Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1996

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15.3 Verfahrenssistierung und Rechtsverzögerung

Ein Anspruch auf Erlass einer Verfügung muss dem Gesuchsteller eingeräumt werden, wenn ein Interesse nachgewiesen ist. Sind die Sachentscheidvoraussetzungen nicht erfüllt, so hat das Nichteintreten in Verfügungsform zu ergehen (§ 25 VwVG; E. 1).

Beim Entscheid des Regierungsrates über die Sistierung des Verfahrens handelt es sich um eine Zwischenverfügung, der selbständig mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden kann, wenn er einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (§ 43 VPO; E. 2).

Sofern die Sistierung des Verfahrens nicht aus wichtigen Gründen, wie beispielsweise um einen präjudiziellen Entscheid einer anderen Instanz abzuwarten, oder nicht mit Zustimmung aller beteiligten Parteien angeordnet wurde, liegt eine Rechtsverzögerung vor (E. 3, 5b und 6).

Stellen sich Vorfragen aus einem anderen Rechtsgebiet, für deren Beurteilung eine andere Behörde bzw. ein anderes Gericht zuständig ist, so ist das Verwaltungsgericht - unter Vorbehalt einer abweichenden gesetzlichen Regelung ­ zu deren selbständigen Beurteilung befugt, solange die zuständige Behörde darüber nicht entschieden hat. Liegt jedoch ein rechtskräftiger Entscheid der zuständigen Behörde vor, ist das Verwaltungsgericht daran grundsätzlich gebunden (E. 5a).

Soweit für ein Arbeitsergebnis kein urheberrechtlicher Schutz besteht, gehört das Arbeitsprodukt eines Beamten - in analoger Anwendung privatrechtlicher Vorschriften - dem Staat (Art. 321b OR; E. 5b).

Sachverhalt

Nachdem Dr. X. seit dem 20. Juni 1967 von der Stiftung Pro Augusta Raurica als Grabungsleiterin angestellt war, wurde per 1. Januar 1975 zwischen dem Kanton Basel-Landschaft und Dr. X. ein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis begründet. Mit Regierungsratsbeschluss Nr. 3325 vom 6. Dezember 1977 erfolgte die Wahl von Dr. X. als Dienstchefin der Abteilung Augst/Kaiseraugst, wobei das öffentlich-rechtliche Angestelltenverhältnis gleichzeitig in ein Beamtenverhältnis überführt wurde. Der hierzu beigegebene Stellenbeschrieb aus dem Jahre 1978, welcher den Stand bei Inkrafttreten des Vertrages über die Römerforschung am 1. Januar 1975 wiedergeben sollte, enthielt u.a. den Passus, dass Dr. X. das Recht zustehe, alle unter ihrer Leitung durchgeführten Grabungen und Funde daraus selbst zu publizieren oder über deren Publikation durch Dritte zu entscheiden, solange sie Mitarbeiterin des Amtes für Museen und Archäologie sei sowie für einen Zeitraum von maximal zehn Jahren nach ihrem Ausscheiden aus dem Staatsdienst. Auf den 31. März 1994 wurde Dr. X. frühzeitig pensioniert. Am 24. August 1994 reichte Dr. X. beim Obergericht Klage gegen den Kanton Basel-Landschaft, vertreten durch den Regierungsrat, betreffend Urheberrecht ein. Die klageweise erhobenen Rechtsbegehren wurden in der Hauptsache auf das allgemeine Urheberrecht abgestützt; als alternative und ergänzende Anspruchsgrundlagen dienten dienstrechtliche Gesichtspunkte namentlich hinsichtlich der Zusicherungen gemäss Stellenbeschreibung aus dem Jahre 1978. Am 23. Mai 1995 wurde mit verfahrensleitender Verfügung des Obergerichts der Prozessgegenstand auf die Zuständigkeit sowie die Frage der urheberrechtlichen Schutzfähigkeit der Grabungsdokumentationen beschränkt. Anlässlich der am 16. August 1995 durchgeführten Verhandlung wurde die Einholung einer Expertise zur Frage, "ob bei einer Grabungsdokumentation Urheberrecht möglich ist und ob die Klägerin ein Grabungssystem entwickelt hat, das die Ansprüche einer Urheberschaft erfüllt", verfügt. Am 26. April 1996 konnte das Gutachten zu den Akten des Obergerichts genommen werden.

Während des vor Obergericht hängigen Verfahrens gelangte Dr. X. am 25. April 1995 zusätzlich an den Regierungsrat mit dem Gesuch um Erlass einer Verfügung mit den folgenden Begehren:

1. Es sei festzustellen, dass Dr. X. das ausschliessliche Recht habe, alle unter ihrer Leitung durchgeführten Grabungen auf der Basis der Grabungsdokumentation und der Funde wissenschaftlich auszuwerten und die Erkenntnisse und Ergebnisse ihrer wissenschaftlichen Tätigkeit im geeigneten und von ihr selbst bestimmten Rahmen, selbst zu publizieren.

