Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1997 |
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2.2 Unzulässigkeit der Amtszeitzeitbeschränkung
Die Gemeinde ist befugt, gegen einen Regierungsratsentscheid betreffend ihre Gemeindeordnung Beschwerde zu erheben, wenn sie sich durch den Entscheid in ihrer Autonomie verletzt fühlt (§§ 45 und 86 Abs. 2 KV, § 2 GemG, § 41 Abs. 1 VPO; E.1).
Eine Gemeinde ist einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen Bereich nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (E.2).
Die Einschränkung des verfassungsmässig garantierten passiven Wahlrechts ist nur zulässig, wenn sie auf einer klaren Grundlage in der Verfassung oder im Gesetz beruht. An diesem Erfordernis fehlt es, weshalb die Gemeinden nicht befugt sind, für ihre Behörden eine Amtszeitbeschränkung einzuführen ( §§ 22, 45 und 51 ff. KV, §§ 8 und 9 Abs.1 GemG; E. 3 und 4).
Aus rechtsstaatlichen Gründen kann eine vom Landrat überwiesene Motion nie zur Nichtanwendbarkeit des geltenden Rechts führen (E. 5).
Da der Gesetzgeber die Zulässigkeit der Amtszeitbeschränkung auf kommunaler Ebene durch qualifiziertes Schweigen ausgeschlossen hat, liegt keine vom Richter zu füllende Lücke vor (E.6.).
Urteil des Verfassungsgerichts vom 9. Juli 1997 in Sachen Einwohnergemeinde Laufen (Nr. 79).
Erwägungen
1.a) Gemäss § 45 KV sind die Gemeinden im Rahmen von Verfassung und Gesetz befugt, sich selbst zu organisieren, ihre Behörden und Beamten zu wählen, ihre eigenen Aufgaben nach freiem Ermessen zu erfüllen und ihre öffentlichen Sachen selbständig zu verwalten. Den Grundsatz der Gemeindeautonomie statuiert sodann auch das GemG. Laut § 2 GemG ordnen die Gemeinden ihre Angelegenheiten im Rahmen von Verfassung und Gesetz selbständig. Fühlt sich eine Gemeinde in ihren kompetenzmässigen Befugnissen verletzt, so steht ihr wie auf Bundesebene auch nach kantonalem Recht grundsätzlich die Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie offen. Gemäss § 86 Abs. 2 lit. c KV und § 41 Abs. 1VPO können die Einwohner- und Bürgergemeinden unter diesem Titel Verfügungen und Entscheide letztinstanzlicher Verwaltungsbehörden des Kantons beim Verfassungsgericht anfechten. Zur Beschwerde ist die vollziehende Behörde der Gemeinde berechtigt (§ 41 Abs. 2 VPO).
b) Die Einwohnergemeinde Laufen hat mit Urnenabstimmung vom 9. Juni 1996 eine neue Gemeindeordnung angenommen. Der Erlass eines derartigen Reglementes fällt ohne Zweifel in die Kompetenz der Gemeinde. In der Folge hat jedoch der Regierungsrat einer einzelnen Bestimmung der beschlossenen Gemeindeordnung die Genehmigung versagt. Dagegen hat der Gemeinderat als vollziehende Behörde der Einwohnergemeinde beim Verfassungsgericht die vorliegend zur Beurteilung stehende Beschwerde erhoben. Nach dem eingangs Gesagten können die Gemeinden wegen Verletzung der Gemeindeautonomie Beschwerde beim Verfassungsgericht erheben (§ 41 Abs. 1 VPO). Die Beschwerdeführerin hat zwar nicht ausdrücklich, aber sinngemäss eine Verletzung der Gemeindeautonomie geltend gemacht, weshalb die vorliegende Beschwerde durch das Verwaltungsgericht in seiner Funktion als Verfassungsgericht zu beurteilen ist.
2. Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen Bereich nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 115 Ia 44 E. 3). Ob und inwieweit die Gemeinde in einem bestimmten Bereich autonom ist, richtet sich nach kantonalem Verfassungs- und Gesetzesrecht; teilweise werden auch ungeschriebene und historisch gewachsene Autonomiebereiche anerkannt (BGE 114 Ia 170 E. 2a). Massgebliches Kriterium für die Autonomie ist die der Gemeinde vom kantonalen Recht eingeräumte (relativ) erhebliche Entscheidungsfreiheit in einem bestimmten Sachbereich (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Auflage, Zürich 1993, Rz 1108; BLVGE 1992, S. 43 E. 4c).
