Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1996

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2.2 Disziplinarrecht

Die Anordnung einer Disziplinarmassnahme durch den Gemeinderat gegenüber Mitgliedern eines kollegial zusammengesetzten Organs der Gemeinde ist zulässig (§§ 45 und 47 KV, §§ 15 und 97 GemG; E. 1 - 4).

Infolge Ausschlusses der Öffentlichkeit von Sitzungen der Gemeindebehörden und Kommissionen gilt für deren Mitglieder eine Geheimhaltungspflicht. Aus der formellen Natur des Geheimnisbegriffs folgt, dass es nicht darauf ankommt, ob die veröffentlichte Tatsache wirklich geheim ist ( §§ 7, 18 und 21 GemG; E. 5).

Die Verhängung einer Disziplinarmassnahme setzt voraus, dass die der Disziplinargewalt unterworfene Person ihre Pflichten schuldhaft verletzt (§ 15 GemG; E. 6).

Es dürfen nur die gesetzlich vorgesehenen Disziplinarmassnahmen verhängt werden (§ 15 GemG; E. 7).

Erwägungen

1. a) Der Beschwerdeführer hat im A. Wochenblatt Nr. 30 vom 28. Juli 1995 Beschlüsse der Personal- und Besoldungskommission (PBK) vom 6. April 1995 sowie das diesen Beschlüssen zugrundeliegende Stimmenverhältnis publiziert. Mit Schreiben vom 17. August 1995 wurde dem Beschwerdeführer vom Gemeinderat eröffnet, dass gegen ihn ein Disziplinarverfahren eröffnet worden sei. Zur Wahrung des rechtlichen Gehörs wurde der Beschwerdeführer im selben Schreiben vor den Gemeinderat vorgeladen. Am 23. August 1995 fand die Anhörung des Beschwerdeführers durch die Aufsichtsbehörde, den Gemeinderat, statt. Der Beschwerdeführer hat von der Möglichkeit eine ergänzende Stellungnahme zur Anhörung vom 23. August 1995 einzureichen, nicht Gebrauch gemacht. Mit Verfügung vom 19. September 1995 wurde der Beschwerdeführer vom Gemeinderat alsdann mit sofortiger Wirkung vom Amt eines Mitgliedes der PBK abberufen.

b) Mit Verweis auf den dargelegten Sachverhalt ist festzuhalten, dass die Rüge des Beschwerdeführers, wonach sein rechtliches Gehör verletzt worden sei, unbegründet ist; dem Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör wurde mit der Anhörung vom 23. August 1985 und mit der daran anknüpfenden Möglichkeit zur schriftlichen Stellungnahme entsprochen.

2. a) Disziplinarische Massnahmen sind Sanktionen gegenüber Personen, die in einem Sonderstatusverhältnis oder unter besonderer Aufsicht des Staates stehen (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Auflage, Zürich 1993, Rz. 960). Es handelt sich dabei um administrative Sanktionen, die der Aufrechterhaltung der Ordnung sowie Wahrung des Ansehens und der Vertrauenswürdigkeit der Behörden dienen (vgl. Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 961; René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel und Frankfurt a. M. 1990, S. 167 mit Verweis auf BGE 108 Ia 316).

Voraussetzungen für das Ergreifen einer disziplinarischen Massnahme sind eine entsprechende gesetzliche Grundlage, ein Verschulden der betroffenen Person, die Verhältnismässigkeit der Massnahme sowie die Gewährung des rechtlichen Gehörs der betroffenen Person; nicht erforderlich ist die vorherige Androhung der disziplinarischen Massnahme (vgl. Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 971). Ob diese Voraussetzungen im vorliegenden Fall gegeben sind, ist im folgenden zu prüfen.