2. Es sei festzustellen, dass die wissenschaftliche Auswertung von Funden und Befunden durch Dritte sowie Publikationen Dritter über Funde und Befunde aller unter Leitung von Dr. X. durchgeführten Grabungen der vorgängigen schriftlichen Einwilligung durch von Dr. X. bedürften ebenso wie der Beizug der Grabungsdokumentation über Grabungen von Dr. X. zur Verwertung für Publikationen Dritter.

3. Die jeweilige Grabung, d.h. sämtliche dazugehörige Funde mit der Originaldokumentation (enthaltend Tagebücher, Kistenbüchlein, Karteikarten, Fotos mit entsprechenden Negativen sowie Dias und dazugehöriger Beschreibung, Planaufnahmen, Detailaufnahmen, Profilaufnahmen mit Beschreibung sowie Umzeichnungen, Kartierungen) seien auf Verlangen von Dr. X. vollständig innert 30 Tagen gegen Quittung zur Aushändigung bereitzustellen.

4. Frau Dr. X. sei der freie Zugang zum Archiv, dem Funddepot und den ausgestellten Exponaten sowohl aus den von Frau Dr. X. geleiteten Grabungen sowie aus den übrigen Grabungen zur wissenschaftlichen Betätigung zu gewährleisten.

5. Frau Dr. X. sei der freie Zugang zu den Funden und Befunden aus den vorhandenen Ausgrabungen zu gestatten, insoweit ein Bezug zu den von ihr wissenschaftlich bearbeiteten Projekten bestehe und urheberrechtlich geschützten Interessen Dritter dem nicht entgegenstünden.

6. Es sei festzustellen, dass Frau Dr. X. die vorgenannten Rechte und Befugnisse 10 Jahre ab Rechtskraft der den Begehren zustimmenden Verfügung zustünden.

Mit Regierungsratsbeschluss Nr. 1858 vom 4. Juli 1995 wurde auf das Gesuch in Sachen Ansprüche aus dem Dienstverhältnis vorläufig nicht eingetreten und das Verfahren bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheides des Obergerichtes sistiert. Dagegen erhob Dr. X. Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den Begehren, es sei in Aufhebung der angefochtenen Verfügung der Regierungsrat anzuweisen, umgehend auf das Gesuch der Beschwerdeführerin einzutreten und eine beschwerdefähige Verfügung zu erlassen.

Erwägungen

1. Gemäss § 25 Abs. 1 VwVG wird das Verfahren auf Erlass einer Verfügung auf Begehren oder von Amtes wegen durchgeführt. Nach Abs. 2 der zitierten Bestimmung ist dem Begehren um Erlass einer Verfügung zu entsprechen, wenn ein schutzwürdiges Interesse nachgewiesen ist.

Geht ein Gesuch um Erlass einer Verfügung bei einer Verwaltungsbehörde ein, prüft diese zunächst, ob die Sachentscheidungsvoraussetzungen (Zuständigkeit, Partei- und Prozessfähigkeit des Gesuchstellers, gehörige Bevollmächtigung eines allfälligen Vertreters, Vorhandensein eines schutzwürdigen Interesses an der Verfügung) gegeben sind. Wenn ja, schreitet die Behörde zur materiellen Prüfung des Begehrens. Eine Eintretensverfügung ergeht in der Regel nicht. Der Gesuchsteller hat in diesem Fall Anspruch auf Erlass einer Verfügung. Handelt die Behörde trotzdem nicht, kann Rechtsverweigerungsbeschwerde ergriffen werden. Sind hingegen alle oder einzelne Sachentscheidungsvoraussetzungen nicht erfüllt, verfügt die Behörde Nichteintreten. Gegen die Nichteintretensverfügung steht die Verwaltungsbeschwerde bzw. die Verwaltungsgerichtsbeschwerde offen (René A. Rhinow, Öffentliches Prozessrecht und Grundzüge des Justizverfassungsrechts des Bundes, Basel und Frankfurt am Main 1994, S. 185 N 855).

