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Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1996 |
1.3 Zulässiger Gegenstand von Gesetzesinitiativen Die Stimmrechtsbeschwerde ist zulässig gegen die Gültigerklärung einer Initiative durch den Landrat, da das kantonale Recht eine Kontrolle der Rechtmässigkeit von Initiativen vorsieht (Art. 98a Abs. 3 OG, §86 Abs. 2 lit. a KV, §37 Abs. 1 lit. a VPO; E. 3). Ob eine Initiative offensichtlich rechtswidrig ist, misst sich grundsätzlich am Verständnis der Landräte und Landrätinnen. Diesen steht bei der Kontrolle der Rechtmässigkeit von Initiativen ein Ermessensspielraum zu, wobei sie allerdings den Grundsatz der Rechtsgleichheit zu beachten haben (Art. 4 BV, §29 Abs. 1 KV; E. 5). Parlamentsinitiativen sowie Verwaltungs- und/oder Planungsinitiativen, welche den Landrat bzw. den Regierungsrat verpflichten, bestimmte Einzelfallentscheidungen zu treffen oder sonstige Exekutivbefugnisse in einem bestimmten Sinn wahrzunehmen, sind verfassungsrechtlich nicht vorgesehen (§28 Abs. 1 KV; E. 6 und 9). Das basellandschaftliche Verfassungsrecht knüpft am materiellen Verständnis des Gesetzes an, weshalb auch Regelungen nicht generell-abstrakter Natur in ein Gesetz aufgenommen werden können, sofern sie als grundlegend und wichtig einzustufen sind. Kriterien, aufgrund derer sich die Wichtigkeit einer Regelung ergibt (§§15 Abs. 2, 36 und 63 Abs. 1 KV; E. 7). Allerdings können auch unwichtige Regelungsgegenstände Inhalt einer Gesetzesinitiative bilden, sofern die Verfassung nicht ausdrücklich die Form des Landratsbeschlusses vorsieht. Für generelle Strassenprojekte schreibt die Verfassung nicht explizit vor, dass sie nicht in Form eines Gesetzes gekleidet werden können, weshalb sie Gegenstand einer Gesetzesinitiative bilden können (§§31 Abs.1 lit. a und 65 Abs. 1 KV; E. 8). Sachverhalt Am 28. August 1995 wurde bei der Landeskanzlei die formulierte Gesetzesinitiative "Ausbau der Rheinstrasse" (zwischen Liestal und der N2/Hülften) eingereicht. Sie weist folgenden Wortlaut auf: "Strassengesetz (Änderung vom ....) 1. Das Strassengesetz vom 24. März 1986 (GS 29.252, SGS 430) ) wird wie folgt geändert: Nach H. Schlussbestimmungen §43 b Ausbau bestimmter Strassen Das generelle Projekt "Ausbau der Rheinstrasse" (Situationsplan 1.5000, Nr. GE 251) gemäss Landratsvorlage 94/144 vom 21. Juni 1994 wird im Rahmen der einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen mit den für die Ausführung notwendigen Anpassungen und Änderungen verwirklicht. 2. Diese Änderung tritt am Tage nach der Volksabstimmung in Kraft". Mit Verfügung vom 19. Juni 1996, publiziert im Amtsblatt Nr. 26 vom 27. Juni 1996, hat der Landrat, gestützt auf §29 Abs. 1 KV die Gesetzesinitiative für gültig erklärt. Gegen diesen Landratsbeschluss erhoben F H., H.S., M H., E.S., K.M., J.S. und P.G. Beschwerde beim kantonalen Verfassungsgericht. Sie beantragten, der Beschluss des Landrates vom 19. Juni 1996, mit welchem die Volksinitiative für den "Ausbau der Rheinstrasse" gültig erklärt und der Volksabstimmung unterbreitet werde, sei aufzuheben und die Gesetzesinitiative "Ausbau der Rheinstrasse" ungültig zu erklären.