b) Gemäss § 45 VPO prüft das Verwaltungsgericht die Unangemessenheit u.a. von Disziplinarmassnahmen gegenüber Beamten. In sinngemässer Anwendung dieser Bestimmung prüft das Verwaltungsgericht Disziplinarmassnahmen gegenüber Behördenmitgliedern bzw. Mitgliedern kollegial zusammengesetzter Organen der Gemeinden ebenfalls auf ihre Unangemessenheit hin.

c) Es sei den nachfolgenden Ausführungen vorausgeschickt, dass das Disziplinarverfahren von einem allfälligen Strafverfahren grundsätzlich unabhängig ist. Insbesondere muss die Disziplinarbehörde weder den Entscheid der Strafbehörde abwarten noch ist sie daran gebunden (Rhinow/Krähenmann, a.a.O., S. 167).

3. a) Gemäss § 15 GemG untersteht jede Gemeindebehörde in disziplinarrechtlicher Hinsicht einer Aufsichtsinstanz, welche die Amtsführung u.a. der Behördenmitglieder prüft; sei es aufgrund eigener Wahrnehmung, sei es aufgrund einer Beschwerde.

b) Im vorliegenden Fall ist der Gemeinderat u.a. aufgrund des im A. Wochenblatt erschienen Artikels des Beschwerdeführers aufsichtsrechtlich tätig geworden. Damit ist sie aufgrund eigener Wahrnehmungen eingeschritten; die Frage, ob des weiteren entsprechende Beschwerden vorgelegen sind, kann daher offen gelassen werden.

c) § 15 GemG sieht ferner vor, dass die Aufsichtsinstanz bei einer Pflichtverletzung die nach dem Verschulden gebotene Disziplinarmassnahme verhängt. Die von § 15 GemG vorgesehenen Disziplinarmassnahmen sind Verweis, Geldbusse bis Fr. 300.-- und Abberufung vom Amt. Darauf ist zurückzukommen.

4. a) Die Besoldungs- und Prüfungskommission der Gemeinde A. ist gemäss der Gemeindeordnung der Gemeinde A. vom 28. Mai 1970 (GO) als ständig beratende Kommission des Gemeinderates ein kollegial zusammengesetztes Hilfsorgan der Gemeinde (vgl. § 47a GO). Gemäss § 7 GemG sind die für die Gemeindebehörden und die Behördenmitglieder geltenden Bestimmungen auch für die kollegial zusammengesetzten Organe der Gemeinde und für die Mitglieder dieser Organe verbindlich. Damit ist § 15 GemG auch auf die Mitglieder der PBK anwendbar und einer Anwendung von § 15 GemG steht somit im vorliegenden Fall nichts entgegen.

b) Der Beschwerdeführer kritisiert in seiner Beschwerde die Bestimmung, wonach der Gemeinderat Aufsichtsbehörde der Personal- und Besoldungskommission ist. Es ist daher im folgenden zu prüfen, ob die Regelung in § 97 GemG, wonach der Gemeinderat Aufsichtsinstanz über die "anderen Gemeindebehörden" ist, verfassungskonform ist.

Der Bund überlässt den Kantonen grundsätzlich die Gestaltung ihrer Organisation und ihrer Verfahren (vgl. Peter Saladin, in Kommentar BV, Art. 3, Rz. 226 ff.) Die kantonale Organisationshoheit wird denn auch als konstitutives Element des schweizerischen Föderalismus verstanden. Die rechtliche Tragweite der kantonalen Organisationshoheit erstreckt sich unter anderem auf die politische Struktur sowie auf die Verwaltung und die Gerichte wie auch auf die entsprechenden Verfahren (Saladin, a.a.O., Rz. 231 f.).

§ 45 KV statuiert die Freiheit der Gemeinden, im Rahmen von Verfassung und Gesetz, sich selbst zu organisieren. § 47 KV führt aus, dass die Einwohnergemeinden im Rahmen von Verfassung und Gesetz ihre Organisation in einer Gemeindeordnung festlegen. Die Gemeinde A. ist dieser Vorgabe mit ihrer Gemeindeordnung vom 28. Mai 1970 nachgekommen.

