Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1996

 

 

 

13 Enteignung




13.1 Entschädigungspflichtige Nichteinzonung


Zusammenfassung der Rechtsprechungsgrundsätze zur materiellen Enteignung (Art. 22ter, 22quater BV, Art. 5 Abs. 2 und Art. 14 ff. RPG; E. 4).


Da der 1992 genehmigte Zonenplan nicht dem RPG entsprach, stellt die Zuweisung einer Ferienhauszone in die Landwirtschaftszone eine Nichteinzonung dar (E. 5).


Die Nichteinzonung kann den Eigentümer enteignungsähnlich treffen, wenn sich das fragliche Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet befindet. Sie löst diesfalls ausnahmsweise eine Entschädigungspflicht aus (Art.1 Abs.2 lit. b und Art. 3 Abs. 3 RPG; E. 6).




Erwägungen


4. Der Begriff der materiellen Enteignung ist in Art. 22ter Abs. 3 BV und in Art. 5 Abs. 2 RPG bundesrechtlich geregelt und für die Kantone verbindlich (vgl. BGE 116 Ib 237 Erw. 1b mit Hinweisen). Der aktuelle Stand der bundesrechtlichen Rechtsprechung zur materiellen Enteignung lässt sich­gestützt auf BGE 119 Ib 124 ff.­wie folgt zusammenfassen:


a) Ob Planungen zu Eigentumsbeschränkungen führen, die einer Enteignung gleichkommen, ist im Lichte der verfassungsrechtlichen Ordnung des Bodenrechts gemäss Art. 22ter und 22quater BV zu beurteilen. Danach sind die Kantone verpflichtet, nach den bundesrechtlichen Grundsätzen eine der zweckmässigen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes dienende Raumplanung zu schaffen. Ein zentrales Anliegen dieser Neuordnung des Bodenrechts bildet die Festlegung der zulässigen Nutzung des Bodens in Beachtung des Gebotes der haushälterischen Nutzung (Art. 2 Abs. 1 RPG) durch Nutzungspläne (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1992, S. 20 f. und 35 ff; Leo Schürmann, Bau- und Planungsrecht, 2. Auflage, Bern 1984, S. 153 ff; Martin Lendi/Hans Elsasser, Raumplanung in der Schweiz, 3. Auflage, Zürich 1991, insbesondere S. 95, 188, 210 und 226 f.). Die Nutzungspläne haben vorab Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen zu unterscheiden (Art. 14 RPG). Das für die Überbauung bestimmte Land ist in Beachtung der Grundsatzbestimmung von Art. 15 RPG in Bauzonen einzuweisen. Das ausserhalb der Bauzonen gelegene Areal ist Landwirtschaftszonen (Art. 16 RPG), allenfalls Schutzzonen (Art. 17 RPG) oder kantonalen Spezialzonen zuzuteilen, soweit es nicht als Wald nach der Forstgesetzgebung des Bundes geschützt ist (Art. 18 RPG). Nichteinzonungen in eine Bauzone in Übereinstimmung mit diesen bundesrechtlichen Grundsätzen sind Anwendungsfälle der Inhaltsbestimmung des Grundeigentums (BGE 114 Ib 303 Erw. 3c mit Hinweisen; Enrico Riva, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 178).


b) Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kommt eine auf eine Planung zurückzuführende Eigentumsbeschränkung dann einer Enteignung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 RPG gleich, wenn einem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer Gebrauch seines Grundeigentums untersagt oder besonders stark eingeschränkt wird, weil ihm eine aus dem Eigentumsinhalt fliessende wesentliche Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so kann ausnahmsweise eine Eigentumsbeschränkung einer Enteignung gleichkommen, falls ein einziger oder einzelne Grundeigentümer so getroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erschiene und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hierfür keine Entschädigung geleistet würde. In beiden Fällen ist die Möglichkeit einer zukünftigen besseren Nutzung der Sache indessen nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen. Unter besserer Nutzung eines Grundstückes ist in der Regel eine in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht gegebene Möglichkeit der Überbauung zu verstehen (BGE 118 Ib 41 Erw. 2b mit Hinweisen; Enrico Riva, a.a.O., S. 164 ff.).