Erwägungen
3. a) Die Parteien kommen in ihren Rechtsschriften übereinstimmend zum Ergebnis, dass die kantonale Stimmrechtsbeschwerde gegen die Gültigerklärung einer Volksinitiative durch den Landrat unter Berufung auf deren materielle Rechtswidrigkeit zulässig sei. Den Parteien ist hierin beizupflichten. Sofern nämlich das kantonale Recht die zuständigen Behörden verpflichtet, Initiativen auf ihre inhaltliche Rechtmässigkeit hin zu überprüfen, muss gemäss Praxis des Bundesgerichts mit der Stimmrechtsbeschwerde geltend gemacht werden können, ein Volksbegehren halte dieser Überprüfung nicht stand und dürfe deshalb der Volksabstimmung nicht unterbreitet werden (vgl. BGE 114 Ia 267). Im vorliegenden Fall statuiert das kantonale Recht eine Pflicht, die Initiativen auf ihre Rechtmässigkeit hin zu überprüfen. b) Im kantonalen verwaltungsgerichtlichen Verfahren sind die Beschwerdegründe mindestens im gleichen Umfang wie für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zu gewährleisten (Art. 98a Abs. 3 OG); der für das vorliegende Verfahren massgebliche Prüfungsumfang muss daher jedenfalls demjenigen, wie er in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Zuge kommt, entsprechen. Folglich sind die Voraussetzungen für die Annahme einer Stimmrechtsverletzung nach kantonalem Recht in gleicher Weise zu definieren, wie sie das Bundesrecht festlegt, weshalb die Rüge der Unrechtmässigkeit einer kantonalen Initiative vor dem kantonalen Verfassungsgericht ebenfalls erhoben werden kann. Eine Rechtsmässigkeitsüberprüfung der Initiative kann somit in casu stattfinden. 5. a) Der angefochtene Beschluss stützt sich auf §29 Abs. 1 KV, welcher den Landrat verpflichtet, unmögliche oder offensichtlich rechtswidrige Volksbegehren für ungültig zu erklären. Nach Auffassung der beschwerdeführenden Parteien verletzt der landrätliche Beschluss die verfassungsmässig garantierten Volksrechte, da die Initiative für den "Ausbau der Rheinstrasse" auf die Verwirklichung eines konkreten Projektes abziele und keine generell-abstrakte Norm beinhalte. Die Gesetzesinitiative für den "Ausbau der Rheinstrasse" sei deshalb offensichtlich rechtswidrig und demgemäss für ungültig zu erklären. b) Die Ungültigerklärung eines Volksbegehrens steht in einem Spannungsverhältnis zwischen dem Grundsatz einer möglichst ungehinderten Ausübung der Volksrechte als einem Grundpfeiler der Demokratie einerseits (vgl. §2 Abs. 2 KV) und der Durchsetzung des Legalitätsprinzips als einer der Garantien des Rechtsstaates andererseits (vgl. §4 Abs. 1 KV). Mit dem qualifizierenden Erfordernis, wonach sich die Ungültigerklärung auf "offensichtlich rechtswidrige" Initiativen beschränken soll, hat der Verfassungsgeber zum Ausdruck gebracht, dass das Recht des Stimmbürgers und der Stimmbürgerin, über Volksbegehren abzustimmen, nur in dem Ausmass beschnitten werden darf, als das politische Entscheidverfahren mit Sicherheit nur mehr dazu dienen wird, ein verfassungs- oder bundesrechtswidriges Gesetz entstehen zu lassen (BLVGE 1989, S. 16 f. E. 8). Das Verfassungsgericht hat deshalb den Begriff der offensichtlichen Rechtswidrigkeit mit einer "augenscheinlichen, sichtbaren und damit sofort erkennbaren Rechtswidrigkeit" gleichgesetzt (BLVGE 1989, S. 16 f., E. 8). Dabei ist allerdings offengelassen worden, für wen die Rechtswidrigkeit augenscheinlich bzw. sofort erkennbar sein muss (BLVGE 1990, S. 26). Es liegt auf der Hand, dass das Ergebnis stark davon abhängt, wessen Verständnis als Massstab für die Offensichtlichkeit zugrundegelegt wird. Da die Gültigkeitsprüfung Sache des Landrats ist, ist weder auf das Urteilsvermögen des Durchschnittbürgers bzw. der Durchschnittsbürgerin noch auf dasjenige einer juristischen Fachkraft, sondern grundsätzlich auf das Verständnis der Landräte und Landrätinnen abzustellen. c) Die Verfassung schreibt dem Landrat nicht vor, mit welcher Gründlichkeit er die Gültigkeitsprüfung vornehmen soll. Das Parlament geniesst diesbezüglich einen Ermessensspielraum, wobei allerdings die Rechtsgleichheit gewahrt bleiben muss. Es dürfte jedenfalls nicht angehen, die Gültigkeitsprüfung von Fall zu Fall nach politischen Opportunitätsüberlegungen mehr oder weniger