatsächlich nachgeholt werden.
In der Lehre wird die "Heilungspraxis" des Bundesgerichts kritisiert. Die nachträgliche Gewährung des rechtlichen Gehörs bilde nur einen unvollkommenen Ersatz für eine unterlassene vorgängige Anhörung. Bei der nachträglichen Gewährung des rechtlichen Gehörs müsse sich der Betroffene gegen einen bereits ergangenen negativen Entscheid behaupten. Der Instanzenzug werde verkürzt, indem die erste Instanz ohne Kenntnis der Vorbringen des Betroffenen entschieden habe (vgl. Rhinow/Koller/Kiss, a.a.O., S. 66 mit zahlreichen Hinweisen).
b) Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers führt an, dass gemäss dem Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 20. September 1989 eine Gehörsverletzung im Verfahren vor Verwaltungsgericht nicht geheilt werden könne. Der angeführte Entscheid beruht im Gegensatz zum heute zu beurteilenden Fall auf den Bestimmungen des Schulgesetzes vom 26. April 1979. Weder im Schulgesetz noch im damals geltenden Verfahrensrecht gibt es eine Norm, welche dem Verwaltungsgericht erlaubt, einen in diesem Bereich gefällten Entscheid auf seine Unangemessenheit hin zu prüfen. Demnach konnte das Verwaltungsgericht in diesem Entscheid die Gehörsverletzung nicht heilen, da es keine umfassende und freie Kognition hatte. Der heute zu beurteilende Fall beruht hingegen auf dem BtG, welches in § 46 Abs. 4 festlegt, dass allen Beschwerdeinstanzen die freie Prüfungsbefugnis zustehe. Zudem statuiert das geltende Verfahrensrecht gemäss § 45 lit. c VPO, dass das Verwaltungsgericht die Unangemessenheit von Disziplinarmassnahmen gegenüber Beamten prüfen kann.
8. Soweit das Verwaltungsgericht die übrigen zwei Anforderungen gemäss Ziff. 6.a) erfüllt, wäre demnach eine Heilung möglich. Hingegen ist das Gericht zum Schluss gelangt, im vorliegenden Fall von der Heilung der Verletzung des Gehörsanspruchs abzusehen. Ausschlaggebend für diesen Entscheid waren einerseits die einschneidende Bedeutung des Entscheides für den Betroffenen und andererseits die Kürze des Instanzenzuges. Da das Verwaltungsgericht in casu als einzige Beschwerdeinstanz fungiert, rechtfertigt sich, dass es sich in bezug auf die Heilung des rechtlichen Gehörs zurückhält.
9. Zusammenfassend wird der Entscheid des Regierungsrates infolge Verletzung des rechtlichen Gehörs aus formellen Gründen aufgehoben. Damit erübrigt sich die Überprüfung der Verhältnismässigkeit des Entscheides. Im Hinblick auf das neu zu eröffnende Verfahren wäre jedoch zu prüfen, ob in materieller Hinsicht nicht eine weniger schwerwiegendere Massnahme als die Amtsenthebung getroffen werden könnte.