§ 10 GO, welcher sich explizit auf § 131 Abs. 2 GemG stützt, i.V.m. § 47a GO, welcher sich explizit auf § 97 GemG stützt, bestimmen, dass die Personal- und Besoldungskommission vom Einwohnerrat gewählt wird. Die Regelung, wonach der Gemeinderat Aufsichtsinstanz über die eingesetzten Kommissionen ist, findet sich in § 97 Abs. 3 GemG. § 97 Abs. 3 GemG ist aufgrund des bereits zitierten allgemeinen Gesetzesvorbehaltes in den §§ 45 und 47 KV verfassungskonform und somit nicht zu beanstanden. Ob es zweckdienlich ist, die Aufsicht über eine Kommission von einer anderen Behörde als der Wahlbehörde ausüben zu lassen, ist zumindest fraglich, jedoch nicht Gegenstand der vorliegenden Überprüfung.

Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass § 15 Abs. 2 GemG eine gültige gesetzliche Grundlage für die getroffene Disziplinarmassnahme darstellt und dass das Einschreiten des Gemeinderates als Aufsichtsbehörde nicht zu bemängeln ist.

5. a) Die Aufsichtsinstanz darf Disziplinarmassnahmen nur als Folge einer Pflichtverletzung verhängen (vgl. § 15 GemG). § 18 GemG statuiert, dass die Sitzungen der Gemeindebehörden nicht öffentlich sind. § 21 GemG sowie die identische Bestimmung von § 15a GO halten darüber hinaus fest, dass bei nichtöffentlichen Sitzungen, Äusserungen und Stellungnahmen nicht an Aussenstehende bekannt gegeben werden dürfen. Auch hier gelten diese Bestimmungen ebenfalls für die Kommissionen (§ 7 GemG). Die Äusserungen und Stellungnahmen auf die in § 21 Abs. 2 GemG Bezug genommen wird, betreffen gemäss einem Schreiben der Direktion des Innern vom 19. Januar 1976 die Voten von Behörden- bzw. Kommissionsmitgliedern. Sinn dieser Regelung sei, dass infolge des Ausschlusses der Öffentlichkeit von den Sitzungen die Kommissionsmitglieder "irgendwelche Lösungsvorschläge unterbreiten könnten, ohne dabei bedenken zu müssen, dass ihnen jemals etwas in der Öffentlichkeit vorgeworfen werden wird". Es solle "eine ganzheitliche Betrachtung ermöglicht werden, welche dann zu einer der Aufgabenstellung entsprechenden gangbaren Lösung führt" (vgl. S. 1 des zitierten Schreibens).

b) Mit der erwähnten Publikation im A. Wochenblatt Nr. 30 vom 28. Juli 1995 hat der Beschwerdeführer gegen die in § 18 GemG i.V.m. § 21 Abs. 2 GemG verankerte Pflicht, Äusserungen und Stellungnahmen von Kommissionsmitgliedern nicht an Aussenstehende bekannt zu geben, verstossen. § 21 Abs. 2 GemG geht vom formellen Geheimnisbegriff aus. Danach kommt es nicht darauf an, ob die veröffentlichte Tatsache wirklich geheim war, sondern nur darauf, ob sie als solche bezeichnet wurde (vgl. Max Imboden/René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, S. 477). § 18 Abs. 2 GemG bezeichnet die Sitzungen der Gemeindebehörden ausdrücklich als nicht öffentlich und § 21 Abs. 2 GemG hält die absolute Schweigepflicht bei nicht öffentlichen Sitzungen fest. Darüberhinaus wurde der Beschwerdeführer vom Präsidenten der Kommission auf das geltende Sitzungsgeheimnis bei nicht öffentlichen Sitzungen hingewiesen (vgl. Protokoll über die Kommissionssitzung vom 6. April 1995). Die Argumentation des Beschwerdeführers, wonach Beamtenlöhne nicht geheim seien, ist deshalb unbehelflich, da die ihm angelastete Pflichtverletzung in der Verletzung der ihm auferlegten Schweigepflicht als solcher besteht und es dabei unerheblich ist, ob die veröffentlichten Äusserungen und Stellungnahmen materiell geheim sind.