gründlich durchzuführen (vgl. BGE 100 Ia 390 f. E. 2c zur Bedeutung der Rechtsgleichheit bei der Handhabung formeller Gültigkeitserfordernisse). Vom verfassungsrechtlichen Spielraum her erscheint es, immer unter dem Vorbehalt der Rechtsgleichheit, grundsätzlich zulässig, dass der Landrat eine Initiative, welche nicht auf den ersten Blick offensichtlich rechtswidrig ist, dem Volk zur Abstimmung vorlegt, selbst wenn gewisse Zweifel an der Rechtmässigkeit bestehen sollten. Nimmt der Landrat dagegen bestehende Zweifel zum Anlass, um die Gültigkeit einer Initiative einer vertieften Prüfung zu unterziehen, so darf er das Resultat dieser Abklärungen nicht ignorieren (BLVGE 1990, S. 26). Im vorliegenden Fall hat der Landrat die Initiative keiner vertieften, eingehenden und umfassenden Prüfung unterzogen. Er ist gestützt auf die regierungsrätliche Vorlage an den Landrat vom 16. Januar 1996 davon ausgegangen, dass eine offensichtliche Rechtswidrigkeit ausgeschlossen werden könne. Vor allem da die entsprechende Initiative für den Bau der J2 seinerzeit ebenfalls gültig erklärt worden war. Das erst zwei Tage vor der landrätlichen Sitzung den Landrätinnen und Landräten versandte Gutachten von Professor L. vermochte an diesem Ergebnis, angesichts der Kurzfristigkeit und aufgrund seiner Einseitigkeit und Parteilichkeit nichts zu ändern. 6. a) Das Verfassungsgericht wird zu prüfen haben, ob die Initiative ganz oder teilweise offensichtlich im Sinne von §29 Abs. 1 KV gegen höherrangiges Recht, insbesondere gegen kantonales Verfassungsrecht verstösst. Sollte sich dies bestätigen, so ist die Beschwerde gutzuheissen und die Initiative für ungültig zu erklären. Sollte sich dies hingegen nicht bestätigen, so ist der landrätliche Entscheid zu schützen und es kann offen bleiben, ob die Initiative überdies rechtmässig ist oder nicht. Es kann im vorliegenden Fall davon ausgegangen werden, dass die Initiative Bundesrecht nicht widerspricht und sich somit einzig die Frage stellt, ob sie mit dem kantonalen Verfassungsrecht vereinbar ist. Sie würde kantonalem Verfassungsrecht widersprechen, wenn das generelle Projekt "Ausbau der Rheinstrasse" nach kantonalem Verfassungsrecht keinen zulässigen Inhalt einer Gesetzesinitiative darstellte. Sie würde aber auch gegen kantonales Verfassungsrecht verstossen, wenn es sich bei ihr um eine nach kantonalem Verfassungsrecht unzulässige Parlaments- bzw. Verwaltungs- bzw. Planungsinitiative handelte, wie es die beschwerdeführenden Parteien geltend machen. Diese Fragen sind im folgenden zu untersuchen, wobei nochmals daran erinnert sei, dass lediglich der offensichtliche Verstoss gegen höherrangiges Recht, nach den bereits dargelegten Kriterien, die Ungültigerklärung der Initiative berechtigt erscheinen liesse. b) Gemäss §28 Abs. 1 KV kann mit der Volksinitiative der Erlass, die Änderung oder die Aufhebung von Verfassungs- und Gesetzesbestimmungen verlangt werden. Jede Initiative mündet also, sofern sie in der Volksabstimmung angenommen wird, in den Erlass von Verfassungs- oder Gesetzesbestimmungen. Das basellandschaftliche Verfassungsrecht kennt weder die Parlamentsinitiative noch die Verwaltungs- und/oder Planungsinitiative, welche den Landrat bzw. den Regierungsrat verpflichten könnte, bestimmte Einzelfallentscheidungen zu treffen oder sonstige Exekutivbefugnisse in einem bestimmten Sinn wahrzunehmen (vgl. BLVGE 1995, S. 13; BLVGE 1990, S. 25 sowie BGE 111 Ia 120 E. 4a). Nach dem Wortlaut der Initiative soll das generelle Projekt "Ausbau der Rheinstrasse" (Situationsplan 1.5000, Nr. GE 251) gemäss Landratsvorlage 94/144 vom 21. Juni 1994 im Rahmen der einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen mit den für die Ausführung notwendigen Anpassungen und Änderungen verwirklicht werden. Die Initiative will die Schlussbestimmungen des StrG mit einem neuen §43b ergänzen. In einem nächsten Schritt ist folglich zu untersuchen, ob das generelle Projekt "Ausbau der Rheinstrasse" Inhalt einer Gesetzesinitiative sein kann. Bejahendenfalles ist damit automatisch das Vorliegen einer Verwaltungsinitiative ausgeschlossen. Vorgängig ist allerdings der Gesetzesbegriff in der Kantonsverfassung zu ermitteln.