3. Die umstrittene, von der Vorinstanz nicht genehmigte Bestimmung von § 11 der Gemeindeordnung 1996 der Einwohnergemeinde Laufen lautet:
"§ 11 Amtszeitbeschränkung
Für alle an der Urne gewählten Behörden und Kommissionen gilt die Amtszeitbeschränkung auf vier Amtsperioden. Eine angebrochene Amtsperiode zählt ganz."
Es ist nun zu prüfen, ob die Gemeinde befugt ist, eine derartige Einschränkung des passiven Wahlrechts der Stimmberechtigten der Gemeinde anzuordnen.
Gemäss § 22 Abs. 1 lit. b KV haben die Stimmberechtigten das Recht, Wahlvorschläge einzureichen, sich an Wahlen zu beteiligen und in öffentliche Ämter wählen zu lassen. Stimmberechtigt ist, wer das Schweizer Bürgerrecht besitzt, das 18. Altersjahr zurückgelegt hat, im Kanton Basel-Landschaft politischen Wohnsitz hat und nicht wegen Geisteskrankheit oder Geistesschwäche entmündigt ist (§ 21 Abs. 2 KV). Diese Bestimmungen gelten für das Stimm- und Wahlrecht sowohl auf kantonaler als auch auf kommunaler Ebene. Somit ist das passive Wahlrecht auf beiden Stufen für alle Stimmberechtigen durch die Verfassung garantiert. Verfassungsmässig garantierte Rechte können nur durch die Verfassung selbst oder durch ein Gesetz im formellen Sinn eingeschränkt werden. Die Verfassung selbst sieht Einschränkungen des passiven Wahlrechts in den §§ 51 ff. vor. So ist unter anderem eine Amtszeitbeschränkung für Landräte auf vier Amtsperioden vorgesehen (§ 54 KV). Hingegen fehlen entsprechende Bestimmungen bezüglich kommunaler Behörden in der Kantonsverfassung. Schranken des passiven Wahlrechts finden sich jedoch auch im Gemeindegesetz. So sind gemäss § 9 Abs. 1 GemG die Mitglieder des Regierungsrates und des Verwaltungsgerichts sowie die Beamten und Angestellten der Gemeinde mit Ausnahme der Lehrer nicht in die Gemeindebehörden und die Kontrollorgane wählbar. Das Gemeindegesetz enthält jedoch keine Bestimmung, die den Gemeinden ausdrücklich die Befugnis einräumen würde, für ihre Behörden eine Amtszeitbeschränkung einzuführen. Anhand der Entstehungsgeschichte des Gesetzes ist ersichtlich, dass die Einführung der Amtszeitbeschränkung für Mitglieder von Gemeindebehörden sehr wohl diskutiert worden ist. In der landrätlichen Detailberatung des Gesetzesentwurfs vom 2. Juni 1969 wurde der Antrag gestellt, § 12 des Gesetzesentwurfs mit folgendem Absatz zu ergänzen: „Die Gemeinden sind befugt, für die Mitglieder ihrer Behörden eine Beschränkung der Amtszeit festzusetzen." In erster Lesung (Landratsprotokoll Nr. 1377 vom 2. Juni 1969) wurde im Landrat von verschiedenen Rednern die Zweckmässigkeit einer Amtszeitbeschränkung in den Gemeinden bestritten und die Überweisung des Antrages an die Kommission mit 52 zu 10 Stimmen abgelehnt. In zweiter Lesung (Landratsprotokoll Nr. 1992 vom 11. Mai 1970) sprachen sich 24 Landräte gegen und 17 für die Aufnahme dieses Absatzes ins Gemeindegesetz aus. Aus der Entstehungsgeschichte des Gemeindegesetzes ist demgemäss ersichtlich, dass die Frage der Amtszeitbeschränkung diskutiert, aber auf die ausdrückliche Ermächtigung der Gemeinden, eine Amtszeitbeschränkung für Gemeindebehörden einzuführen, bewusst verzicht wurde.
Zu prüfen bleibt weiter, ob die Gemeinden befugt sind, gemäss § 8 GemG eine Amtszeitbeschränkung einzuführen. § 8 GemG lautet: „Unter Vorbehalt besonderer Wahlvoraussetzungen in Gemeindeerlassen ist jeder Stimmberechtigte, der im vollen Besitz der bürgerlichen Ehren und Rechte steht, in die Gemeindebehörden wählbar." Anlässlich der Entstehung des Gesetzes wurde die Frage der Amtszeitbeschränkung nur unter § 12, nicht aber unter § 8 aufgeworfen. Wie oben dargelegt, wurde der Antrag in § 12 eine Amtszeitbeschränkung einzuführen, in der landrätlichen Beratung eindeutig abgelehnt. Das Verwaltungsgericht hat bereits in einem Entscheid im Jahre 1974 die Frage geprüft, ob die Gemeinden befugt sind, Amtszeitbeschränkungen für kommunale Behörden einzuführen. Das Gericht kam zum Schluss, dass aufgrund des damals geltenden Rechts eine solche kommunale Regelung verfassungswidrig sei (VGE vom 29. Januar 1974 in Sachen A. M. gegen Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft).