c) Vom Entzug einer wesentlichen aus dem Eigentum fliessende Befugnis im Sinne des Tatbestandes der materiellen Enteignung kann zum vornherein nur dann gesprochen werden, wenn im Zeitpunkt der Rechtskraft der Planungsmassnahme, die einer Enteignung gleichkommen soll, eine raumplanerische Grundordnung galt, welche die Berechtigung zum Bauen auf dem fraglichen Grundstück einschloss (BGE 114 Ib 303 Erw. 3a; 112 Ib 398 Erw. 5a). Eine solche, der verfassungsrechtlichen Ordnung des Bodenrechts entsprechende Grundordnung liegt vor, wenn die Gemeinde über einen Nutzungsplan verfügt, der u.a. die Bauzonen in zweckmässiger Weise rechtsverbindlich von den Nichtbauzonen trennt. Bauzonen umfassen Land, das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (Art. 15 und 19 RPG; BGE 118 Ib 42 Erw. 2c mit Hinweisen).


Wird bei der erstmaligen Schaffung einer raumplanerischen Grundordnung, welche den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Anforderungen entspricht, eine Liegenschaft keiner Bauzone zugewiesen, so liegt gemäss der von neueren Rechtsprechung des Bundesgericht zur Klarstellung der Rechtslage befolgten Terminologie eine Nichteinzonung vor, und zwar auch dann, wenn die in Frage stehenden Flächen nach dem früheren, der Revision des Bodenrechts nicht entsprechenden Recht überbaut werden konnten (BGE 118 Ib 42 Erw. 2b mit Hinweisen).


d) Wie das Bundesgericht wiederholt angeführt hat, löst die Nichteinzonung in eine Bauzone grundsätzlich keine Entschädigungspflicht aus (BGE 119 Ib 129, Erw. 2d; 116 Ib 384 Erw. 6a; 114 Ib 303 Erw. 3c). Sie trifft nur ausnahmsweise den Eigentümer enteignungsähnlich, wenn er überbaubares oder groberschlossenes Land besitzt, das von einem gewässerschutzrechtskonformen generellen Kanalisationsprojekt (GKP) erfasst wird, und wenn er für die Erschliessung und Überbauung seines Landes schon erhebliche Kosten aufgewendet hat, wobei diese Voraussetzungen in der Regel kumulativ erfüllt sein müssen. Sodann können weitere besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass ein Grundstück unter Umständen hätte eingezont werden müssen. Ein Einzonungsgebot kann ferner zu bejahen sein, wenn sich das fragliche Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet (Art. 15 lit. a RPG) befindet. Solche Umstände hätten möglicherweise eine Einzonung gebieten können, so dass der Eigentümer am massgebenden Stichtag mit hoher Wahrscheinlichkeit mit einer aus eigener Kraft realisierbaren Überbauung seines Landes rechnen durfte. Trifft all dies jedoch nicht zu, so kann nicht von einer enteignungsgleichen Wirkung der Nichteinzonung von Land in eine Bauzone gesprochen werden. Der Eigentümer besitzt grundsätzlich keinen Rechtsanspruch auf Einweisung seines Landes in eine Bauzone, auch nicht, wenn er erschlossenes oder erschliessbares Land besitzt. Dies ergibt sich aus dem Vorrang der rechtlichen Gegebenheiten, auf die in erster Linie abzustellen ist. Erste Voraussetzung der Überbaubarkeit einer Parzelle und damit deren Baulandqualität bildet die Zugehörigkeit des entsprechenden Landes zu einer Bauzone, welche den aus der Neuordnung des Bodenrechts fliessenden verfassungs- und gesetzesmässigen Anforderungen entspricht und welche die Berechtigung zum Bauen einschliesst (BGE 118 Ib 42, Erw. 2c, 343 Erw. 4).