7. a) §63 KV hält fest, dass der Landrat alle grundlegenden und wichtigen Bestimmungen in der Form des Gesetzes erlässt. §36 KV statuiert zudem, dass die Befugnis zum Erlass grundlegender und wichtiger Bestimmungen vom Gesetzgeber nicht auf andere Organe übertragen werden darf. Ferner hält noch §15 Abs. 2 KV im Hinblick auf die Beschränkung von Grundrechten fest, dass Einschränkungen der Grundrechte einer gesetzlichen Grundlage bedürfen; schwerwiegende Einschränkungen sogar ausdrücklich im Gesetz vorgesehen sein müssen. Neben der Erlassform des Gesetzes kennt das basellandschaftliche Verfassungsrecht auch die Beschlussfassung über weitere wichtige Angelegenheiten, namentlich die Genehmigung von Plänen, insbesondere das Regierungsprogramm und den Finanzplan, sowie das Erstellen von Richtplänen in Form des Landratsbeschlusses (vgl. §65 Abs. 1 KV). Dabei unterliegen bestimmte Planungsbeschlüsse, nach Massgabe ihrer Tragweite und Wichtigkeit, dem fakultativen Referendum (vgl. §31 Abs. 1 lit. a KV sowie Giovanni Biaggini, Das Gesetz in der Verfassungsordnung des Kantons Basel-Landschaft, in: Recht und Politik im Kanton Basel-Landschaft, Bd. 12, Liestal 1992, S. 16). b) Der in §63 KV umschriebene Gesetzesbegriff orientiert sich am materiellen Gesetzesbegriff. Dieser besagt, dass alle Anordnungen, die wichtig und grundlegend sind, unabhängig von ihrer Struktur (d.h. sie müssen nicht generell-abstrakt sein) dem Gesetzgeber vorbehalten sind (vgl. Biaggini, S. 23). §63 KV sieht denn auch die Gesetzesform für den Erlass von "grundlegenden" und "wichtigen" "Bestimmungen" vor. In seiner ausführlichen und differenzierten Auseinandersetzung mit dem Gesetzesbegriff der Baselbieter Kantonsverfassung kommt Biaggini zum Ergebnis, dass §63 KV den Grundsatz der Gleichsetzung von Gesetzesform und Wichtigkeit statuiere (vgl. Biaggini, S. 38). Von diesem Ergebnis ist auszugehen; es ist nachvollziehbar und schlüssig. Als hauptsächliche Kriterien für die Wichtigkeit einer Regelung werden in der Lehre genannt: die Zahl der geregelten Verhaltensalternativen; die Grösse des Adressatenkreises; die Intensität einer Regelung für die berührte private Person; die Bedeutung einer Regelung für die Ausgestaltung des politischen Systems; die finanziellen Auswirkungen einer Entscheidung für den Staat und die private Person; die Umstrittenheit bzw. die Akzeptierbarkeit einer Regelung in der Rechtsgemeinschaft; das geltende Recht als Ausdruck vorangegangener gesetzgeberischer Bewertungen der Wichtigkeit einer Frage. Ist eine Frage gemäss den genannten Kriterien als grundlegend und wichtig einzustufen, so hat eine Regelung grundsätzlich in Gesetzesform zu ergehen; folgerichtigerweise muss sie auch Gegenstand einer Gesetzesinitiative bilden können (s. Biaggini, S. 33 m. w. N; vgl. dazu auch folgend Ziffer 8). Die "Wichtigkeit" der Initiative im Sinne der oben zitierten Kriterien erscheint dem Gericht augenfällig. Es ist demnach davon auszugehen, dass es sich bei der Initiative "Ausbau der Rheinstrasse" um materielles Gesetzesrecht handelt. 8. Die Gleichsetzung von Wichtigkeit und Gesetzesform erfährt darüber hinaus sogar noch eine gewisse Relativierung, in dem Sinne als die Gesetzesinitiative auch unwichtigen Regelungsgegenständen Eingang in die Erlassform des Gesetzes geben kann (vgl. Biaggini, S. 41). Wie sie auch Anordnungen, die keine generell-abstrakte Struktur aufweisen, enthalten kann (vgl. Biaggini, S. 42). Einzig nicht initiativfähig dürften diejenigen Entscheidungen sein, für welche die Verfassung explizit nicht die Beschlussform des Gesetzes vorschreibt, sondern die Form des Landratsbeschlusses (vgl. Biaggini, S. 42). In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass die Verfassung nicht explizit vorschreibt, dass ein generelles Projekt wie dasjenige betreffend den "Ausbau der Rheinstrasse" nicht