4. Das Gemeindegesetz stammt aus dem Jahre 1970 und ist somit älter als die neue Kantonsverfassung von 1984. Mit der neuen Verfassung sollte unter anderem auch die Gemeindeautonomie gestärkt werden (Begleitbericht zum Verfassungsentwurf 1982, in Recht und Politik im Kanton Basel-Landschaft, Totalrevision der basellandschaftlichen Staatsverfassung, Band 6 Liestal 1987, S. 258). Es ist daher zu prüfen, ob sich aus der neuen Kantonsverfassung eine Kompetenz der Gemeinden ableiten lässt, eine Amtszeitbeschränkung einzuführen.
Der neuen Kantonsverfassung ist weder eine ausdrückliche noch aufgrund der Materialien eine stillschweigende Regelung der Frage der Amtszeitbeschränkung zu entnehmen. Hingegen gibt § 45 KV den Gemeinden die Befugnis, sich selbst zu organisieren, ihre Behörden und Beamten zu wählen, ihre eigenen Aufgaben nach freiem Ermessen zu erfüllen und ihre öffentlichen Sachen selbständig zu verwalten. § 45 verlangt aber auch, dass diese Handlungen im Rahmen von Verfassung und Gesetz ausgeübt werden. Somit ist im Bereich der Frage der Amtszeitbeschränkung wiederum das Gemeindegesetz massgebend. Dieses lässt aber - wie oben dargelegt - keinen Raum für eine Beschränkung der Amtszeit für kommunale Behörden.
5. Die Beschwerdeführerin macht ausserdem geltend, es sei im Landrat eine Motion eingereicht und überwiesen worden, die zum Ziel habe, die Einführung oder Beibehaltung der Amtszeitbeschränkung in den Gemeindebehörden zu ermöglichen. Diese Tatsache ist für den Entscheid des Gerichts unerheblich, da die Motion erst überwiesen ist und noch keinerlei materielle Rechtswirkungen entfalten kann. Eine Vorwirkung von Erlassen, die noch nicht in Kraft sind, ist grundsätzlich zu verneinen. Eine solche Vorwirkung würde gegen das Legalitätsprinzip und insbesondere den Grundsatz der Rechtsicherheit verstossen, da nicht vorauszusehen ist, ob und wann eine neue Regelung in Kraft tritt (Ulrich Häfelin/Georg Müller, a.a.O., Rz 281).
6. Da der historische Gesetzgeber bei der Entstehung des Gemeindegesetzes die Frage der Amtszeitbeschränkung stillschweigend entschieden hat, bleibt für Analogie und richterliche Lückenfüllung kein Platz (Ulrich Häfelin/Georg Müller, a.a.O., Rz 192). Im Gegenteil kann noch zusätzlich darauf verwiesen werden, dass das Gemeindegesetz bereits verschiedentlich revidiert wurde, die Einführung der Amtszeitbeschränkung aber nie zur Diskussion stand. Damit ist der Entscheid des Regierungsrates, dass § 11 der Gemeindeordnung 1996 der Einwohnergemeinde Laufen höherrangigem Recht widerspricht, nicht zu beanstanden. Die betreffende Bestimmung ist daher zu Recht von der Genehmigung ausgenommen worden.
7. Die verschiedenen vom Gemeinderat in seiner Beschwerde vorgebrachten Argumente vermögen an diesem Ergebnis nichts zu ändern. Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid unter Hinweis auf ein Gutachten, welches der Rechtsdienst des Regierungsrates erstellen liess, zutreffend aufgezeigt, dass sich der kantonale Gesetzgeber der Problematik der Amtszeitbeschränkung durchaus bewusst war und den Gemeinden diese Befugnis bewusst verweigert hat. Man kann für die Argumente der Gemeinde durchaus Verständnis aufbringen, insbesondere unter Berücksichtigung der durch die neue Kantonsverfassung gestärkten Gemeindeautonomie. Die Einführung einer Amtszeitbeschränkung für kommunale Behörden und damit die Einschränkung des passiven Wahlrechts kann aber nur dann in einem kommunalen Erlass angeordnet werden, wenn der kantonale Gesetzgeber vorgängig eine entsprechende Änderung des Gemeindegesetzes beschliesst.
Aus all diesen Gründen folgt, dass sich die Beschwerde als unbegründet erweist, weshalb sie abzuweisen ist.