5. Anhand dieser Kriterien ist nun zu prüfen, ob die Zuweisung der im Eigentum der Beschwerdeführerin stehenden Parzelle Nr. 367 und Wegparzelle Nr. 1780, Grundbuch (GB) Blauen, zur Landwirtschaftszone, wie sie von der Gemeindeversammlung der gemischten Gemeinde Blauen vom 30. Mai 1990 beschlossen worden ist, eine Nichteinzonung oder Auszonung darstellt. Es ist auch die Frage nach dem Zeitpunkt zu stellen, ab welchem die Gemischte Gemeinde Blauen nach Inkrafttreten des RPG (1. Januar 1980) erstmals eine raumplanerische Grundordnung im Sinne dieses Gesetzes geschaffen hat.


a) Am 17. Oktober 1980 wies die Gemeindeversammlung der Gemischten Gemeinde Blauen die Parzellen Nr. 367 und Nr. 1780 der kommunalen Ferienhauszone zu. Diese Ortsplanungsrevision genehmigte die Baudirektion des Kantons Bern mit seinem Beschluss vom 18. November 1982. Im Rahmen einer neuen Ortsplanungsrevision wurden mit Gemeindeversammlungsbeschluss vom 30. Mai 1990 diese in der ehemaligen Ferienhauszone gelegenen Parzellen in die Landwirtschaftszone umgezont. Die Umzonung erwuchs mit dem Genehmigungsbeschluss der Baudirektion des Kantons Bern am 8. August 1990 in Rechtskraft. Den Ausführungen dieses Beschlusses ist zu entnehmen, dass erst mit der Ortsplanungsrevision 1990 den Anforderungen des RPG Rechnung getragen wurde (vgl. Ziffer 4 des Beschlusses der Baudirektion des Kantons Bern vom 8. August 1990). Gestützt auf den Vorprüfungsbericht des Raumplanungsamtes vom 7. November 1989 stelle die im Jahre 1980 kommunal beschlossene Ferienhauszone keine Bauzone gemäss Art. 15 RPG dar. Nach der Bedarfsrechnung des Raumplanungsamtes sei die Bauzone der Gemeinde Blauen unter Einschluss der Ferienhauszone eindeutig überdimensioniert gewesen. Im Rahmen des Beschwerdeverfahrens kommt auch der Regierungsrat des Kantons Bern unter Ziffer 6b seines Beschlusses vom 5. August 1992 zum Ergebnis, dass die bis zur Ortsplanungsrevision 1990 geltende Ferienhauszone nach der Bedarfsrechnung des Raumplanungsamtes nicht den Erfordernissen des RPG entsprochen habe.


b) Gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts ist bei der Ermittlung der RPG-konformen Bauzonen von der bisherigen und der zu erwartenden künftigen Bevölkerungsentwicklung auszugehen. Zu deren Feststellung hat das Bundesgericht in verschiedenen Entscheiden die sog. Trendmethode angewandt. Danach wird der Baulandverbrauch der letzten 10 bis 15 Jahren mit den vorhandenen Baulandreserven verglichen und angenommen, die Entwicklung verlaufe in den nächsten 15 Jahren ähnlich (BGE 116 Ia 341 Erw. 3b; 114 Ia 366 f. Erw. 3b). Wendet man die genannten Grundsätze auf die Verhältnisse in der Gemeinde Blauen an, ergibt sich ein eindeutiges Bild: Der Wohnzonenreserve von ca. 7 ha steht einem Baulandbedarf von 5,4 ha gegenüber. Das Raumplanungsamt hat dabei eine durchschnittliche Ausnützungsziffer von 0,35 angenommen. Der Entwicklungsfaktor wurde gemäss der Bevölkerungsentwicklung seit 1980 für die nächsten 15 Jahre linear fortgesetzt hochgerechnet, wobei von einer Bevölkerungszunahme von 218 Personen auszugehen ist. Sowohl für die bestehenden wie auch für die neu zu erstellenden Wohnungen ist mit einer Belegungsdichte von neu 2,5 Einwohnern gegenüber gegenwärtigen 3,0 Einwohnern pro Wohnung gerechnet worden. Die durchschnittliche Wohnungsgrösse ist mit 155 m2 pro Wohnung bemessen worden. Aufgrund dieser Berechnungen kommt das Raumplanungsamt zum Schluss, dass die unüberbaute Wohnzonenfläche (ohne ehemalige Ferienhauszone) den Baulandbedarf bei weitem übertreffe.