2. Vorliegende Beschwerde richtet sich gegen den Regierungsratsbeschluss Nr. 1858 vom 4. Juli 1995, worin auf das Gesuch der Beschwerdeführerin vom 25. April 1995 um Erlass einer Verfügung vorläufig nicht eingetreten und das Verfahren bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheides des Obergerichts sistiert wird. Die Konstruktion des hier zu beurteilenden zweigeteilten Diapositivs zeichnet sich durch eine Besonderheit aus, zumal neben vorläufigem Nichteintreten - was im juristisch-technischen Sinne nicht möglich ist, da auf eine anhängig gemachte Sache in Würdigung der Sachentscheidungsvoraussetzungen entweder einzutreten oder nicht einzutreten ist - gleichzeitig die Sistierung des Verfahrens beschlossen wird. Während Nichteintretensentscheide als sogenannte Endverfügungen den Verfahrensabschluss zur Folge haben (BGE 108 Ib 545), stellen Sistierungsbeschlüsse als verfahrensleitende Verfügungen bzw. Zwischenverfügungen Anordnungen im Rahmen der Prozessinstruktion dar, die von der Rechtshängigkeit an das Verfahren der Erledigung entgegenführen, es aber nicht abschliessen (Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, S. 140/141). Als was denn nun aber ein Verwaltungsakt, in casu der vorliegende Regierungsratsbeschluss, zu qualifizieren ist, hat massgebliche Auswirkungen auf dessen Anfechtbarkeit: Nichteintretensverfügungen der Vorinstanz sind unter Vorbehalt des Vorliegens der üblichen Voraussetzungen ohne weiteres beim kantonalen Verwaltungsgericht anfechtbar. Ob indessen auch deren Sistierungsbeschlüsse im Sinne verfahrensleitender Verfügungen beim Gericht angefochten werden können, bestimmt sich infolge fehlender gesetzlicher Regelung nach der Gerichtspraxis. Danach können verfahrensrechtliche Verfügungen selbständig mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht nur angefochten werden, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können und sofern das Gericht zur Beurteilung der Hauptsache zuständig ist (VGE vom 1. April 1981 i.S. E.U., in BLVGE 1981, S. 13 ff.; VGE vom 17. September 1983 i.S. X, in BLVGE 1983/84 S. 153 ff.; zu beachten ist freilich, dass die zitierten Entscheide noch unter Anwendung des VRG ergangen sind).

In der konkret zu beurteilenden Angelegenheit ist im Lichte der gesamten Umstände davon auszugehen, dass der vorliegende Regierungsratsbeschluss vom 4. Juli 1995 eher als Sistierungsbeschluss denn als verfahrensabschliessender Nichteintretensentscheid zu verstehen ist. Gemäss § 43 VPO ist die verwaltungsgerichtliche Beschwerde gegen Verfügungen und Entscheide des Regierungsrates zulässig, weshalb das Verwaltungsgericht für die Beurteilung der Hauptsache zuständig ist. Dass der Beschwerdeführerin durch die verfügte Sistierung alsdann nichtwiedergutzumachende Nachteile erwachsen können, ist im Blick auf die gemäss Stellenbeschrieb vom 27. Juli 1978 ergangene Zusicherung, wonach der Beschwerdeführerin für einen Zeitraum von maximal 10 Jahren seit dem Ausscheiden aus dem Staatsdienst das Recht zustehe, alle unter ihrer Leitung durchgeführten Grabungen und die Funde daraus selbst zu publizieren oder über deren Publikation durch Dritte zu entscheiden, infolge zeitlicher Dringlichkeit evident. Dies genügt als Nachteil, um zur Anfechtung eines Sistierungsbeschlusses legitimiert zu sein (vgl. BGE 115 Ib 17). Damit wird auch der Praxis des Verwaltungsgerichts, auf Beschwerden gegen Sistierungsbeschlüsse insbesondere mit der Rüge der Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung in der Regel ohne weiteres einzutreten, entsprochen (VGE vom 4. März 1992 i.S. E.-H.AG; VGE vom 11. November 1992 i.S. M.J. u. H.E.).

3. In Lehre und Praxis ist anerkannt, dass eine ohne zureichende Gründe ausgesprochene Sistierung, die als solche nichts anderes als die vorläufige Einstellung eines hängigen Verwaltungs- oder Rekursverfahrens zur Folge hat, eine Rechtsverzögerung darstellt (Arthur Haefliger, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 118; Georg Müller, Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, N 92 zu Art. 4; Alfred Kölz, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 1978, N 27 zu § 19; VGE vom 28. September 1988 i.S. P. AG). Das Verwaltungsverfahrensgesetz, welches im Verfahren vor dem Regierungsrat zur Anwendung gelangt, enthält keine expliziten Vorschriften über die Sistierung. Dies bedeutet indessen nicht, dass die Sistierung eines Verfahrens generell unzulässig wäre. Verfahrensleitende Anordnungen, zu denen auch die Sistierung zählt, bedürfen keiner besonderen Rechtsgrundlage, verlangen aber die Einhaltung bestimmter Verfahrensgrundsätze (vgl. das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau vom 10. September 1985 i.S. H. und M., in AGVE 1985, S. 364 f.). Gegen eine Sistierung erheben sich keine Bedenken, wenn alle Parteien (auch die am Verfahren beteiligten Behörden) damit einverstanden sind. Aus prozessökonomischen Gründen kann ein Verfahren unter Umständen auch gegen den Willen einer Partei sistiert werden. So kann sich eine Sistierung beispielsweise rechtfertigen, wenn sie dazu dient, einen präjudiziellen Entscheid einer andern Instanz abzuwarten (Alfred Kölz, a.a.O., N. 27 - 31 zu § 19). Zulässig ist die Verfahrenssistierung im weiteren, wenn sie aus anderen wichtigen Gründen geboten erscheint und ihr keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen. Die glaubhaft gemachten entgegenstehenden Interessen sind gegen die Interessen an einer Sistierung abzuwägen (Urs Peter Cavelti, Die Verfahren vor dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, St. Gallen 1994, S. 271 f.).

Fortsetzung

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