6. a) Eine Disziplinarmassnahme setzt ein Verschulden voraus, d.h. sie darf nur angeordnet werden, wenn Amtspflichten vorsätzlich oder fahrlässig verletzt wurden (vgl. Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 967). Dabei muss die betroffene Person aufgrund der einschlägigen Vorschriften oder der Natur des Rechtsverhältnisses erkennen können, dass ihr Verhalten mit diesem besonderen Rechtsverhältnis nicht vereinbar ist (BGE 106 V 42).

b) Vorgängig der PBK-Sitzung vom 6. April 1995 wurde der Beschwerdeführer wie bereits erwähnt vom Präsidenten der Kommission explizit auf seine Schweigepflicht (mit Verweis auf die entsprechenden Gesetzesbestimmungen) aufmerksam gemacht (vgl. Protokoll über die Kommissionssitzung vom 6. April 1995). Hiermit steht fest, dass es dem Beschwerdeführer bewusst war, dass sein Verhalten mit seiner Kommissionstätigkeit nicht vereinbar ist. Da ihn dieses Wissen nicht davon abhalten konnte, in der geschilderten Art an die Öffentlichkeit zu gelangen, hat er in schuldhafter Weise gegen die ihm obliegende Schweigepflicht verstossen. Damit hat er den Disziplinartatbestand von § 15 Abs. 3 GemG erfüllt.

7. a) Die Disziplinarbehörde darf nur die gesetzlich vorgesehenen Disziplinarmassnahmen verhängen (Imboden/Rhinow, a.a.O., S. 318), d.h. im vorliegenden Fall die in § 15 GemG vorgesehenen Sanktionen. Auswahl und Bemessung der Disziplinarmassnahme müssen sich nach dem Zweck des Disziplinarrechts ausrichten. Die Massnahme muss deshalb so gewählt werden, dass sie unter Berücksichtigung der Persönlichkeit der betroffenen Person inskünftig die gute Ordnung und die Leistungspflicht der betreffenden Behörde sicherstellt (vgl. Imboden/Rhinow, a.a.O., S. 319). Dabei ist die Schwere der Verfehlung Rechnung zu tragen, die objektiv durch die Bedeutung der verletzten administrativen Interessen, subjektiv durch das Mass des Verschuldens bestimmt wird (Imboden/Rhinow, a.a.O., 319). Das vorausgegangene Verhalten des Disziplinierten ist mit zu würdigen (Rhinow/Krähenmann, a.a.O., S. 168).

b) Der Beschwerdeführer hat Kommissionsbeschlüsse sowie das diesen Beschlüssen zugrundeliegende Stimmenverhältnis publiziert. Mit diesem Verhalten hat er wie oben ausgeführt seine Schweigepflicht verletzt.

Als Sanktion dieses Verstosses hat der Gemeinderat als Disziplinarbehörde den Beschwerdeführer aus der Personal- und Besoldungskommission ausgeschlossen (§ 15 Abs. 3 GemG). Damit hat der Gemeinderat die schwerwiegendste der gesetzlich vorgesehenen Sanktionen gewählt. Der Beschwerdeführer hat durch sein Vorgehen die zur Ausübung seiner Kommissionstätigkeit erforderliche Vertrauenswürdigkeit verloren. Er hat, wie oben ausgeführt, in Kenntnis der Widerrechtlichkeit seines Vorgehens gehandelt.

Unter diesen Umständen kann die vom Gemeinderat angeordnete Massnahme auch unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit nicht beanstandet werden.

VGE vom 10.1.1996 i.S. S. (Nr. 03).

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