in der Beschlussform des Gesetzes ergehen kann. §65 Abs. 1 KV erklärt zwar den Landrat zuständig, "die grundlegenden Pläne der staatlichen Tätigkeiten, insbesondere das Regierungsprogramm und den Finanzplan" zu genehmigen. Diese Bestimmung schliesst jedoch weder nach ihrem Wortlaut noch nach ihrem Sinn aus, dass die genannten grundlegenden Pläne dem (obligatorischen) Referendum unterstellt würden. Zumal es sich dabei um eine Ausweitung der Volksrechte bzw. der politischen Rechte der Bürgerinnen und Bürger handelt und nicht um eine entsprechende Einschränkung. §31 Abs. 1 lit. a KV besagt allerdings, dass durch Verfassung oder Gesetz der fakultativen Volksabstimmung unterstellte verbindliche Planungsbeschlüsse des Landrates von grundsätzlicher Bedeutung auf Begehren von 1500 Stimmberechtigten der Volksabstimmung unterbreitet werden. Und §14 Abs. 5 StrG sieht vor, dass generelle Projekte für Kantonsstrassen vom Landrat beschlossen werden und dass die diesbezüglichen Beschlüsse dem fakultativen Referendum unterstehen. Entgegen der Ansicht der beschwerdeführenden Parteien geht aus §14 Abs. 5 StrG jedoch nicht hervor, dass Beschlüsse über generelle Strassenprojekte Planungsbeschlüsse im Sinne von §31 KV darstellen. Es ist vielmehr der Argumentation des Beschwerdegegners beizupflichten. Dieser ist zu entnehmen, dass eine kantonales Gesetzesrecht derogierende Gesetzesinitiative grundsätzlich zulässig sei, da es sich bei den in Frage stehenden Bestimmungen (§14 StrG und §34b StrG des Initiativtextes) um Normierungen auf derselben Erlassstufe handelt. Die neuere kann daher die vorbestandene Norm ohne weiteres abändern bzw. aufheben und damit verhindern, dass §31 KV zum Tragen kommt.
9. Im Zusammenhang mit dem von den beschwerdeführenden Parteien geltend gemachten Argument, wonach das basellandschaftliche Verfassungsrecht als Volksinitiativen lediglich die Verfassungs- und die Gesetzesinitiative kenne, nicht aber eine besondere Verwaltungs- oder Planungsinitiative ist folgendes zu bemerken. Die Beschränkung des Instituts der Volksinitiative auf die Verfassungs- und die Gesetzesinitiative schliesst, wie bereits dargelegt, nicht aus, dass nicht nur Rechtssätze, sondern auch Planfestsetzungen, Allgemeinverfügungen und andere nicht rechtssatzmässigen Anordnungen Gegenstand einer solchen Initiative bilden können. Inhaltliche (kantonale) Schranken bilden einzig dem widersprechende verfassungsrechtliche Regelungen sowie ein Initiativtext, der den Regierungsrat oder den Landrat verpflichten würde, bestimmte Einzelfallentscheidungen (individuell-konkreter Natur) zu treffen oder sonstige Exekutivbefugnisse in einem bestimmten Sinn wahrzunehmen (vgl. BLVGE 1995, S. 13 m. w. H; BLVGE 1990, S. 25 sowie BGE 111 Ia 120 E. 4a.). Da es sich bei der in Frage stehenden Initiative, wie bereits dargelegt, um materielles Gesetzesrecht handelt, kann das Vorliegen einer Verwaltungsinitiative bzw. Planungsinitiative ausgeschlossen werden. Damit steht fest, dass es sich bei der vorliegenden Initiative nicht um eine Verwaltungs-, Planungs- oder Parlamentsinitiative handelt. Sie kann daher auch aus diesem, von den beschwerdeführenden Parteien geltend gemachten Grund nicht als offensichtlich verfassungswidrig bezeichnet werden (vgl. BLVGE 1990, S. 25, s. auch Alfred Kölz, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, in: ZBl 83 [1982] S. 7 f.).
10. Als Ergebnis kann daher festgehalten werden, dass die strittige Initiative mitnichten offensichtlich rechtswidrig ist bzw. gegen höherrangiges Recht verstösst.
Entscheid des Verfassungsgerichts vom 23.10.1997 i.S. F H., H.S., M H., E.S., K.M., J.S. und P.G. (Nr. 114 und 115). Das Bundesgericht hat die gegen den Verfassungsgerichtsentscheid von J.S. angehobene staatsrechtliche Beschwerde mit Urteil vom 8. April 1997, soweit es darauf eintrat, abgewiesen. | |