c) Das Verwaltungsgericht hat keinen Anlass, die Beurteilung der Genehmigungsbehörde über die Überdimensionierung der raumplanerischen Grundordnung aus dem Jahre 1982 der Gemeinde Blauen zu bemängeln. Gemäss den Ausführungen des Raumplanungsamtes des Kantons Bern in seinem Vorprüfungsbericht vom 7. November 1989 bezeichnet der Zonenplan der Gemischten Gemeinde Blauen aus dem Jahre 1982 eine zu ausgedehnte Fläche als Baugebiet. Es ist davon auszugehen, dass die Bevölkerung des Dorfes von heute 570 Einwohnern nicht mehr stark wächst, d.h. sie wird die Zahl von 800 Einwohnern nicht übersteigen. Gemäss den Berechnungen der Gemeinde Blauen stehen zur Zeit 65 bis 70 freie Bauplätze zur Verfügung. Der Baulandbedarf wird jährlich auf 3 bis 4 Bauplätze geschätzt und ist somit offensichtlich für die nächsten 20 Jahre gedeckt. Demgemäß genügt dieser Zonenplan inhaltlich nicht den Anforderungen des RPG, was zur Folge hat, dass es sich bei diesem Zonenplan nicht um einen RPG-konformen Nutzungsplan handeln kann.


d) Es trifft zu, dass die Ortsplanungsrevision am 18. Oktober 1982, also mehr als 2 1/2 Jahre nach Inkrafttreten den RPG, genehmigt worden ist. Aus dieser Tatsache kann indessen nicht der Schluss gezogen werden, dass der Zonenplan 1982 tatsächlich den Anforderungen des RPG entsprochen hat. Bauland ist nach Inkrafttreten des RPG am 1. Januar 1980 nur das nach den Grundsätzen des Gesetzes rechtskräftig in Bauzonen eingezonte Land (BGE 116 Ib 383 Erw. 5b). Dem Vorprüfungsbericht des Raumplanungsamtes vom 7. November 1989 kann deutlich entnommen werden, dass die Gemeinde Blauen vor der Ortsplanungsrevision 1990 keinen Zonenplan im Sinne der Raumplanungsgesetzgebung besass. So führt auch die Baudirektion des Kantons Bern in ihrer Vernehmlassung vom 30. Januar 1991 aus, dass sie damals bei der Genehmigung der Ferienhauszone ausschliesslich auf das bernische Baugesetz vom 7. Juni 1970 abgestellt habe. Es ist somit offensichtlich, dass die Ferienhauszone im Sinne von Art. 25 BauG 1970 angesichts der bereits in Kraft getretenen Bestimmungen des eidgenössischen RPG schon zum Zeitpunkt der Genehmigung kaum mehr als bundesrechtskonform bezeichnet werden konnte. Die Baudirektion des Kantons Bern hat sich mit den raumplanerischen Grundsätzen des RPG auseinandergesetzt. Erst der im Jahre 1992 genehmigte Zonenplan berücksichtigt die Bestimmungen des RPG und stellt somit die erste mit dem RPG übereinstimmenden nutzungsplanerische Massnahme dar. Folglich handelt es sich bei der Zuweisung der Parzellen Nr. 367 und 1780 in die Landwirtschaftszone nach der bisherigen Terminologie des Bundesgerichts nicht um eine Auszonung, sondern um eine Nichteinzonung.


6. Dieser planerische Eingriff ist von der Beschwerdeführerin entschädigungslos zu dulden, sofern keine besonderen Umstände vorliegen, die ausnahmsweise eine Entschädigung für materielle Enteignung rechtfertigen. Es bleibt deshalb zu prüfen, ob sich die Beschwerdeführerin auf solche besonderen Umstände berufen kann.


a) Die Nichteinzonung kann eine Entschädigungspflicht auslösen, wenn ein Areal, das sich im weitgehend überbauten Gebiet befindet, nicht eingezont wird. Der Begriff des weitgehend überbauten Land ist eng zu verstehen; er umfasst im wesentlichen nur den geschlossenen Siedlungsbereich (BGE 118 Ib 45 Erw. 4a, 344 Erw. 4a; 116 Ia 201 Erw. 2b). Unter dem Begriff der Siedlung versteht das Gesetz jene Bereiche, die für Wohn- und Arbeitsgebiete sowie die zugehörige Infrastruktur bestimmt sind (vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. b und Art. 3 Abs. 3 RPG). Die "weitgehende Überbauung" umfasst auch Baulücken, d.h. an die Bauten angrenzende unüberbaute Flächen von untergeordneter Bedeutung, die zum Siedlungsbereich gehören (BGE 113 Ia 452 Erw. 4d).


b) Wie sich am Augenschein ergeben hat, sind die zur Diskussion stehende Parzelle Nr. 367 und die dazugehörige Wegparzelle Nr. 1780 in unmittelbarer Nähe umgeben von überwiegend überbauten Grundstücken. Um die Parzellen der Beschwerdeführerin sind keine grösseren zusammenhängenden Bodenflächen mehr vorhanden, welche landwirtschaftlich rationell genutzt werden können. Die bereits bestehende Häusergruppe wird effektiv bewohnt und genutzt. Die Nutzung und Art dieser Häusergruppe hat sich von der Bewirtschaftung des umliegenden Landes vollständig gelöst. Sie stellt eine in sich geschlossene Überbauung dar, welche vollständig erschlossen und mit den übrigen Bauzonen der Gemeinde Blauen verbunden ist.; es ist ihr deshalb klarerweise eine Siedlungsqualität im Sinne der Bundesrechtsprechung zuzusprechen. Das Verwaltungsgericht ist nach dem Augenschein übereinstimmend zur Ansicht gelangt, dass die unüberbauten Parzellen der Beschwerdeführerin angesichts des Siedlungscharakters der sie umgebenden Häusergruppe eine sogenannte Baulücke darstellt, welche sinnvollerweise nur der Bauzone zugeteilt werden kann. Es handelt somit um ein weitgehend überbautes Gebiet, was hier eine Entschädigungspflicht auslöst.


c) In diesem Zusammenhang ist zudem festzustellen, dass die Parzellen Nr. 367 und 1780­wie der Regierungsrat in seinem Beschluss vom 5. August 1992 aufgeführt hat­vollständig erschlossen und zur Überbauung geeignet sind (vgl. Ziffer 7.2. S. 16). Der an die Parzelle Nr. 367 angrenzende Gassenackerweg wurde im Jahre 1984 ausgebaut und gewährleistet heute die strassenmässige Erschliessung dieser Parzelle. Gemäss dem Generellen Entwässerungsplan (GEP) vom 27. September 1990 befinden sich die Parzellen Nr. 367 und 1780 unbestrittenermassen innerhalb dessen Perimeters. Der Plan zeigt in aller Deutlichkeit auf, dass eine Kanalisationsleitung an der Grenze der Parzelle Nr. 367 verläuft. Desgleichen ist die Wasserversorgung gewährleistet, die Gebrauchs- wie auch Löschwasserleitungen befinden sich in unmittelbarer Nähe der Parzelle Nr. 367. So sind auch die Leitungen für Strom, Telefon und Kabelfernsehen vorhanden, es sind im Rahmen einer Überbauung nur noch die Hausanschlüsse zu erstellen. Die Parzelle Nr. 367 ist mit sämtlichen Erschliessungsträgern versehen. Die Parzellen der Beschwerdeführerin sind baulich und erschliessungsmässig derart präjudiziert, dass es sachlich nicht vertretbar wäre, wenn diese nicht zum "weitgehend überbauten Gebiet" gerechnet würden.




7. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die am 30. Mai 1990 von der Gemeindeversammlung der Gemischten Gemeinde Blauen beschlossene Zuweisung der Parzellen Nr. 367 und 1780 zur Landwirtschaftszone als Nichteinzonung zu qualifizieren ist. Die Parzellen liegen jedoch in einem weitgehend überbauten Gebiet, was ausnahmsweise die Zusprechung einer Entschädigung wegen materieller Enteignung rechtfertigt. Die Beschwerde ist deshalb gutzuheissen. Damit ist diese Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen, welche über die Entschädigung aus materieller Enteignung zu urteilen und die Kosten des Verfahrens vor dem Enteignungsgericht neu festzusetzen hat.


VGE vom 10.7.1996 i.S. S.D. (Nr. 80).


Gegen diesen Entscheid hat die Gemischte Gemeinde Blauen am 13. Dezember 1996 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben.

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